金融服務國家自然災害防治體系

A. 國家自然災害救助應急預案有哪些

中華人民共和國國務院
一、總則
(一)編制目的
建立健全應對突發重大自然災害緊急救助體系和運行機制,規范緊急救助行為,提高緊急救助能力,迅速、有序、高效地實施緊急救助,最大程度地減少人民群眾的生命和財產損失,維護災區社會穩定。
(二)編制依據
依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國減災規劃(1998~2010年)》、國務院有關部門「三定」規定及國家有關救災工作方針、政策和原則,制定本預案。
(三)適用范圍
凡在我國發生的水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害,火山、地震災害,山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,風暴潮、海嘯等海洋災害,森林草原火災和重大生物災害等自然災害及其他突發公共事件達到啟動條件的,適用於本預案。
(四)工作原則
(1)以人為本,最大程度地保護人民群眾的生命和財產安全。
(2)政府統一領導,分級管理,條塊結合,以塊為主。
(3)部門密切配合,分工協作,各司其職,各盡其責。
(4)依靠群眾,充分發揮基層群眾自治組織和公益性社會團體的作用。
二、啟動條件
出現下列任何一種情況,啟動本預案。
(一)某一省(自治區、直轄市)行政區域內,發生水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害,山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,風暴潮、海嘯等海洋災害,森林草原火災和重大生物災害等自然災害,一次災害過程出現下列情況之一的:(1)因災死亡30人以上;(2)因災緊急轉移安置群眾10萬人以上;(3)因災倒塌房屋1萬間以上。
(二)發生5級以上破壞性地震,造成20人以上人員死亡或緊急轉移安置群眾10萬人以上或房屋倒塌和嚴重損壞1萬間以上。
(三)事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助,視情況啟動本預案。
(四)對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況,上述標准可酌情降低。
(五)國務院決定的其他事項。
三、組織指揮體系及職責任務
國家減災委員會(以下簡稱「減災委」)為國家自然災害救助應急綜合協調機構,負責研究制定國家減災工作的方針、政策和規劃,協調開展重大減災活動,指導地方開展減災工作,推進減災國際交流與合作,組織、協調全國抗災救災工作。
減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室設在民政部。減災委各成員單位按各自的職責分工承擔相應任務。
四、應急准備
(一)資金准備
民政部組織協調發展改革委、財政部等部門,根據國家發展計劃和《中華人民共和國預演算法》規定,安排中央救災資金預算,並按照救災工作分級負責、救災資金分級負擔,以地方為主的原則,督促地方政府加大救災資金投入力度。
1.按照救災工作分級負責,救災資金分級負擔的原則,中央和地方各級財政都應安排救災資金預算。
2.中央財政每年根據上年度實際支出安排特大自然災害救濟補助資金,專項用於幫助解決嚴重受災地區群眾的基本生活困難。
3.中央和地方政府應根據財力增長、物價變動、居民生活水平實際狀況等因素逐步提高救災資金補助標准,建立救災資金自然增長機制。
4.救災預算資金不足時,中央和地方各級財政安排的預備費要重點用於災民生活救助。
(二)物資准備
整合各部門現有救災儲備物資和儲備庫規劃,分級、分類管理儲備救災物資和儲備庫。
1.按照救災物資儲備規劃,在完善天津、沈陽、哈爾濱、合肥、武漢、長沙、鄭州、南寧、成都、西安等10個中央救災物資儲備庫的基礎上,根據需要,科學選址,進一步建立健全中央救災物資儲備庫。各省、自治區、直轄市及災害多發地、縣建立健全物資儲備庫、點。各級儲備庫應儲備必需的救災物資。
2.每年年初購置救災帳篷、衣被、凈水設備(葯品)等救災物資。
3.建立救助物資生產廠家名錄,必要時簽訂救災物資緊急購銷協議。
4.災情發生時,可調用鄰省救災儲備物資。
5.建立健全救災物資緊急調撥和運輸制度。
6.建立健全救災物資應急采購和調撥制度。
(三)通信和信息准備
通信運營部門應依法保障災害信息的暢通。自然災害救助信息網路應以公用通信網為基礎,合理組建災害信息專用通信網路,確保信息暢通。
1.加強中央級災害信息管理系統建設,指導地方建設並管理覆蓋省、地、縣三級的救災通信網路,確保中央和地方各級政府及時准確掌握重大自然災害信息。
2.以國家減災中心為依託,建立部門間災害信息共享平台,提供信息交流服務,完善信息共享機制。
3.充分發揮環境與災害監測預報小衛星星座、氣象衛星、海洋衛星、資源衛星等對地監測系統的作用,建立基於遙感和地理信息系統技術的災害監測、預警、評估以及災害應急輔助決策系統。
(四)救災裝備准備
1.中央各有關部門應配備救災管理工作必需的設備和裝備。
2.民政部、省級民政部門及災害頻發市、縣民政局應配備救災必需的設備和裝備。
(五)人力資源准備
1.完善民政災害管理人員隊伍建設,提高其應對自然災害的能力。
2.建立健全專家隊伍。組織民政、衛生、水利、氣象、地震、海洋、國土資源等各方面專家,重點開展災情會商、赴災區的現場評估及災害管理的業務咨詢工作。
3.建立健全與軍隊、公安、武警、消防、衛生等專業救援隊伍的聯動機制。
4.培育、發展非政府組織和志願者隊伍,並充分發揮其作用。
(六)社會動員准備
1.建立和完善社會捐助的動員機制、運行機制、監督管理機制,規范突發自然災害社會捐助工作。
2.完善救災捐贈工作應急方案,規范救災捐贈的組織發動、款物接收和分配以及社會公示、表彰等各個環節的工作。
3.在已有2.1萬個社會捐助接收站、點的基礎上,繼續在大中城市和有條件的小城市建立社會捐助接收站、點,健全經常性社會捐助接收網路。
4.完善社會捐助表彰制度,為開展社會捐助活動創造良好的社會氛圍。
5.健全北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東8省(直轄市)和深圳、青島、大連、寧波4市對內蒙古、江西、廣西、四川、雲南、貴州、陝西、甘肅、寧夏和新疆10省(自治區)的對口支援機制。
(七)宣傳、培訓和演習
1.開展社區減災活動,利用各種媒體宣傳災害知識,宣傳災害應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救、保險的常識,增強人民的防災減災意識。
2.每年至少組織2次省級災害管理人員的培訓。每兩年至少組織1次地級災害管理人員的集中培訓。省或地市級民政部門每年至少組織1次縣級及鄉鎮民政助理員的業務培訓。不定期開展對政府分管領導、各類專業緊急救援隊伍、非政府組織和志願者組織的培訓。
3.每年在災害多發地區,根據災害發生特點,組織1~2次演習,檢驗並提高應急准備、指揮和響應能力。
五、預警預報與信息管理
(一)災害預警預報
1.根據有關部門提供的災害預警預報信息,結合預警地區的自然條件、人口和社會經濟背景資料庫,進行分析評估,及時對可能受到自然災害威脅的相關地區和人口數量做出災情預警。
2.根據災情預警,自然災害可能造成嚴重人員傷亡和財產損失,大量人員需要緊急轉移安置或生活救助,國家和有關省(自治區、直轄市)應做好應急准備或採取應急措施。
(二)災害信息共享
減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時匯總各類災害預警預報信息,向成員單位和有關地方通報信息。
(三)災情信息管理
1.災情信息報告內容
包括災害發生的時間、地點、背景,災害造成的損失(包括人員受災情況、人員傷亡數量、農作物受災情況、房屋倒塌、損壞情況及造成的直接經濟損失),已採取的救災措施和災區的需求。
2.災情信息報告時間
(1)災情初報。縣級民政部門對於本行政區域內突發的自然災害,凡造成人員傷亡和較大財產損失的,應在第一時間了解掌握災情,及時向地(市)級民政部門報告初步情況,最遲不得晚於災害發生後2小時。對造成死亡(含失蹤)10人以上或其他嚴重損失的重大災害,應同時上報省級民政部門和民政部。地(市)級民政部門在接到縣級報告後,在2小時內完成審核、匯總災情數據的工作,向省級民政部門報告。省級民政部門在接到地(市)級報告後,應在2小時內完成審核、匯總災情數據的工作,向民政部報告。民政部接到重、特大災情報告後,在2小時內向國務院報告。
(2)災情續報。在重大自然災害災情穩定之前,省、地(市)、縣三級民政部門均須執行24小時零報告制度。縣級民政部門每天9時之前將截止到前一天24時的災情向地(市)級民政部門上報,地(市)級民政部門每天10時之前向省級民政部門上報,省級民政部門每天12時之前向民政部報告情況。特大災情根據需要隨時報告。
(3)災情核報。縣級民政部門在災情穩定後,應在2個工作日內核定災情,向地(市)級民政部門報告。地(市)級民政部門在接到縣級報告後,應在3個工作日內審核、匯總災情數據,將全地(市)匯總數據(含分縣災情數據)向省級民政部門報告。省級民政部門在接到地(市)級的報告後,應在5個工作日內審核、匯總災情數據,將全省匯總數據(含分市、分縣數據)向民政部報告。
3.災情核定
(1)部門會商核定。各級民政部門協調農業、水利、國土資源、地震、氣象、統計等部門進行綜合分析、會商,核定災情。
(2)民政、地震等有關部門組織專家評估小組,通過全面調查、抽樣調查、典型調查和專項調查等形式對災情進行專家評估,核實災情。
六、應急響應
按照「條塊結合,以塊為主」的原則,災害救助工作以地方政府為主。災害發生後,鄉級、縣級、地級、省級人民政府和相關部門要根據災情,按照分級管理、各司其職的原則,啟動相關層級和相關部門應急預案,做好災民緊急轉移安置和生活安排工作,做好抗災救災工作,做好災害監測、災情調查、評估和報告工作,最大程度地減少人民群眾生命和財產損失。根據突發性自然災害的危害程度等因素,國家設定四個響應等級。
(一)Ⅰ級響應
1.災害損失情況
(1)某一省(自治區、直轄市)行政區域內,發生水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴,山體崩塌、滑坡、泥石流,風暴潮、海嘯,森林草原火災和生物災害等特別重大自然災害。
(2)事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助,視情況啟動本預案。
(3)對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況,啟動標准可酌情降低。
(4)國務院決定的其他事項。
2.啟動程序
減災委接到災情報告後第一時間向國務院提出啟動一級響應的建議,由國務院決定進入Ⅰ級響應。
3.應急響應
