A. 三農金融是什麼
三農，指農村、農業和農民。所謂「三農」問題，就是指農業、農村、農民這三回個問題。三農答金融促進是三農經濟發展的必要途徑。
實際上，這是一個居住地域、從事行業和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業大國.「三農」問題關繫到國民素質、經濟發展，關繫到社會穩定、國家富強、民族復興。
B. 如何做好新形勢下的「三農」金融服務
「三農」工作關系國計民生，歷來是黨和國家各項工作的重中之重。黨的十八屆三中全會對全面加快農村改革做出了一系列重要部署，對於加強和改善「三農」金融服務提供了新機遇，提出了新要求。但也要看到，「三農」金融服務仍然是我國金融服務中比較薄弱的地帶，「三農」金融發展中仍存在不少兩難問題。筆者認為，做好新形勢下的「三農」金融服務，必須處理好以下幾個關系問題，努力把「三農」金融服務提高到一個新水平。
首先，要處理好商業化經營與社會責任的關系，這是困擾「三農」金融服務的根本問題。筆者認為，金融機構服務「三農」應該堅守兩個底線：一個是黨和國家要求的社會責任底線。金融機構特別是國有控股的金融機構開展「三農」金融服務，是履行國有資本意志的必然要求，不能單純地追求利潤最大化，風險偏好也要建立在履行社會責任的基礎上。另一個是商業化經營要求的保本底線。實踐證明，不計成本、不講風險地服務「三農」，會挫傷金融機構的積極性，也會削弱金融機構的長期服務能力。
金融機構在服務「三農」過程中，應當將這兩個底線有機地統一起來。一是堅持以發展帶動服務「三農」能力提升。金融機構要積極探索商業化服務「三農」的新路子，寓服務於發展之中。二是努力尋求商業化經營和踐行社會責任的結合點與平衡點。在對外服務上，金融機構要積極運用商業金融模式支持政策性、公益性強的「三農」發展事業；在考評機制設計上，金融機構在考核基層機構點均、人均業務量和效益時，可探索加入對服務「三農」社會責任相關指標的考量，引導金融機構積極主動地服務「三農」。三是樹立和增強「雪中送炭」的責任感。比如，在西藏、新疆等老少邊窮地區，雖然經營成本較高，但當地群眾對金融服務的需求和願望仍然較強，金融機構應堅持在這些地區設立多種服務網點，以發揚和體現社會責任感和擔當精神。
其次，要處理好關於統籌管理和放權搞活的關系。「三農」客戶具有受自然條件影響大、區域差異顯著、信息不對稱等特徵，難以與一些金融機構過於集約化的經營體制相適應，這就要求金融機構妥善處理好統籌管理和放權搞活的關系，以進一步貼近市場、貼近「三農」，提高「三農」金融服務的效率。
一是釐清各級機構的職能分工。金融機構要深入基層、員工和客戶，理清哪些事項需要總部統籌管理，哪些需要放權到分支機構，在此基礎上合理確定各級機構的經營管理許可權。二是積極穩妥地推動適度簡政放權。金融機構可以採取「試點-評估-優化-推廣」的方式，做到既放權於基層，縮短管理和決策鏈條，又「放而不亂」、風險可控。三是要做好管控引導。在具體經營事項交由分支機構負責的同時，金融機構總部也要切實加強管理、督導，形成服務「三農」的整體合力。
第三，要處理好業務發展與風險控制的關系。能不能科學而藝術地把握好業務發展和風險管理的平衡點，是決定「三農」金融服務成敗的關鍵，最能考驗出金融機構的服務能力和管理水平。應注意把握以下幾點：
一是要堅守「三農」業務發展的風險底線。金融機構在服務「三農」的過程中，必須始終綳緊風險控制這根弦，堅持底線思維，任何時候都要將不良貸款控制在能「承受」范圍內。二是適度提高對「三農」業務的風險容忍度。金融機構應通過優化調整經濟增加值、內部轉移定價等管理考核指標，打消基層機構服務「三農」的顧慮。監管部門也應堅持差別監管，適當放寬「三農」業務不良貸款等考核指標的監管標准。三是切實加強「三農」業務專業化風險管控能力。這是應對「三農」金融業務風險大的根本之道。
第四，要處理好資源投入和效益產出的關系。現階段，農村金融資源投入大、經營成本高、效益產出低的問題仍比較突出，一定程度上影響了金融機構對「三農」和縣域市場增加資源投入的積極性。解決這個問題，需要多方努力。
一方面，金融機構要以戰略眼光來審視和衡量「三農」金融業務。金融機構要從近景、中景、遠景等不同角度進行對比分析，發掘「三農」業務的戰略價值和長期效益，做好資源投入的總體規劃。另一方面，要積極營造有利於增加農村金融資源投入的外部環境。各級政府應當進一步完善和落實好對農村金融服務的各類財稅、保險、貨幣和監管政策支持，強化正向激勵。
此外，在發展創新型「三農」金融業務方面，一是要推動服務模式創新。重點是要強化城鄉聯動、行司聯動、境內外聯動，提供信貸、發債、票據、租賃、理財、保險等跨領域金融服務，構建新型綜合化農村金融服務新模式。二是要推動產品創新。近年來，「三農」金融產品創新聚焦在破除農村抵押擔保瓶頸上。農業銀行在這方面也進行了積極探索，2009年推出了林權抵押貸款，近三年來累計投放林權抵押貸款172億元。2014年，農行又率先在同業中推出《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，受到了廣大農民的歡迎。三是要推動技術創新。當前要著力把互聯網金融的理念、技術和產品運用到「三農」金融服務中。
C. 劉光溪《城鄉統籌中三農金融服務瓶頸突破與創新》
城鄉統籌中三農金融服務瓶頸突破與創新
—關於建立健全基層民生金融服務體系幾點思考
雲南省金融辦黨組書記 主任 劉光溪 2015 中國金融
新世紀以來，黨中央、國務院高度重視、高度關注「三農」問題，中央一號文件連續九年聚焦「三農」經濟。黨的十七大，胡錦濤同志再次強調，解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。十七屆三中全會專門針對新形勢下推進農村改革發展若乾重大問題作出重大決策部署，成為推動社會主義新農村建設，開辟中國特色農業現代化的重要指南。可以說，「三農」興，中國經濟興，「三農」強，則中國經濟強。「三農」經濟是推進工業化、城鎮化建設，實現城鄉統籌發展，全面建設小康社會的關鍵。
金融是現代經濟運行的核心，「三農」經濟發展需要「三農」金融提供支撐和服務保障。改革開放30年來，我國農村金融從無到有、從小到大，成為推動農業現代化、新農村建設、城鄉統籌發展的重要力量。由於深受高度集中高度壟斷金融體制的影響，「三農」金融服務體系始終是我國金融體系中最為薄弱的環節，難以滿足「三農」經濟多樣化發展的金融服務需求，融資難、融資貴成為「三農」經濟難以突破的瓶頸，進一步制約了農業現代化的提升，「三農」問題依然是城鄉統籌發展的重要障礙。重新認識、理解「三農」金融服務的內涵，構建適應「三農」經濟發展金融服務體系，成為一項長期緊迫、復雜艱巨的任務。
一、以「三農」金融服務助推城鄉統籌全面發展
「三農」金融服務長期薄弱，嚴重製約了「三農」經濟的發展，導致城鄉之間、地區之間難以實現均衡發展，二元經濟結構並沒發生實質性改變。如果不從根本上解決「三農」金融服務問題，「三農」問題很難實現突破，城鄉統籌發展就難以實現。
（一）「三農」金融服務與金融支持「三農」發展之間內涵關系