由減災委主任統一領導、組織抗災救災工作。民政部接到災害發生信息後,2小時內向國務院和減災委主任報告,之後及時續報有關情況。災害發生後24小時內商財政部下撥中央救災應急資金,協調鐵路、交通、民航等部門緊急調運救災物資;組織開展全國性救災捐贈活動,統一接收、管理、分配國際救災捐贈款物;協調落實黨中央、國務院關於抗災救災的指示。
4.響應的終止
災情和救災工作穩定後,由減災委主任決定終止一級響應。
(二)Ⅱ級響應
1.災害損失情況
(1)某一省(自治區、直轄市)行政區域內,發生水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴,山體崩塌、滑坡、泥石流,風暴潮、海嘯,森林草原火災和生物災害等重大自然災害。
(2)事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助,視情況啟動本預案。
(3)對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況,啟動標准可酌情降低。
(4)國務院決定的其他事項。
2.啟動程序
減災委秘書長(民政部副部長)在接到災情報告後第一時間向減災委副主任(民政部部長)提出啟動Ⅱ級響應的建議,由減災委副主任決定進入Ⅱ級響應。
3.響應措施
由減災委副主任組織協調災害救助工作。民政部成立救災應急指揮部,實行聯合辦公,組成緊急救援(綜合)組、災害信息組、救災捐贈組、宣傳報道組和後勤保障組等抗災救災工作小組,統一組織開展抗災救災工作。
災情發生後24小時內,派出抗災救災聯合工作組趕赴災區慰問災民,核查災情,了解救災工作情況,了解災區政府的救助能力和災區需求,指導地方開展救災工作,緊急調撥救災款物。
及時掌握災情和編報救災工作動態信息,並在民政部網站發布。向社會發布接受救災捐贈的公告,組織開展跨省(自治區、直轄市)或全國性救災捐贈活動。
經國務院批准,向國際社會發出救災援助呼籲。
公布接受捐贈單位和賬號,設立救災捐贈熱線電話,主動接受社會各界的救災捐贈;每日向社會公布災情和災區需求情況;及時下撥捐贈款物,對全國救災捐贈款物進行調劑;定期對救災捐贈的接收和使用情況向社會公告。
4.響應的終止
災情和救災工作穩定後,由減災委副主任決定終止Ⅱ級響應。
(三)Ⅲ級響應
1.災害損失情況
(1)某一省(自治區、直轄市)行政區域內,發生水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴,山體崩塌、滑坡、泥石流,風暴潮、海嘯,森林草原火災和生物災害等較大自然災害。
(2)事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助,視情況啟動本預案。
(3)對救助能力特別薄弱的「老、少、邊、窮」地區等特殊情況,啟動標准可酌情降低。
(4)國務院決定的其他事項。
2.啟動程序
減災委辦公室在接到災情報告後第一時間向減災委秘書長(民政部副部長)提出啟動Ⅲ級響應的建議,由減災委秘書長決定進入Ⅲ級響應。
3.響應措施
由減災委員會秘書長組織協調災害救助工作。減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時與有關成員單位聯系,溝通災害信息;組織召開會商會,分析災區形勢,研究落實對災區的抗災救災支持措施;組織有關部門共同聽取有關省(自治區、直轄市)的情況匯報;協調有關部門向災區派出聯合工作組。
災情發生後24小時內,派出由民政部工作組趕赴災區慰問災民,核查災情,了解救災工作情況,了解災區政府的救助能力和災區需求,指導地方開展救災工作。
災害損失較大時,災情發生後48小時內,協調有關部門組成全國抗災救災綜合協調工作組赴災區,及時調撥救災款物。掌握災情和救災工作動態信息,並在民政部網站發布。
4.響應的終止
災情和救災工作穩定後,由減災委秘書長決定終止Ⅲ級響應,報告減災委副主任。
(四)Ⅳ級響應
1.災害損失情況
(1)某一省(自治區、直轄市)行政區域內,發生水旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴,山體崩塌、滑坡、泥石流,風暴潮、海嘯,森林草原火災和生物災害等一般自然災害。
(2)事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助,視情況啟動本預案。
(3)對救助能力特別薄弱的「老、少、邊、窮」地區等特殊情況,啟動標准可酌情降低。
(4)國務院決定的其他事項。
2.啟動程序
減災委辦公室在接到災情報告後第一時間決定進入Ⅳ級響應。
3.響應措施
由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室主任組織協調災害救助工作。減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時與有關成員單位聯系,溝通災害信息;商有關部門落實對災區的抗災救災支持;視情況向災區派出工作組。
災情發生後24小時內,派出民政部工作組趕赴災區慰問災民,核查災情,了解救災工作情況,了解災區政府的救助能力和災區需求,指導地方開展救災工作,調撥救災款物。
掌握災情動態信息,並在民政部網站發布。
4.響應的終止
災情和救災工作穩定後,由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室主任決定終止Ⅳ級響應,報告減災委秘書長。
(五)信息發布
1.信息發布堅持實事求是、及時准確的原則。要在第一時間向社會發布簡要信息,並根據災情發展情況做好後續信息發布工作。
2.信息發布的內容主要包括:受災的基本情況、抗災救災的動態及成效、下一步安排、需要說明的問題。
七、災後救助與恢復重建
(一)災後救助
1.縣級民政部門每年調查冬令(春荒)災民生活困難情況,建立需政府救濟人口台賬。
2.民政部會同省級民政部門,組織有關專家赴災區開展災民生活困難狀況評估,核實情況。
3.制定冬令(春荒)救濟工作方案。
4.根據各省、自治區、直轄市人民政府向國務院要求撥款的請示,結合災情評估情況,會同財政部下撥特大自然災害救濟補助費,專項用於幫助解決冬春災民吃飯、穿衣等基本生活困難。
5.災民救助全面實行《災民救助卡》管理制度。對確認需政府救濟的災民,由縣級民政部門統一發放《災民救助卡》,災民憑卡領取救濟糧和救濟金。
6.向社會通報各地救災款下撥進度,確保冬令救濟資金在春節前發放到戶。
7.對有償還能力但暫時無錢購糧的缺糧群眾,實施開倉借糧。
8.通過開展社會捐助、對口支援、緊急采購等方式解決災民的過冬衣被問題。
9.發展改革、財政、農業等部門落實好以工代賑政策、災歉減免,糧食部門確保糧食供應。
(二)恢復重建
災後恢復重建工作堅持「依靠群眾,依靠集體,生產自救,互助互濟,輔之以國家必要的救濟和扶持」的救災工作方針,災民倒房重建應由縣(市、區)負責組織實施,採取自建、援建和幫建相結合的方式,以受災戶自建為主。建房資金應通過政府救濟、社會互助、鄰里幫工幫料、以工代賑、自行借貸、政策優惠等多種途徑解決。房屋規劃和設計要因地制宜,合理布局,科學規劃,充分考慮災害因素。
1.組織核查災情。災情穩定後,縣級民政部門立即組織災情核定,建立因災倒塌房屋台賬。省級民政部門在災情穩定後10日內將全省因災倒塌房屋等災害損失情況報民政部。
2.開展災情評估。重大災害發生後,民政部會同省級民政部門,組織有關專家赴災區開展災情評估,全面核查災情。
3.制定恢復重建工作方案。根據全國災情和各地實際,制定恢復重建方針、目標、政策、重建進度、資金支持、優惠政策和檢查落實等工作方案。
4.根據各省、自治區、直轄市人民政府向國務院要求撥款的請示,結合災情評估情況,民政部會同財政部下撥特大自然災害救濟補助費,專項用於各地災民倒房恢復重建。
5.定期向社會通報各地救災資金下撥進度和恢復重建進度。
6.向災區派出督查組,檢查、督導恢復重建工作。
7.商有關部門制定優惠政策,簡化手續,減免稅費,平抑物價。
8.衛生部門做好災後疾病預防和疫情監測工作。組織醫療衛生人員深入災區,提供醫療衛生服務,宣傳衛生防病知識,指導群眾搞好環境衛生,實施飲水和食品衛生監督,實現大災之後無大疫。
9.發展改革、教育、財政、建設、交通、水利、農業、衛生、廣播電視等部門,以及電力、通信等企業,金融機構做好救災資金(物資)安排,並組織做好災區學校、衛生院等公益設施及水利、電力、交通、通信、供排水、廣播電視設施的恢復重建工作。
八、附則
(一)名詞術語解釋
自然災害:指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象,包括洪澇、乾旱災害,台風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害,火山、地震災害,山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,風暴潮、海嘯等海洋災害,森林草原火災和重大生物災害等自然災害。
災情:指自然災害造成的損失情況,包括人員傷亡和財產損失等。
災情預警:指根據氣象、水文、海洋、地震、國土等部門的災害預警、預報信息,結合人口、自然和社會經濟背景資料庫,對災害可能影響的地區和人口數量等損失情況做出分析、評估和預警。
環境與災害監測預報小衛星星座:為滿足我國環境與災害監測的需要,2003年2月,國務院正式批准「環境與災害監測預報小衛星星座」的立項。根據國家計劃,小衛星星座系統擬採用分步實施戰略:「十五」期間,採用「2+1」方案,即發射兩顆光學小衛星和一顆合成孔徑雷達小衛星,初步實現對災害和環境進行監測的能力;「十一五」期間,實施「4+4」方案,即發射四顆光學小衛星和四顆合成孔徑雷達小衛星組成的星座,實現對我國及周邊國家、地區災害和環境的動態監測。
本預案有關數量的表述中,「以上」含本數,「以下」不含本數。
(二)國際溝通與協作
按照國家外事紀律的有關規定,積極開展國際間的自然災害救助交流,借鑒發達國家自然災害救助工作的經驗,進一步做好我國自然災害突發事件防範與處置工作。
(三)獎勵與責任
對在自然災害救助工作中做出突出貢獻的先進集體和個人,由人事部和民政部聯合表彰;對在自然災害救助工作中英勇獻身的人員,按有關規定追認烈士;對在自然災害救助工作中玩忽職守造成損失的,依據國家有關法律法規追究當事人的責任,構成犯罪的,依法追究其刑事責任。
(四)預案管理與更新
本預案由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室負責管理。預案實施後,減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室應適時召集有關部門和專家進行評估,並視情況變化做出相應修改後報國務院。各省、自治區、直轄市自然災害救助應急綜合協調機構根據本預案制定本省(自治區、直轄市)自然災害救助應急預案。
(五)預案生效時間
本預案自印發之日起生效。

B. 自然災害風險評估指標體系

經濟風險指標應按現行市場價格評估，設備與設施（包括硬體和軟體內存部分等）可按重置價值評估。一般評估指標體系盡可能定量，最好轉換為貨幣；可按可能災害大小程度劃分出災損等級標准，再根據損失數量估算。

1．災區可能受災人口估算

災害風險區可能受災人口指標，按性別和年齡進行分組統計，以便了解受災人口的構成，分析其社會經濟影響及對搶險救災的影響；各類災害的可能受災人數、戶數；可能受傷致殘人數、可能死亡人數。

2．工業災害風險指標

1）可能毀壞廠房數量及其重建價值；

2）可能毀壞工業產品、原材料數量與價值；

3）可能毀壞設備數量及重置價值；

4）工業其他服務設施可能損失價值。

3．建築業災害風險指標

1）已建、在建的建築物可能損壞數量及其重建價值；

2）可能毀壞建築材料數量及其價值；

3）可能毀壞建築設備價值。

4．交通運輸災害風險指標

1）可能毀壞交通設施（包括鐵路、公路、車站、機場、港口、碼頭、管道加壓站、加油站、倉儲等）數量及其重置價值；

2）可能毀壞交通工具（包括車輛、船隻、飛機、運輸管道）數量及其重置價值；

3）可能傷亡人數及毀壞貨物數量及其價值。

5．農業災害風險指標

1）農作物可能成災面積，可能減收或絕收估算；

2）農林牧副漁產品可能減產產量及價值；

3）可能毀壞農田、魚塘、水利設施等數目及其價值；

4）可能毀壞農業服務設施數量及其價值。

6．商業災害風險指標

1）商業設施可能受災數量及損失價值；

2）商品可能受災數量及損失價值；

3）金融保險機構可能受災損失數量及其價值。

7．其他行業災害風險指標

1）城鎮市政工程設施（供水、供電、供氣、道路等）可能損失數量及其價值：

2）科研、教育、醫療、衛生等設施設備可能損失數量及其價值；

3）廣播電視媒體、通信等設施設備可能損失數量及其價值；

4）文化、體育、社會福利等設施設備可能受災損失數量及其價值；

5）行政機構可能受災損失數量及其重置值；

6）軍事設施可能受災損失數量及其價值。

8．間接損失風險指標

1）可能受災的死亡人口喪葬費、未成年人撫恤費、孤寡老人贍養費、致殘人口供養費等；

2）供電、供水、通信、交通等系統可能受損所引起的損失；

3）醫療、衛生設施可能受損導致不能及時搶救增加的死亡人數；

4）工礦受災可能停產天數，減產損失價值；工業減產可能導致市場供應短缺，通貨膨脹造成的損失；

5）交通中斷可能影響運輸業減少對各業的損失；

6）養殖業種畜種禽種魚等死亡可能造成來年漁牧業產量損失；

7）農業設施受損後對來年生產可能造成的損失；

8）科教、文化、娛樂、體育設施可能停業造成的損失；

9）商業服務業可能停業天數及損失價值，受災影響生活和生產可能造成的損失。

9．防災、救災可能投入各種人力物力（貨幣化）指標

1）可能投入防災救災人力（人數和工日），折算成貨幣；

2）可能投入防災救災搶險的物質設施設備等耗費；

3）可能投入的資金，包括政府救災撥款、銀行救災貨款等；

4）群眾與國際救援物資資金等。

C. 國家綜合防災減災規劃（2011-2015年）的重大項目

（一）全國自然災害綜合風險調查工程。
在充分利用已有各類災害調查成果的基礎上，制定災害綜合風險和減災能力調查指標體系，開展全國自然災害綜合風險和減災能力調查，建立資料庫、模型庫、方法庫和國家自然災害綜合風險調查評估技術系統；開展典型災種災害風險評價、多災種和災害鏈綜合風險評價以及區域減災能力評價等工作，建立國家自然災害綜合風險制圖標准規范體系和技術體系。
編制全國、省、市及災害頻發易發區縣級行政單元自然災害風險圖和自然災害綜合區劃圖，建立風險信息更新、分析評估和產品服務機制。編制全國（1∶100萬）、省級（1∶25萬）、地市及災害頻發易發區縣級（1∶5萬）自然災害風險圖，為中央和地方各級政府制定區域發展規劃、自然災害防治、應急搶險救災、重大工程項目建設等提供科學依據。
（二）國家綜合減災與風險管理信息化建設工程。
依託國家統一的電子政務網路，以及人口信息庫、法人單位信息庫、空間地理信息庫等基礎信息資源，通過信息化手段的建設和完善，實現相關部門涉災業務的協同與資源共享，提升中央、省兩級的災害風險信息與搜救信息的獲取、分析、研判能力，以及救災、減災的會商和決策能力，有效支撐國家相關部門防災減災協作。
（三）國家自然災害應急救助指揮系統建設工程。
建設災害應急救助指揮系統，實現災情、決策、指揮、物資調運等各類信息的及時發送與傳遞。構建災害損失評估、預案推演信息系統，為災害應急救助提供科學決策信息。大幅提升災害應急救助即時信息高效處理、互聯互通與指令信息的快速傳達能力。
（四）國家救災物資儲備工程。
以統籌規劃、合理分布和資源整合為原則，綜合利用國家和社會現有儲備倉庫，新建或改擴建一批中央生活類救災物資儲備庫。多災易災地區的省、市、縣各級人民政府按照實際需要建設本級生活類救災物資儲備庫，形成分級管理、反應迅速、布局合理、種類齊全、規模適度、功能完備、保障有力、符合我國國情的中央-省-市-縣四級救災物資儲備網路。
完善受災群眾生活救助、醫療衛生防疫、交通應急保障、森林防火等方面的物資儲備，特別加強中西部救災物資儲備和信息管理能力，優化救災物資管理與使用。逐步建立運力集結、資源補給、車輛維修的全國救災物資交通運輸網路，提高物資投送能力。
（五）環境減災衛星星座建設工程。
加強自然災害信息獲取立體監測能力和防災減災空間信息基礎設施建設，逐步完善環境與災害監測預報小衛星星座，加強「天、地、現場」一體化技術指標體系論證，推動由4顆光學星和4顆雷達星組網構成的「4+4」星座建設，形成機動靈活、高密度、高精度、寬覆蓋、多手段組合觀測能力，實現12小時災害重訪觀測，確保衛星在軌運行的連續性和地面應用系統建設與發展的持續穩定性。加強科研試驗衛星和減災業務衛星的有機銜接，充分利用國內外多星資源，提高災害綜合觀測、高解析度觀測和應急觀測能力。完善災害遙感應用模型、方法和標准規范，提升業務系統處理、分析與服務水平，完善災害監測預警、災害評估、應急響應和恢復重建等業務體系和產品體系，論證建立綜合防災減災空間信息服務平台。
加強衛星減災應用技術的示範與推廣，提高應用能力和水平。統籌利用國家遙感校驗場、目標檢測場和綜合實驗場資源，提高災害定量化應用水平。完善重大自然災害衛星和航空遙感應急監測合作機制，推動區域和省級減災應用能力建設，完善現有區域和省級衛星減災應用中心，提高衛星減災應用水平。
（六）國家重特大自然災害防範模擬系統建設工程。
圍繞重特大自然災害開展災害發生發展機理、情景分析、應急處置等方面的數值模擬研究。重點針對地震-地質、台風-暴雨-洪澇、高溫-乾旱-沙塵、低溫-冰凍-寒潮等災害鏈，統籌整合現有資源，建立計算機模擬模擬系統，實現災害風險預警、應急響應推演和指揮決策優化等多維可視化模擬模擬，為重特大自然災害影響評估、指揮決策提供條件平台和科技支撐。
開展洪澇、地震等災害系統實景模擬實驗，建設典型自然災害大型實驗平台和運行環境，開展防災減災科技研發和交流合作。