「三農」金融服務概念與傳統意義上普遍使用的金融服務「三農」或金融支持「三農」有著本質的不同。兩者主要區別在於誰是主體、誰是核心、誰是出發點和歸宿點。金融服務「三農」強調的是以金融機構為主體和核心，一切以金融機構利益是否得到保障和維護為出發點和歸宿點，服務「三農」僅僅是金融機構獲取自身利益的一種手段。而「三農」金融服務強調以「三農」為主體和核心，一切以「三農」金融需求能否得到滿足為出發點和歸宿點，凸顯了「三農」金融的重要性。簡而言之，「三農」金融服務就是要想「三農」所想、急「三農」所急，以「三農」服務為根本，千方百計為「三農」提供優質、高效的金融服務。「三農」金融服務的提出既是一個重大理念上的突破、轉向與創新，也是我們對當前現實問題進行深入思考後而提出來的重要概念，這一新思維為如何建設農村金融服務找准了方向，有利於「三農」問題症結的根本破解，具有歷史的、宏觀的、重大的戰略性意義。
（二）以「三農」金融服務全面推動城鄉統籌發展
長期以來，「三農」問題的解決思路更多地注重於在農村內部考慮農業、農村和農民問題，這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其它單元之間的有機關聯，實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。結果，中央惠農政策如沐春風，但「三農」問題依舊、城鄉失衡依舊。「三農」問題必須在城市與農村、工業與農業、城鄉居民統籌發展中逐步解決，才能實現城市帶動農村、工業反哺農業，農民致富奔小康。「以工業反哺農業、以城市帶動農村」，實行「城鄉統籌發展」，是思維方式的重大調整。城鄉統籌發展跳出「三農」抓「三農」，突破了把「三農」問題與社會其它單元人為割裂的思維定勢，校正了把「三農」作為一個孤立系統單獨研究處理的政策取向，把「三農」問題納入整個國民經濟和社會發展之中，解決長期以來制約我國經濟社會發展城鄉二元經濟結構問題。
城鄉統籌發展需要「三農」金融服務體系提供支撐和服務保障，才能優化資源配置，實現可持續發展。「三農」金融服務體系相對於城市金融而言，它由農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等外生型正規金融機構，也包括農村銀行、小貸公司、農村資金互助社等小微型半正規金融機構，還包括各種地下銀行、影子銀行等內生型民間金融機構。「三農」金融服務體系較好解決了長期以來城鄉金融割據、農村基層金融發展規模與結構嚴重失衡、農村金融服務嚴重不足所造成城鄉二元金融結構差異，樹立了農村金融發展的新思維，通過農村金融體制、機制、制度與政策等一系列創新，實現農村金融與農村經濟的互動促進、城市金融與農村相互協調，促進了城鄉二元經濟結構向一元經濟結構的轉制、轉軌與轉變，破解農村金融發展難題，實現城鄉統籌全面發展，真正把金融服務作為農村經濟社會發展和城鄉統籌的重要推動力量，在「三化」（工業化、城鎮化、市場化）化「三農」、帶「三農」、服務「三農」中發揮重要作用。
二、我國現行「三農」金融服務相關政策措施
我國農村金融體制深受大一統金融體制的影響，主要是外來的、外生型金融服務模式。隨著國有金融機構股份制改造和金融業對外開放加快推進，我國金融資源進一步向大中城市和發達地區集中，在廣大農村地區和欠發達地區留下大量金融服務空白，農村金融資源缺乏進一步加劇。為了彌補農村金融資源不足，國務院以及相關部委先後出台了一系列支持「三農」金融發展政策措施。
(一)中央積極出台農村金融政策
從2004年至今，中央「一號文件」連續9年出台關於「三農」經濟發展指導性意見，這說明了「三農」問題復雜性，也展現了中央從戰略高度解決「三農」問題的信心與決心。從相關政策支持「三農」重點與難點來看，隨著我國農村經濟改革的不斷深化，對「三農」金融服務提出了更高的、更具體的要求，這種要求從宏觀、體制方面逐漸向微觀、機制方面轉變，向具體政策要求轉變，向惠農民生轉變，政策措施越來越明確、實在。從深層次上看，是一種自上而下放權讓利改革，行政性、政策性空間越來越大，民間性、自發性的農村基層金融組織開始受到普遍關注。
（二）完善農村支付體系建設
近年來，中國人民銀行大力支持農村金融支付體系建設，彌補農村基層金融服務網點不足，採取一系列措施增加農村信用社支付結算手段，提高其支付服務能力。吸收符合條件的農村信用社加入大額支付系統和小額支付系統；批准設立農村信用社資金清算中心，拓寬農村信用社支付結算渠道，增強結算功能；推行代理制，鼓勵商業銀行代理農村信用社支付結算業務，廣泛吸收農村信用社加入銀行匯票和商業匯票業務，拓寬業務范圍；協調各地農村信用聯社加快開發和健全省內農村信用社通匯系統，為農村金融發展創造提供良好的金融基礎服務。一系列支付結算服務體系建設使廣大農村與農民能夠真正享受與城市結算匯兌一樣方便快捷的金融服務，對人們金融意識、意念產生了重要積極影響。
（三）鼓勵發展新型農村金融機構
合理引導民間資本進入「三農」金融服務領域，建立小微型金融機構，成為「三農」金融服務體系建設重要組成部分。2005年，商業性小額貸款公司開始在山西、四川、陝西、貴州和內蒙古5個省區試點，主要以服務「三農」、支持農村經濟發展為重點，為農戶、個體經營者和微小企業提供小額貸款。2008年，銀監會正式發文允許設立「只貸不存」小額貸款公司，對農村金融市場主體的培育發展，優化金融資源配置，引導民營資本規范發展，起到了較好示範作用。2006年年底，銀監會發布《關於放寬農村地區金融機構准入政策意見》，允許金融領域對民間資本全面開放，可以參與設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。
（四）實行有差別金融監管政策
為了鼓勵民間資本流入農村和設立農村金融機構，改善農村金融服務環境，人民銀行對農村金融機構實行有差別存款准備金率；對農村信用社給予利率優惠和再貸款支持；發行央行專項票據置換農村信用社不良資產和彌補歷年虧損；改革扶貧貼息貸款方式等等。銀監會積極試點改革農村信用社管理體制，放寬農村金融機構准入門檻，降低新型金融機構資本充足率，出台農村資金互助社減稅優惠政策。稅務部門對小額農戶貸款利息免徵營業稅，農村信用社獲得減收營業稅率優惠，實現了城鄉金融機構在稅收上的差異優惠政策。2012年，人民銀行、銀監會、證監會、保監會等中央金融管理部門出台了鼓勵和引導民間資本進入金融業實施細則，進一步完善對民間資本進入金融領域監管政策。
三、我國「三農」金融服務存在瓶頸約束
近年來，我國農村金融改革試點發展迅速，有效緩解了廣大農村特別是貧困地區「三農」發展的融資難題，為深化農村金融改革積累了寶貴經驗。但從整體上看，我國農村金融基礎還很薄弱，主要是自上而下的金融體制改革，是典型外生供給型的金融支持「三農」經濟服務模式，與「三農」經濟內生型金融服務需求相距甚遠，對城鄉統籌發展、全面建設小康社會形成瓶頸制約。
（一）政策扶持不到位
我國農業是弱質產業，農村是弱勢區域，農民是弱勢群體。農村經濟發家庭經營為基礎，農戶數量龐大，居住分散，農戶之間的結構性差別和地區差別大，城鄉差距突出。農戶收入水平低，單筆存貸款規模小，農戶貸款缺乏必要的擔保與抵押品，生產和經濟「靠天吃飯」，這些問題決定了「三農」的「三弱」問題不可能完全靠市場手段解決，也不可能完全靠現行的農村金融機構來解決。同時，中央與地方財政對「三農」的投入嚴重不足，農村基礎設施建設滯後，資金需求大，存在巨額缺口，僅靠市場化的金融手段難以解決。「三農」金融服務必須與財政、稅收等手段相結合，才能實現優勢互補，發揮國家支農經濟金融政策的功效。
（二）金融服務主體單一難以滿足快速增長需求
我國縣級涉農金融機構主要有農村信用社、農業銀行、農業發展銀行及郵政儲蓄銀行，但是大多分布集中在縣城，只有農信社在鄉鎮一級設立了分支機構。隨著農村經濟發展加快推進，「三農」對金融服務需求量不斷增加，需要大量基層金融機構提供信用支持，才能實現農業現代化、產業化，推進農村經濟結構調整與轉換。同時，農村金融機構整體資本充足率較低，經營規模較小，抵抗風險能力較弱，難以滿足新農村建設中農業產業化蓬勃發展而產生的資金需求。