（七）綜合減災示範社區和避難場所建設工程。
按照全國綜合減災示範社區標准，創建5000個「全國綜合減災示範社區」。城鄉社區建設居民就近緊急疏散和臨時安置的避難場所，配置應急物資，設置應急逃生指示標識和應急廣播設施，配備家庭防災減災器材和救生工具，編制城鄉社區應急預案和災害風險圖，開展社區救災演練，建立社區志願者隊伍等。
結合區域和城市建設發展規劃，在京津冀、長三角、珠三角地區以及中西部新興發展區域等城市群或典型城市，根據人口分布和城市布局，充分利用城市中心區或人員密集區的學校、大型公共服務設施和城市大型綠地等場所，建設具備應急指揮、應急避難、醫療救治等功能的應急避難場所。在農村災害易發區，結合鄉村布局、人口分布和災害隱患分布情況，依託現有學校、體育場等公共場所，新建或改擴建鄉村應急避難場所。
（八）防災減災宣傳教育和科普工程。
利用現有設施，在每個省份至少新建或改擴建一個防災減災文化宣傳教育基地，重點扶持中西部災害多發地區，配置防災減災相關專業器材及多媒體設備，為公眾免費提供體驗式、參與式的防災減災知識文化服務。開發國家防災減災宣傳教育網路平台，建立資源資料庫和專家庫，建設國家防災減災數字圖書館，實現資源共享、在線交流、遠程教育等功能。
開發防災減災系列科普讀物、掛圖和音像製品，編制適合不同群體的防災減災教育培訓教材，組織形式多樣的防災減災知識宣傳活動和專業性教育培訓，開展各類自然災害的應急演練，加強各級領導幹部防災減災教育培訓，增強公眾防災減災意識，提高自救互救技能。

D. 在強化預防為主，風險防範的法律制度方面主要做了哪些修訂

落實科學發展觀 推進應急管理工作

馬 凱

黨中央、國務院歷來高度重視應急管理工作。近年來，我國在全力應對各類重特大突發事件中，不斷總結經驗，探索規律，應急管理工作取得了重要進展。2008年我們成功應對南方部分地區低溫雨雪冰凍和四川汶川特大地震等突發事件，取得了重大勝利。深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，要求我們進一步加強應急管理工作。

一、認清形勢，高度重視做好應急管理工作的重要性

人類發展的歷史，就是一部應對挑戰、戰勝災難、不斷前進的歷史。人類社會發展到今天，經濟、社會和自然界都進入了一個各類突發事件發生概率更高、破壞力更大、影響力更強的階段。當前，我國正處於工業化、城鎮化快速發展時期，各種傳統的和非傳統的、自然的和社會的風險、矛盾交織並存，公共安全和應急管理工作面臨的形勢更加嚴峻。一是自然災害處於多發頻發期。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。特別是近年來，極端氣候事件頻發，中強地震呈活躍態勢，自然災害及其衍生、次生災害的突發性和危害性進一步加重加大。二是安全生產形勢嚴峻。我國經濟發展較快，能源、資源、運輸供給長期偏緊，再加上安全生產基礎薄弱，一些地方和企業責任不落實、監管不到位，生產安全事故總量居高不下，重特大事故時有發生。三是公共衛生事件防控難度增大。公共衛生事件誘因和影響都呈較強的國際性特點，全球新發的30多種傳染病已有半數在我國發現。重特大疫情和群體性不明原因疾病時有發生，隨著人口流動量的加大和流動速度的加快，疾病的防控難度加大，造成的損失更加嚴重。食品葯品生產經營中市場秩序混亂、源頭污染嚴重、監管力量薄弱等問題尚未得到根本解決。四是社會安全面臨新的挑戰。我國改革發展進入關鍵階段，各種利益關系錯綜復雜，維護社會穩定的任務艱巨。國家安全面臨的形勢更加復雜嚴峻。對當前國際金融危機造成的重大影響和可能引發的各類突發事件，我們要有充分的准備。

必須清醒地看到，我國應急管理體系建設以及基礎設施防災抗災能力等方面還存在著薄弱環節，我國的應急管理工作與有效應對復雜多變的公共安全形勢還不適應，與經濟社會快速發展的形勢還不適應，與最大限度地保障人民群眾生命財產安全的要求還有差距。主要表現在：應急管理體制、機制和法制建設有待加強；應急救援體系不夠完備，救援應急保障能力比較薄弱；對一些重大自然災害形成機理和預測預報的研究不夠深入，在運用科技防災減災方面還有不小差距；城鄉防災減災基礎設施建設相對滯後，防範應對各類突發事件的基礎能力仍待提高；一些地方和部門風險防範意識不強，社會公眾防災避險意識和自救互救知識不足。

面對復雜嚴峻的公共安全形勢，正視應急管理工作存在的薄弱環節和突出問題，必須進一步增強憂患意識，切實提高對應急管理工作重要性的認識。

其一，加強應急管理是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求。科學發展觀第一要義是發展。這里的發展是全面、協調、可持續的發展，這就要求我們把經濟社會發展建立在安全保障水平不斷提高的基礎上，而不是只強調經濟增長，不顧安全甚至以破壞環境資源、忽視群眾生命安全和健康為代價。科學發展觀的核心是以人為本，這就要求我們的各項工作都要把人民群眾的安全和切身利益放在首位。

其二，加強應急管理是構建社會主義和諧社會的必然要求。和諧社會既包括人與自然和諧，也包括人與人和諧。我們一方面要主動適應自然，在正確認識和把握自然規律的基礎上合理開發自然，促進人口、資源、環境協調發展；另一方面要增強防範和抵禦自然災害風險的能力，當發生自然災害時，能夠把損失降到最低程度。同時，也要求我們注重從源頭上預防和化解經濟發展過程中出現的各種利益摩擦，避免矛盾激化，引發影響社會穩定的突發事件。這些都要求我們建立健全社會應急管理體系，不斷增強抵禦自然災害、促進社會和諧的能力。

其三，加強應急管理是全面履行政府職能的必然要求。應急管理作為社會管理和公共服務的重要方面，是政府職能的應有之義。全面履行政府職能，要求我們在加強經濟調節和市場監管的同時，高度重視社會管理和公共服務。當發生突發事件時，政府必須及時採取有效措施，切實保障人民群眾的安全和利益。推進政府職能轉變，提高行政管理水平，要求我們在做好常態管理的同時，高度重視應急管理工作，切實提高應對各類危機的能力。

二、以科學發展觀為指導，進一步做好應急管理工作

全面做好應急管理工作，要以科學發展觀為指導，認真總結經驗，不斷深化對應急管理工作規律的認識，堅持以下原則：

一是堅持以人為本、人民利益高於一切。這是我們做好應急管理工作必須遵循的第一原則。要牢固樹立安全第一的思想，始終把保障人民群眾生命財產安全放在首位，作為應急管理工作的出發點和落腳點，落實到監測預警、防範准備、搶險救援、恢復重建等各個環節，最大限度減少突發事件及其造成的損失和影響。

二是堅持預防為主、預防與應對結合。事先預防和事中應對是應急管理兩個不可分割的組成部分，不能狹隘地將應急管理等同於事後處置。要把應急管理寓於日常管理之中，把工作著力點前移，在做好各項應急准備工作的同時，強化避險防災，加強風險隱患排查治理，完善監測預警系統，切實做到准備在先、防患未然，確保突發事件一旦發生，能夠及時有效處置。要最大限度地控制和消除事故發生的風險和隱患，最大限度地減少事故造成的損失和影響。

三是堅持統一領導、協同應對。突發事件具有緊急性、衍生性、關聯性等特點，影響范圍大、造成危害重，防範處置工作往往涉及多地區、多部門。應對突發事件，關鍵是要實行統一指揮、分級負責、協調配合、科學應對。在應對南方部分地區低溫雨雪冰凍、四川汶川特大地震等災害中，國務院都及時成立了相應的指揮機構，建立了上下貫通、軍地協調、全民動員、區域協作的工作機制，周密組織、科學調度，保障了抗災救災工作有力有序有效進行。

四是堅持依法應對、科學應對。依法開展應急管理工作，是依法行政的重要內容。把應急管理的經驗性做法和規律性認識，以法律法規形式予以規范和確認，有利於更好地指導應急管理工作。同時，有效防範應對突發事件，必須以科學理論為指導，以先進技術為保障，以適用裝備設備為支撐。我們要加強公共安全科學研究和技術開發，推廣應用先進適用的監測、預測、預警、預防和應急處置技術裝備，提高應對突發事件的科技水平和指揮能力。

五是堅持強化基層、廣泛動員。預防突發事件的關鍵環節在基層，處置突發事件的第一現場也在基層。加強基層的應急管理能力建設，是做好全國應急管理工作的基礎。只有充分發揮政治優勢、組織優勢，廣泛動員群眾，才能積極整合社會資源，建立群眾自防自治、社區群防群治、部門聯防聯治、相關單位協防協治的突發事件防範應對體系；只有充分調動廣大人民群眾的積極性、創造性，才能提高全社會防範應對突發事件的綜合能力。

六是堅持公開處置、信息透明。突發事件往往關系群眾切身利益，受到社會高度關注。要堅持公開處置，對突發事件及其應對、處置情況做出及時、全面、准確、客觀的報道，以利於公眾及時了解情況，穩定公眾預期，贏得社會各界的廣泛理解和支持，從而促進突發事件的妥善處置。

貫徹這些原則需要我們採取有力措施，緊緊抓住應急管理基礎能力建設等五個關鍵環節。

要強化應急管理基礎能力建設。一是要加強重要基礎設施抗災能力建設。堅實的基礎設施是抵制各類風險隱患、戰勝各類災害的根本。要加強電力、交通、通信等各類基礎設施的抗災能力建設，抓住重點環節、關鍵環節、薄弱環節和容易影響全局的環節，在做好災害風險評估的基礎上，兼顧安全性和經濟性，嚴格落實規劃設計、建設運營等環節的抗災設防標准。加強城鄉防災減災能力建設，要把防災減災納入城鄉建設發展規劃。在城市地區，要著力加強公共市政設施抗災能力建設，提高學校、醫院、大型商場等人員密集場所抗災設防標准，合理規劃建設應急避難場所。在農村地區，要結合社會主義新農村建設，搞好村鎮規劃，合理避讓各類災害風險，大力推進農村減災安居工程。二是加強安全生產基礎能力建設。做好安全生產工作，重點要抓好源頭治理，打牢安全基礎。要督促各類生產企業加大安全技術投入力度，推廣應用新技術、新工藝和新設備，改善安全生產條件，大力提高礦山、危險化學品等高危行業企業安全生產水平。加強城鄉公共消防基礎設施建設，對有風險隱患的尾礦庫要及時治理。加強水質安全預警監測，加快實施重點江河湖泊污染防治工程。對布局不合理或存在安全隱患的企業、設施進行搬遷調整或安全改造。三是加強公共衛生保障體系建設。完善城鄉醫療救治體系和疾病預防控制體系，提高重大傳染病疫情、群體性不明原因疫病等監測、檢測、處置能力，健全食品安全檢驗檢測體系。加強重大動物疫情監測、外來動植物檢驗檢疫和應急處理能力建設。四是加強社會安全基礎能力建設。健全科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、救援保障機制，善於化解而不是激化矛盾。健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動。

要全方位推進應急管理體制機制建設。要按照在黨中央、國務院統一領導下綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的總體要求，進一步理順應急管理體制，積極推進應急管理工作常態化，完善應急決策機制，建立強有力的應急管理組織體系。要注重強化應急工作的綜合協調，實現快速反應、高效運轉，形成協調有效的應急管理工作機制。健全隱患排查監控機制，要依法落實突發事件隱患排查監控責任，實現對各類隱患治理的制度化、規范化。強化突發事件監測預警機制，加強對各類突發事件發生、發展及衍生規律的研究，完善監測預警網路，提高綜合監測和預警水平。完善信息報告和共享機制，不斷拓寬信息報告渠道，提高信息報告的及時性和准確性，加強軍地、部門、區域之間的信息交流與共享。強化應急處置協調聯動機制，充分發揮各級各類應急指揮機構的統一指揮和協調作用，強化各方面之間的協同配合，形成有效處置突發事件的合力。完善社會動員機制，充分發揮群眾團體、社會組織、基層自治組織及公民在突發事件預防、應對和處置等方面的作用。健全信息發布和輿論引導機制，按照及時主動、公開透明的原則和正面宣傳為主的方針，充分發揮主流媒體的作用，把握正確的輿論導向。健全國際合作機制，積極參與國際防災減災方面事務，加強與外國政府應急管理機構的信息溝通，強化與國際研究機構的技術交流。

要進一步推進應急管理法律和預案體系建設。要進一步研究完善有關突發事件應對方面的法律法規，並抓緊制定各項配套規定，完善突發事件分級、預防、應急准備、監測預警、信息發布等具體制度。做好相關法律的宣傳普及工作，增強履行應對突發事件法律規定責任和義務的自覺性。加強貫徹實施情況的監督檢查，確保應急管理工作依法開展，落到實處。完善應急預案體系。要組織開展應急預案評估工作，修訂完善各類預案，加強預案之間的銜接，進一步完善應急預案體系。要加強應急預案管理，規范預案編制、修訂和執行工作，增強預案的針對性、實用性和可操作性。定期組織開展預案演練。

要健全應急管理保障體系。一是加強應急隊伍建設，建立以各專業隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨乾和突擊力量，以企事業單位專兼職隊伍和志願者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系，完善救援隊伍現場工作機制，提高各類應急隊伍綜合協同應對能力，形成分工協作、優勢互補的應急救援格局。二是加大應急管理資金投入力度。健全長效規范的應急保障資金投入和撥付制度，開辟多元化的籌資渠道，實行政府、企業、社會各方面相結合的應急保障資金投入機制。加強各項應急資金和物資使用情況的監督管理。加快建立國家巨災保險體系，鼓勵單位和公民參加保險，有效分散災害風險，減少群眾損失。三是加強應急物資的儲備和管理。進一步優化儲備布局和方式，合理確定儲備品種和規模，實行動態管理，保證及時補充和更新；加強跨部門、跨地區、跨行業的應急物資協同保障、監測預警和信息共享，建立高效調運機制。四是推進應急管理平台建設，提高應急決策指揮的有效性和針對性。充分發揮專家作用，為科學應對突發事件提供決策咨詢。

要提高全社會風險防範意識和災害應對能力。加強應急知識宣傳教育，將公共安全知識納入國民教育體系，針對教育的不同階段，開設不同課程。利用各種新聞媒體，介紹普及應急知識，宣傳應急預案，推進防災避險、自救互救等應急救援知識進社區、進農村、進企業，提高社會公眾防災避險意識和自救互救能力。加強對各級幹部應急管理知識能力的教育培訓，提高對突發事件的協調應對能力。加強企業應急管理培訓，嚴格落實高危行業和領域生產人員的崗前、崗中教育培訓制度。

三、加強組織領導，抓好任務和責任的落實

提高認識，加強領導。面對新形勢、新任務、新要求，各地區、各部門要從深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，進一步提高對應急管理工作的認識，將應急管理工作列入重要工作議程，把防災減災和提高安全保障能力納入經濟社會發展總體規劃，認真落實各項預防和應對措施，確保應急管理工作取得新成效。要居安思危，未雨綢繆，深入基層，深入一線，加強組織指揮和科學調度，加強對各類突發事件的預防和處置。

明確任務，密切配合。要根據各地區實際情況和各部門職責分工，按照突發事件應對法的要求，分解目標，進一步明確加強應急管理的工作任務，認真組織實施。按照政府主導、軍地協同、條塊結合、全社會共同參與的工作格局，進一步明確職責，理順關系，加強溝通協調，搞好銜接配合，共同做好應急管理工作。

強化責任，抓好落實。各級政府要在黨委領導下建立和完善突發事件應急處置工作責任制，把責任落實到各個單位以及相關人員。要建立健全應急管理績效評估制度，將突發事件的預防和處置工作作為領導班子綜合考核評價的內容，並層層落實到基層單位、崗位和人員。要建立並落實責任追究制度，對有失職、瀆職、玩忽職守等行為的必須依法追究責任。