（三）「三農」信貸政策約束強
農業銀行、農村信用社等支農商業銀行受到風險防範與商業化經營的約束，導致農村信貸受到手續復雜、門檻過高、辦貸效率較低、風險抵補太弱等諸多因素制約，無法向弱勢領域、弱勢行業、弱勢群體傾斜。為了控制信貸風險，正規金融機構要求農戶信貸必須提供抵押擔保，由於土地、林地所有權為集體所有，要進行進一步改革存在諸多難度，這無疑增加了農戶信貸資金可得性的難度。結果，涉農信貸產品不僅單一而且融資成本過高，主要以零售業務為主，農村資金需求尚未形成規模，並且存在金融資源配置錯位、錯配的現象，貸款期限與農業生產周期及還款能力不匹配。
（四）「三農」金融服務激勵機制尚未真正建立
農村金融服務主體單一，信貸風險相對較大，利潤較少，相應影響到信貸產品提供方式。同一筆貸款、同等額度的利潤、同樣資金的組織，下級分支機構同上級比較，往往要付出更多的勞動與成本，出現「多貸不如少貸、拿不準的不如不貸」等「懼貸」傾向。結果，農村基層銀行面臨貸款權利上收、上移、上沉等問題，信貸考核機制過於苛刻，正向激勵不足而約束有餘，嚴重影響了基層銀行高管及信貸人員的營銷積極性，消極的「惜貸」思維在「審慎」觀念前就先入為主，以利潤為中心的考核體系不盡科學合理。
（五）「三農」金融機構服務受到限制
我國「三農」金融服務機構主要是外來供給型服務機構，難以真正發揮支持「三農」經濟的作用。農業發展銀行作為支持農業發展的政策性銀行，主要任務是落實好國家宏觀調控和強農惠農政策，並不對農村經濟提供小額、分散的金融服務。農業銀行作為服務農村經濟的商業性銀行，2007年，中央對農業銀行確立了面向「三農」、整體改制、商業運作、擇機上市的改革原則，要求農業銀行強化「三農」市場定位和責任。2009年，銀監會要求農業銀行建立適應「三農」金融服務的事業部管理機制。2010年，人民銀行等部委要求農業銀行穩步推進「三農」金融事業部制改革。農業銀行商業化經營與中央金融管理部門「三農」金融服務行政化目標相沖突，農業銀行股份制改造並沒有強化對「三農」金融服務的支持，而是對大部分鄉鎮營業網點進行大規模撤並，造成農村金融服務主體缺失加劇。郵政儲蓄銀行主要對農村地區提供匯兌業務，只提供有限的農業貸款。農村信用社作為一個商業化運作金融機構，既要承擔國家政策性農貸制度的職能，又要實行市場化運營，始終游離於政策性與商業性之間。
小貸公司、村鎮銀行、農村資金互助社三類新型農村金融機構發展緩慢，並且大多分布在經濟條件較好地區和縣級城市，除農村資金互助社外，小貸公司、村鎮銀行是按照市場化原則運作，風險防範和控制在一定程度上也放緩了新型農村金融機構發展進程。農業政策性保險業務尚處於起步和探索階段，商業性保險不太願意進入農村，使得農業保險覆蓋面低，保費額度小，農業風險分散和補償機制缺失致使農業保險發展嚴重滯後。
四、國外農村金融發展主要舉措與經驗啟示
在工業化、城市化和市場化推進過程中，無論發達國家還是新興市場國家，由於二元經濟導致二元金融成為不可避免的趨勢，中小微企業、「三農」經濟等實體經濟成為金融服務的薄弱領域，普遍存在融資難、融資貴的問題。構建多元化、多層次的內生型「三農」金融服務體系是推動「三農」經濟發展，實現城鄉一體化發展的重要途徑。
（一）國外農村金融發展的主要舉措
美國是世界上農業最發達的國家，建立了完整的農村金融制度，為農業發展提供資金支持。全國劃分為12 個農業信貸區，在每一個信貸區成立一家聯邦土地銀行和中間信貸銀行，分別通過國民農業貸款協會和生產信貸協會形成全國性的農業服務網路，提供中期或者短期的動產抵押農業貸款。農業重振管理局、商業信貸公司、農村電氣化管理局等政策性金融機構，為農業生產提供長期優惠信貸資金。政策農業保險體系，對所有農場主提供保險。儲蓄貸款協會、小企業管理局等機構為農業生產提供小額資金。多層次、全方位農村金融服務體系為農業融通資金，為農業現代化提供了強有力的資金保障。