（作者：國務委員、國務院秘書長馬凱）

E. 管理自然災害的是什麼部門我國現在的自然災害預防防治體系是什麼啊（官方一點）

平時的預防建設是由當地政府部門管理，
當發生時，臨時成立應急指揮部，應急指揮部門的級別由災害規模決定。

F. 關於自然災害防治方面的財政支出理論

樓主:搜集一篇關於汶川特大地震災害的財政思考:
我國是世界上自然災害（包括氣象災害、地質災害、洪澇風暴潮災害等水文災害、病蟲害和鼠害等生物災害）最嚴重的少數國家之一，歷史長、危害范圍廣、爆發率高，且具有季節性、階段性、持續性、周期性、交替性和群發性等特徵，也是損失最嚴重的少數國家之一。四川汶川「5·12」特大地震，造成了大量人員傷亡和財產損失。痛定思痛，最近一個時期特大災害頻發的背後，留給人們太多的思索。本文僅從財政視角做點粗淺思考。
一、亟須改善農村公共產品有效供給，合理構建自然災害財政投入機制

當人們驚愕於汶川特大地震之後，一個本能的反應可能是問責——為什麼這樣大的自然災害沒有預報？專家解釋：地震的短期預報是世界性難題。後來發現，這次地震傷亡，大部分因學校、醫院、政府部門等公共建築設施倒塌所致。可以這樣設問，假如公益性基礎設施抗震設計能力再強一些的話，假如城市布局和工廠布局遠離地震斷裂帶的話，假如人們的地震預防知識再多一些的話，那麼傷亡和損失可能會大大減少。從表面看相關部門有失職之處，但從深層次思考，則是公共產品供給不足和城鄉「二元」財政供給模式差異長期作用的結果。

公共產品理論認為，國防、義務教育、公共衛生、天氣預報、地震預報等屬於純公共產品的范疇，具有明顯的非競爭性、非排他性，不能由私人必須由政府來提供。建國以來，我國的工業化、現代化戰略，選擇了一條重視城市忽視農村、重視市民輕視農民、重視工業犧牲農業的路徑，改革開放以來又出現了重視經濟忽視社會、重視增長輕視保護的傾向，於是形成了城鄉「二元」、經濟社會「二元」的矛盾。在此過程中，國家財政直至1998年以前都屬於典型的生產建設型財政，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場出現了「失靈」，公共產品和服務出現了不足和短缺——「上學難、看病難、看病貴、住房難」。同城市相比，鄉村的公共產品和服務的供給顯得更為捉襟見肘。研究表明，佔全國人口近60％的農民僅享用了20％左右的醫療衛生資源，農村中小學享受到的國家中學教育經費僅佔38％，城鄉社保覆蓋率之比高達22∶1.2006年，城鄉居民的收入水平分別為11759．5元和3587元，而城鄉居民家庭恩格爾系數分別為35．8和43.在這種情況下，農村公共產品和服務只能是低標准、低水平和不充足的，此次汶川特大災害的「懲罰」暴露出其中的「軟肋」。

為此建議：一是加快構建「一元化」財政制度。改變長期以來城鄉分治的「二元」格局，統一城鄉財政，讓公共財政陽光照耀農村。在基礎設施、義務教育、公共衛生、社會保障等方面，逐步實行城鄉「一體化」供給，統籌城鄉居民公共品成本分攤制度和收益共享制度。二是形成自然災害財政投入穩定增長機制，合理構建預警、防治、救助三位一體財政投入模式，克服輕預防重捐助的被動模式，堅持主動出擊、防患於未然。三是根據轄區收益原則，合理界定中央和地方政府職責。全國性或區域性災害以中央財政為主、地方財政為輔，地方性災害以地方財政為主、中央財政為輔，自然災害的預防支出由中央和地方共同承擔。

二、慈善事業要走出命令動員模式，健全鼓勵捐助的稅收制度

此次汶川特大自然災害，牽動著國人的心，各種形式的捐助活動在政府、企業、學校、社區等不同層面展開。轟轟烈烈的捐助行動背後，依然慣用計劃經濟時期「號召式」、「口號式」手段，通過一定的組織形式，按照職務高低、經濟規模大小規定著捐助標准。這種構建在非規范、被動式基礎上的慈善事業，常常是在災難事件發生時才有公益行為，必然是缺乏計劃性、統籌性、前瞻性。

誠然，造成我國慈善事業不溫不火的原因可以列舉很多，但相關稅收制度設置上的缺陷亟須引起重視。

在成熟的市場經濟國家，為防止富人過分聚集財富，往往運用遺產稅的手段加以限制。作為「富人稅」，該稅種在均衡貧富、緩解分配不公、鼓勵勤勞致富、引導公益捐贈等方面具有獨特的功效，備受各國推崇採用，當今世界已有100多個國家和地區開征遺產稅。在美國，遺產稅的最高稅率為50％。在日本，遺產繼承最多隻能傳至三代，高額稅收限制了不勞而獲者。在發達國家，甚至還出現了有遺產繼承權卻無力承擔遺產稅的「怪現象」。當今，歐美許多國家對所有的慈善捐助給予免稅待遇。

新中國成立後，當時的政務院曾在1950年1月頒布的《全國稅收實施要則》中列有遺產稅內容，但由於種種原因未能開征。改革開放30年來，中國經濟發展創造了世界奇跡，2007年經濟總量已位居世界第四位，城鄉居民告別了短缺，積累了一定的財富，「鼓勵一部分人先富起來」的政策已初見成效，培育了一大批中產階級，產生了一部分高收入者。「倉廩實而知禮節」，社會財富的增加為開征遺產稅提供了前提和可能——「稅源」的客觀存在。同時，當人均收入進入1000美元—3000美元的社會轉型期，也將帶來劇烈的社會動盪，出現兩極分化，步入了「矛盾凸現期」，這為實施稅收政策手段的再調節——開征遺產稅提供了現實必要性。

為此，要通過制度創新，實現「被動」捐助為「主動」捐助、「要我」捐助為「我要」捐助，為慈善事業健康發展提供不竭動力和源泉。

三、兄弟式互助符合中國國情，從制度上完善橫向轉移支付制度

轉移支付的制度設計通常採用自上而下的縱向模式，這種「羅賓遜」式轉移支付，簡單易行，作用直接，往往受到青睞。更上一級政府憑借其政治權威，便可輕而易舉地向下集中財力，完成財力和資金在各級政府間無償轉移。由於縱向轉移支付能夠較好地體現上級政府的施政意圖，各國紛紛採用。我國也不例外，自1994年分稅制改革之後，中央對地方的轉移支付總量一路攀升。1995年中央對地方的轉移支付總量僅為2532．9億元，到2006年猛增至13589．4億元，年均增長16．5％，其中絕大部分用於中西部地區，在一定程度上緩解了地區財力分布不均的矛盾。

此次汶川地震，得到了各地的慷慨捐贈。一方面，體現了中華民族的美德，「一方有難，八方支援」。另一方面，也透視出構建區域間橫向轉移支付的可能。我國是一個幅員遼闊的國度，受資源稟賦等多因素的制約，地區差異巨大。要很好地解決基本公共服務均等化的問題，單靠中央政府轉移支付，極易引起發達地區的「不滿」，而且過分地「殺富濟貧」、追求公平也會造成效率的損失。近些年來，國家陸續啟動了東部發達地區對口支援西部欠發達地區的援助行動，收到了一定成效。雖然談不上嚴格意義的橫向轉移支付，但達到了先富幫後富的目的。
為此，建議國家出台相關法律，規范相關制度，積極開展試點，在新一輪財政管理體制調整中適度運用，以彌補現行縱向轉移支付的相對不足，實現區域經濟的統籌協調發展。

四、強化捐贈資金監管，整合各類捐贈資源

此次汶川地震，來自社會各界的直接捐助超過百億元，加上日後重建的資助，算得上中華民族有史以來最大一次愛心行動。如此龐大的資金量，如果疏於管理，非但會降低資金使用效益，也會辜負捐贈者的期望。巨額的救災資金如同災民的救命錢。無論是官方、專業組織還是民間行為的捐助，都應納入財政、審計部門的監管范疇。

一是從嚴控制借機斂財行為的發生，特別要加大對中介組織、網路媒體捐助的監管力度，規范捐助主體、捐助行為，逐步消除捐助過程監控的盲點，嚴肅查處發「國難財」事件。

二是全過程監控捐助資金的使用管理，研究制定相關管理制度、辦法和使用程序。創新監管模式，前移管理過程，實現由傳統的事後監督向事前、事中監督轉變，堅持專項監督與日常監督、內部監督與外部監督並重，嚴肅查處貪污、挪用、尋租等違法違紀行為。

三是統籌使用各類捐助資金，防止「條條化」、「部門利益化」，禁止「撒芝麻鹽」、「分小錢」，杜絕「形象工程」、「面子工程」，切實整合各類資源，盡快實現災區重建。

四是嚴格追蹤問效，通過構建簡單易行的考評體系，引入中介評價平台，及時、透明地向社會各界反饋捐助資金使用績效。

五、災後恢復重建要注重製度創新，構建多元籌資機制

據有關方面初步測算，汶川地震的直接損失高達1000多億元，災後的重建也將是一組天文數字。鑒於這場自然災害具有突發性、連續性、廣泛性等特徵，屬於「市場失靈」的范疇，要通過調整財政支出結構加大政府投入。雖然去年我國的財政收入規模達5萬多億元，四川省的財政支出規模為1700多億元，但同滿足13多億人日益增長的「社會公共需要」相比，財政資金依然十分短缺，災後重建單純靠中央政府、四川財政既不現實也不可能。