法國農村金融組織體系由法國土地銀行、法國農業信貸銀行、農業信貸互助銀行、大眾銀行、法國互助信貸聯合銀行、農業互助保險社等構成，形成了相對完善金融服務體系，其中合作社與互助社性質金融機構占據主體地位。法國農村金融發展在國家財政大力支持，具有垂直管理和運作、國有和民營相結合、中央與地方分層發展的特點。
日本為了增加農民收入、穩定農業生產，建立相對完善農村金融服務體系。農協是一種農業合作協同組織，主要採用農林中央金庫、基層農協以及農業信用聯合會 (信農聯)三級組織結構，農民以自願、自主登記的方式加入，協會遍布整個日本的農村。農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、國際合作銀行以及國民生活金融公庫作為政策性金融機構，主要向農民提供長期、低息的農業貸款。農業共濟協會、漁業共濟協會分別提供農業、漁業方面政策性保險。日本農村金融逐漸形成了以農協會合作金融為主體、政策性金融公庫和農業保險為補充金融體系，它們共同為農業發展提供資金，保證農民收入穩定。
印度農村金融服務體系主要包括印度儲備銀行、印度農業和農村開發銀行、商業銀行、地區農村銀行、農村合作銀行和土地開發銀行等，各金融機構之間分工明確、相互合作，較好地滿足了印度農業和農村發展的不同層次金融需求。政策性銀行承擔推進商業金融機構改進農村金融服務的支撐和引導職能。合作性金融機構由初級信貸合作社、中心合作銀行、邦合作銀行三級組成，主要向農民提供中短期貸款。土地開發銀行向農民發放小型灌溉設施貸款、土壤改良、林果業種植等方面中長期貸款。國有大商業銀行在各項政策引導下，利用先進管理經驗和技術優勢，提升農村金融服務的整體水平。
孟加拉國注重發展小額信貸，其目標是傳統金融業務不能覆蓋但有強烈金融服務需求的低收入群體，提供無抵押和無擔保的信用貸款，目的在於使低收入人群擺脫貧困。
（二）國外農村金融發展經驗與借鑒
農村金融機構與農業經濟之間形成一種良性互促發展、互融共進的關系，成為推動二元經濟向一元經濟轉換、轉變的關鍵。一是構建商業金融、合作金融、政策金融並存多元化、多層次農村金融組織體系，滿足農村金融服務多樣化需求，推動「三農」經濟發展。二是堅持合作制原則，推動農村合作金融在組織機構、民主管理改革和發展方面發揮主導作用。三是形成了職責明確、分工協作的多層次農村金融服務機制，滿足不同層次金融服務需求。四是高度重視政策性金融引導和開發作用，支持和保護農業生產。五是充分揮農業保險的作用，形成銀行資金與保險結合聚集效應。
國外農村金融服務體系建設對於我國「三農」經濟發展具有重要指導意義。一是我們應立足於國內農村金融需求新變化和新特點，加快農村金融組織的創新與培育，最終建立商業金融、合作金融、政策金融、非正規金融並存，主體多元、分工合理、功能互補的農村金融組織體系。二是必須堅持合作制原則和合作制組織結構與運行機制不變原則改革和發展農村合作金融，還原合作制本來面目，使之成為農村金融的支柱。農村合作金融在業務運作上引入市場機制，改進合作金融的微觀經營機制，提高合作金融運行效率；在政策上加強政府扶持，強化有效監管，使之成為我國農村金融市場獨立發展的主力軍。三是加強政府財政資金對農村金融機構扶持引導力度，促進農村金融市場健康發展。四是健全農村金融法律制度，引導和規范農村金融市場發展。五是大力推廣發展小額信貸，讓廣大農民享受到普惠金融的「陽光雨露」。
五、我國「三農」金融服務建設的對策建議
全面推進小康社會建設，實現城鄉統籌發展需要多層次「三農」金融服務體系，為「三化」化「三農」、帶「三農」、服務「三農」提供支撐和服務保障，形成政策引導、市場化運作，政策性金融、商業性金融、合作性金融及民間金融相結合金融服務體系，培育競爭適度、開放有序、多元化、多層次的農村金融供給主體，構建「覆蓋全市、功能完善、協調配合、布局合理、服務高效、監管有力」的多層次、多形式金融市場，形成財政、稅收、金融、保險等共同參與金融聚集效應，妥善處理金融創新與防範風險之間的關系，著力營造良好的金融環境。
（一）明確賦予縣級政府對「三農」金融服務管理權
「三農」金融服務具有很強的內生性，鑒於目前我國「三農」金融服務是典型外生供給型金融服務體系，與「三農」經濟聯系不大，難以滿足「三農」經濟多樣化、多層次金融服務需求。一是國家賦予省市縣三級政府創辦小微金融機構權利，建立適合「三農」經濟發展的小微金融機構。二是賦予民間資本參與設立小微、草根型金融機構創辦權，引導民間資本進入金融領域。三是賦予縣級政府更多金融調控權和監管權，督導地方金融機構貫徹執行國家金融方針政策、指導其加強自律性管理、防範和處置金融案件、維護良好信用環境，這樣才能解決執法與維穩的關系問題。四是建立中央、省、縣三級金融監管體系，才能解決信息不對稱、道德風險和監管鏈過長的問題，縣級政府對小微金融機構進行管理，填補地方金融監管缺失，與中央監管部門形成監管合力，合理地引導民間資金投向更多實體經濟，促進地方新興金融機構的發展。
（二）創新農村金融體制，著力新型金融機構建設
建立以政策性金融為先導、合作性金融為主體、商業性和民間性金融為兩翼的「鷹型」發展戰略，樹立多元化、多樣化、多層次、競爭性的農村金融市場改革目標。一是加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融和民間性金融相結合，通過銀行、證券、保險、信託、基金緊密合作，形成資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的多層次農村金融服務組織體系。二是引入和培育多元化金融市場主體，適度增強金融市場競爭，使政府資本、銀行資本、民營資本、外資等都能投入到「三農」中來。三是放寬農村金融機構市場准入條件，適當降低農村金融機構准入門檻，促使地下金融浮出水面，真正發揮農村民間潛藏著巨大的金融資源，從根本上激發出民間金融的爆發力，使之成為正規金融的重要補充。四是加快新型農村金融機構建設，積極組建村鎮銀行，促進農村多元商業性金融的合理競爭；引導發展農村資金互助社，有效抑制農村資金外流；多途徑支持農村建立小額貸款公司，鼓勵符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行。五是鼓勵正常的農村非正規金融活動，承認其合法性，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。
（三）創新農村金融機制，激發「三農」金融服務活力
實行「鷹型」農村金融發展戰略，用好用足各種政策，創新農村金融品種和金融服務方式，推動現有金融創新不斷向縱深發展。一是積極探索「六位一體」（農村信用社＋擔保機構＋保險機構＋財政＋農業龍頭企業＋農戶）的支農信貸服務模式，形成金融機構聯動機制。二是積極開展中間業務，滿足農戶全方位的金融服務需求，為農民提供完善的金融服務環境。三是積極推進信用擔保制度改革，重點在農戶宅基地和房屋所有權、土地承包經營使用權、農戶或集體林權、礦權、土地流轉等方面做文章、想辦法，以解決農村抵押物的范圍太窄、價值太小的問題。四是健全農業保險間接補償機制，降低系統性農村金融經營風險。五是通過建立信貸風險補償機制、外部擔保的經濟補償機制、農業保險的經濟補償機制、巨災保險的經濟補償機制、農村金融的政策性經濟補償，對「三農」貸款不良貸款或損失進行適當補償。