所以，要注重製度創新，發揮市場機制的作用，避免政府過分包攬，充分調動「政府」、「市場」、「災民」三方面積極性，多方籌措重建資金。一是加快推進災區的社會保障體系建設，通過完善最低生活保障制度、臨時救助制度等，確保特困受災群體得以妥善安置。二是運用財政擔保、貼息、以獎代補和必要的稅費減免等政策工具，引導災民、企業、民間機構支持災區重建。三是重新評估震區重建的地質結構、環境承載能力和管理成本，積極探索開發式、移民式等安置新模式，避免步入「建設—破壞—再建設—再破壞」的惡性循環，最大限度地節約社會資源。四是加強災區金融服務體系建設，通過特別優惠貸款、農業保險等鼓勵災區恢復重建。同時，積極探索地震險的試點。五是發行汶川地區地震重建債券，運用市場化手段，多方籌措建設資金。

六、鄉村組織不宜弱化，保障其行使職責的財力基礎

此次汶川特大自然災害，在整個救助過程中鄉村組織、鄉村幹部的作用沒有得到很好的發揮。無奈的背後，也在一定層面上暴露出鄉村治理的部分危機。

從本質上看，鄉村組織弱化是個財政問題。建國初期建立起來的人民公社制度，伴隨著農村家庭聯產承包責任制的全面推開，以1984年撤社建鄉為標志，完成了歷史使命。人民公社時期，國家通過人民公社「政社合一」、「三級所有，隊為基礎」的體制，將農民組織起來，國家與人民公社打交道。人民公社解體後，國家不得不通過鄉村組織與農戶打交道。在經歷了短暫繁榮之後，隨著1990年前後「三農」問題的出現，鄉村組織一直備受非議，鄉村幹部在一定程度上背上惡名，成為鄉村「麻煩」的製造者。研究機構和決策層面一直在鄉鎮機構存廢問題上做文章、搞試驗。在壓力型財政體制和政績考核制度雙重作用下，更上一級政府通過集中財權、下放事權，不斷弱化鄉村財力基礎，特別是農村稅費改革、取消農業稅（農業特產稅）改革之後，鄉鎮財政更是有名無實。一級政府喪失了財政基礎，就步入了無財行政的窘境。在這種情況下，鄉村幹部同樣做出了理性選擇——「不作為」。原有以「三提五統」和農業稅（特產稅）為維系的農村公共產品供給機制，也逐漸轉化為依賴上級政府轉移支付的單一模式。原來鄉村組織同農民的這些天然聯系，由此也就中斷了，由相對均衡演變為非均衡。

中國屬於單一制國家，不同於西方的聯邦制，長期的「大一統」文化熏陶，不同於西方的基督教文化，寄希望通過農民自治實現鄉村事務的自我管理，尚不具備條件，「自上而下」治理仍然是中國特色。「上有千條線，下有一根針」。鄉村作為中國現行五級政權的末梢，對上連接著四級政府，對下是七八億農民，是下情上達、上情下達的重要載體。所以，在建設社會主義新農村的歷史條件下，鄉村一級只能加強不能削弱。為此，一是審慎推行弱化鄉村治理的各項改革。二是賦予鄉鎮一級政府完整的政權、財權、事權、產權。三是逐步建立城鄉統一稅制。四是加大直接面向鄉鎮的財政轉移支付力度。

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G. 自然災害的防治

（1）了解自然災害的基本概念。
自然災害是指在自然界發生的，對人類生命和財產構成危害的事件。對人類影響較大的自然災害包括台風、洪水、乾旱、地震、火山、滑坡、泥石流等。自然災害嚴重影響 生產和生活的正常秩序，威脅人類和的安全。
（2）以某種自然災害為例，說明其發生的主要原因及危害，並了解對該災害的監測和防治措施。
以洪災為例
①.洪災的形成原因
強降水、冰雪融化、冰凌阻塞河道；滑坡、泥石流阻塞河道；自然或認為原因導致的堤壩潰決；流域的匯水速度和河道的排水速度；人類不確當的經濟活動等。
②．洪災的危害
直接損失：工業、農業的財產損失；人畜的傷亡；瘟疫和傳染病的暴發等
間接損失：水、電力、交通、能源等供應中斷；城鄉商業活動的停止；生活秩序混亂等
③.洪災的防治措施
工程措施：興建水庫，退耕還湖，提高對洪水的調蓄能力；修築堤壩；防止洪水漫溢；疏浚河道，加快排洪速度；開辟分洪區，降低洪水水位等。
非工程措施：增強人們對災害問題的認識，提高人們防災減災的意識；嚴格控制濫砍亂伐，提高森林覆蓋率，減少水土流失等。

H. 自然災害與防治的主要類型有哪些包括類型、原因、危害及防禦措施

我國自然災害以洪澇、風雹、山體滑坡和泥石流、乾旱、低溫冷凍和雪災以及地震為主，受災人口6457.1萬人（次），因災死亡157人（其中因森林火災死亡16人）,失蹤22人，緊急轉移安置人口84.2萬人；農作物受災面積7749萬畝，其中絕收面積1434萬畝；倒塌房屋10.7萬間，損壞房屋43.6萬間；因災直接經濟損失451.7億元。與近5年同期均值相比（2008年屬於巨災年份，不列入統計比較），死亡（含失蹤）人口數量增長1成，受災人口數量增長5成，緊急轉移安置人口和倒塌房屋數量增長7成，農作物絕收面積增長1倍，直接經濟損失增長4倍。2010年5月份全國自然災害損失情況明顯重於常年同期，其中，雲南、貴州、湖南、江西、廣東、重慶受災較重。
危害：對環境和人生命安全都有損害
防護：根據自然現象、氣象氣候 來判斷。

I. 關於預防自然災害國家都有哪些對策

我國政府對突發自然災害應急管理的對策研究綜述摘要：目前我國正處於經濟高速發展時期,各種突發公共事件接連不斷, 自然災害便是突發公共事件表現突出的一種，常常給人們帶來生命和財產損失,正常的生產和生活秩序遭到破壞。政府通過建立和健全新的政府應急管理體制和機制,不斷提高政府對突發自然災害應急管理的能力。近年來學者的相關研究很多，在理論上形成了比較系統的理論，本文主要介紹部分有借鑒價值的觀點，以次不斷學習掌握有關知識。關鍵詞：公共事件 突發自然災害 應急管理 近年來,我國經濟高速發展,據世界銀行公布的數據來,我國的基尼系數已接近0. 5,社會正處於動盪期,台風、海嘯、礦難、空難、地震、火災、騷亂等接連不斷,恐怖襲擊、疫病傳播、生態災難也時有出現,威脅到人民群眾生命財產安全。03年「非典」蹂躪中國大地、從口蹄疫情到禽流感,從全國的手足口病, 到今天的汶川大地震突發自然災害接連不斷，給人們帶來生命和財產損失,正常的生產和生活秩序遭到破壞。 一、突發公共事件的界定 突發公共事件是從公共管理角度研究危機的專用術語,主要是指突然發生,造成或者可能造成重大傷亡、重大財產損失和重大社會影響,是對公共安全、社會穩定、國家政權有較大影響的突發公共事件或狀態。 從不同的角度，按照不同的依據，突發事件可以分為不同的類型。按照《國家突發公共事件總體應急預案》，根據突發事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四類。自然災害是由於自然現象的異常變化作用於人類社會，從而造成人員傷亡、財產損失、社會秩序混亂，影響和阻礙社會經濟發展的事件。以自然災害發生的主導因素（地理屬性）為依據，可把自然災害分為四大類：氣象氣候災害、地質地貌災害、水文海洋災害、生物災害。此外，宇宙空間和太陽系的一些天體的特殊運動現象也會對地球和人類社會構成不同程度危害，這就是天文災害（星災）。不同類型的自然災害其形成原因和特點又各不相同，給人們造成的影響和危害在范圍、程度上也不相同，應當採取適當的措施加以應對。自然災害作為突發公共事件的一類，常常會給人們帶來生命和財產損失，應當採取措施積極應對，以盡可能降低其造成的危害。① 自然災害應急管理的意義自然災害除了具有一般突發公共事件的突發性、公共性、危害性等特點外，還具有其不同於其他突發公共事件的一些特性。在形成原因、影響范圍、時間、傳播形式等多方面，自然災害區別於其他突發公共事件，在應對時要充分考慮這些特性，採取適當的應對措施和救助手段。自然災害是突發公共事件的一類，自然災害的應急管理應當遵循突發公共事件應急管理的原則。②二 、我國政府對公共突發自然災害應急管理的一系列對策從目前國內外學者觀點看,對應急管理的界定一般包含兩層含義: 一是說明應急管理的目的; 二是說明應急管理應該採取什麼管理行為。基於以上考慮, 所謂應急管理, 就是通過一系列有效管理行為來預防和處理突發公共事件, 以使公共組織及其成員擺脫危機狀態的行為過程。其宗旨是通過提高政府應對突發危機事件的預警能力和救治能力,及時有效地處理危機,迅速恢復社會穩定,將突發危機事件帶來的危害盡量降低到最小程度。主要對策集中在以下幾個方面：1、提高公眾對公共突發事件發生的認識要有效地應對突發事件， 增強防災、減災的意識。平時應進行關於應對自然災害知識的宣傳教育並開展多種形式的培訓以提高人們的防災減災意識。應當加強科普宣傳教育工作，提高全民的防災、減災意識，通過各種途徑,積極開展防災、減災的宣傳、普及教育,提高公眾的環境保護意識和減災意識,調動全社會的力量,開展和做好「以人為本,預防為主,群策群力,防治結合」的防災、減災工作。自然災害在目前雖然不可能完全避免，但是應當樹立防災意識，盡量避免自然災害的發生；一發生，則積極應對。可以通過培訓提高人們的防災、減災意識，增強人們對自然災害應急管理的認識和應對自然災害的能力及水平。③2.加強自然災害應急預案建設 應急預案又稱應急計劃，是針對可能的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。自然災害應急預案是自然災害應急管理的重要內容，對於自然災害應急管理而言是不可缺少的重要環節。由於自然災害具有突發性、不確定性、危害性等特點，在平時加強對自然災害的監測非常重要，但是在當前的科學技術水平下，對於某些自然災害還是無法准確地進行預測，不能避免其發生，那麼就必須採取積極措施應對。如果自然災害一旦發生，有關部門則可以根據預案並結合實際情況採取相應的措施對自然災害進行處置。因此，應當加強自然災害應急預案建設，以提高自然災害應急管理能力。3、加強中央政府與地方各級政府之間的合作,改革減災管理體制針對轄區所發生的自然災害的嚴重性程度,明確中央政府與地方政府在自然災害風險綜合行政管理體系中的責任,加強轄區自然災害區劃、減災規劃、應急預案編制、應急行動、救災救濟基金、恢復與重建等項工作,從而實現明確目標、分級負責、協同作戰,充分調動各方面的積極性。整合上述關於區域自然災害風險綜合行政管理功能。這是政府的有關指導意見。 4、做好日常戰略物資儲備工作 建立國家的戰略物資儲備制度。戰略物資就是指關繫到國計民生的糧食、能源、礦產資源、醫療設備等,這些對應付緊急事件、特別是災難的救助和災後的重建都有十分重要的作用。戰略物資的儲備還應該考慮到地理上的安全性和分布情況,以保證在關鍵時候能夠迅速發揮作用。例如按照國際上的慣例,石油進口達到本國石油消費的7 %就是警戒線,而應該制定相應的戰略石油儲備計劃,一般來說,這種儲備應該為90 天的進口量。所以我國建立戰略石油儲備制度迫在眉睫。其他如糧食、礦產、金融方面的儲備也都是如此。在應急管理中,人力和物力上能否及時得到保障是整個行動成敗的關鍵。所以政府有權根據情況啟動各種戰略物資儲備;有權號召全體公民共同努力處理全國或者局部地區的戰備、救災搶險等緊急狀態;也有權在必要時強制有關公民有償提供一定勞務或者財物的措施。世界各國的法律對此都有規定。④ 在這次汶川震中，國家很多物質儲備出現了緊缺，給救災帶來了諸多不便。5、建立健全突發公共事件應急管理的規章制度為有效應對突發公共事件, 西方發達國家首先開展的工作就是建立和完善相應的法規制度,統一政府在應急管理中的職、權、責, 確定依法管理的法制原則。我國雖然也制定和頒布了一些應對突發公共事件的法律和法規, 但是這些法律本具有很強的部門特徵, 難以整體協調, 其核心問題在於我國缺乏一部關於緊急狀態與行政緊急處置法。有必要通過健全和完善緊急狀態與行政緊急處置法律制度, 把我國的應急管理納入法治化軌道, 一旦發生重大危機和突發事件, 能夠最大限度地保護絕大多數公民的生命安全, 維護國家利益和公共利益。與此同時,我國政府還要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導幹部在應對危機與處理突發事件中的法律責任。突發公共事件應急管理最終解決得如何, 取決於我國體制改革和法制化程度, 取決於人們對危機問題的認識和理解程度, 取決於我國突發公共事件應急管理理論研究的深度。為了保證應急管理的質量,就需要對應急管理的全過程進行實時的監控,並且根據事態的發展迅速作出相應的調整。這種監控,一方面是根據下面的具體實施情況,發現應急管理的措施本身所有的弊病,及時作出調整。這中間的關鍵是保障信息傳輸渠道的雙向和有效,也就是說要保障信息來源的多元化和客觀性。這就不僅要靠政府機關的內部信息系統,還要廣泛依靠學術單位、民間機構、新聞媒體的廣泛參與。因為下級機關由於利益的考慮,提供的反饋信息往往是不準確的,多報喜少報憂,很容易造成信息上的誤導。另一方面,就是根據監控的情況,對於執行不力的具體行政行為當事人進行及時的撤換和處理。6、尊重公眾的知情權,健全政府信息公開制度。面對突發事件, 一些地方政府和部門的常規動作就是「捂蓋子」封鎖消息或者出於各種目的的虛報、瞞報、緩報、漏報。但事實「, 謠言止於智者」。有專家提出,「有時候, 災難所引發的恐慌會比災難本身更具有破壞性。災難僅僅是侵害了人的肉體, 在一定范圍內有殺傷力; 恐慌則摧毀人意志,能夠導致整個社會混亂。」所以,有效進行信息的預防、發布、引導和批駁,尊重公眾的知情權,把群眾欲知、想知、應知的信息及時、准確、完整地告知群眾, 既可以矯正視聽, 避免信息傳遞失真, 提高政府公信力, 又可以有效避免和控制事件升級。尤其是在資訊高度發達的今天,政府的權威信息傳播得越早、越多、越准確, 就越有利於維護社會穩定和政府的威信。所以政府應該加快信息公開制度化建設, 提高政府透明度, 更好地發揮主流傳媒的作用。同時,政府也必須要重視全民的危機管理教育, 積極引導人民群眾樹立正確的輿論、信息觀。7、積極動員社會力量支持參與救災危機的救助,不能僅靠政府的力量,還應動員社會力量的參與,這樣不僅有助於緩解危機在公眾中產生的副作用,使公眾了解真相,消除恐懼,起到穩定社會、恢復秩序的作用,而且調動各種社會資源進行危機救治,可以降低政府救治危機的成本，建立國際溝通與協作機制。當今世界,是一個全球化的世界,現代技術的發達,資訊和人口在全球范圍內日益頻繁的流動,使得地球上任何一次大的災難都變成不僅是本地的,而是全球性的災難,如印度洋海嘯事件。在這個變得更加相互依賴的世界中,政府要有全球化眼光,要與國際組織在危機管理方面擴展合作。在危機管理上,我們要積極爭取國際性的組織和地區性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支持,同時加強與國際組織在信息方面的溝通,通過溝通協作機制的建立,加強國際國內合作,充分利用國際資源解決人類面臨的共同問題,以實現地區、國家之間的相互促進與共同發展。⑤ 汶川地震後，中國的企業和個人紛紛捐款捐物，世界很多國家和國際組織也向中國伸出了援助之手，有效的幫助了抗震救災工作的順利開展。 8、危機結束後的善後處理工作 危機結束後,還要進行危機管理總結,徹底清除復發隱患和同類事件發生的根源;消除由於危機造成的不良影響,重振政府形象。建立危機的善後處理系統,是危機管理的重要組成部分,如果做得不好,同樣會帶來一系列問題,有時還會演變成新的危機。因此必須克服重事態平息、輕善後處理的錯誤做法,將善後工作作為處理危機事件的重要一環。建立危機的善後處理系統,一是設置做好善後工作的專門機構,迅速制訂善後工作的基本思路與基本對策;二是加強政府的危機公關。在汶川地震發生後，公眾心理是十分脆弱的,，政府進行心理救治,以擺脫危機陰影。三是在危機善後處理工作結束後,政府應建立危機資料庫,要充分發揮危機評估系統的作用,對危機後果、將來的形勢動向進行分析評估,從中探求規律性的東西,藉以彌補危機暴露出的管理漏洞和工作失誤,並排除潛在的危機,為政府機關及其公務人員進一步提高危機處理能力、管理水平及預防和有效解決新的危機事件提供參考。 總之，在我國, 危機管理的研究基本上處於起步階段,仍屬一個全新課題。這就需要我們理論界和實踐部門通力合作, 選擇各種典型案例進行剖析, 尤其要對眾多國外比較成型的相關案例進行挖掘,力爭從理論總結到實踐運作全方位尋求符合我國國情、政情的解決方案, 以推進突發公共事件應急管理理論的進展。要加快應急管理的法制建設,形成有中國特色的應急管理法制體系,把應急管理工作納入規范化、制度化、法制化軌道。提高應對突發公共事件的能力,加強應急管理預案研究,科學論證,積極演練;提高應急裝備和技術水平,加快應急管理信息平台建設,形成國家公共安全和應急管理的科技支撐體系。