（四）創新農村金融政策，推進「三農」金融服務發展
創新農村金融政策是推進「三農」金融服務的關鍵。一是實施優惠政策激勵，促進各項政策及時落實，積極完善配套措施，在地方財力許可的情況下進一步研究制定相關辦法。完善金融機構信貸投入考核獎勵機制，每年對投入進行統計考評，突出加大對「三農」貸款的單項考核獎勵力度，充分調動金融機構的支農積極性。二是充分發揮財稅政策對農村金融的導向作用，進一步整合財政支農資金，加大財政貼息力度，改進貼息方式，發揮貼息政策、補貼政策、減免稅政策的導向作用，引導各路資金投入「三農」領域。三是加大財政轉移支出中用於農村經濟發展的比重。加大貸款損失風險補償、利率補貼政策，建立農貸資金合理的配套機制。四是建立以財政、稅收、貨幣和監管政策為主要內容的制度化農村金融政策扶持體系，為農村資金迴流創造條件，引導金融機構積極發展涉農業務。
（五）探索實施「三農」金融服務綜合配套改革
農村金融服務綜合配套改革是推動「三農」經濟發展重要支撐和保障。一是加快推進農村宅基地房屋產權確權，激活農村潛在的巨額金融資產，為農戶進行抵押貸款提供最大價值的金融支持，能夠在很大程度上滿足農戶對生產發展的資金需要。二是向社會公開發行或私募方式設立各類農業產業投資基金或私募股權基金。三是充分利用現有政策，創新金融產品與服務模式，完善信貸產品為主的業務,充分挖掘信貸資源，積極拓寬服務領域與創新服務模式，滿足「三農」金融需求。四是建立城市金融幫扶農村金融的機制，在信貸資金上、人員素質培訓上進行支持。在鄉鎮行政村設立「三農」金融服務工作室，作為農村金融機構服務觸角的延伸，協助金融機構開展金融服務。
（六）打造良好的農村金融生態環境
營造良好金融生態環境是推動農村金融發展外部保障機制。一是努力改善農村信用環境，盡快推進各地適合「三農」金融發展的農村信用體系建設，完善地方金融生態環境建設考核機制。二是完善農村金融法制建設，針對農村金融發展實際，制定出台《農村金融法》，修改《擔保法》等法律法規，建立促進農村金融規范發展的法律法規體系，並加大執法力度，保護債權人合法權益。三是充分運用財政與稅收兩個杠桿，全方位加大投入，改善「三農」發展的物資基礎和社會環境。四是大力發展農業產業化，立足區域比較優勢，發展特色農業並實現產業化、規模化、專業化經營，夯實農村金融發展的產業基礎。五是鼓勵、允許和支持農民建立各種專業合作社或協會。探索建立促進城鄉統籌一體化發展的體制機制，加快破除城鄉二元體制，努力形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局。
D. 歐美國家農村金融體系的優缺點
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(二)「4+1」需求功能型的美國模式
美國是世界上農業最發達的國家，農村金融組織是從需求的角度來構建的。該模式由「4+1」即商業銀行、農村信用合作系統、政府農貸機構、政策性農村金融和保險機構等組成。其主要特點是：
1．按照農業需要的合理分工設計惠農金融服務體系。該體系主要由四大部分組成：(1)商業銀行。美國聯邦儲備銀行規定，凡農業貸款占貸款總額的25%以上的商業銀行，可以在稅收方面享受優惠。(2)農村信用合作系統。它主要包括聯邦中期信貸銀行、合作社銀行、聯邦土地銀行，由農業信用管理局管理。(3)政府農貸機構，包括農民家計局、商業信貸公司、農村電氣化管理局三個機構。需要說明的是，農民家計局主要是對不能從商業銀行借到低利率的青年農民提供適合農業生產周期的借款，這是一種「無追索權貸款」。(4)政策性農村金融機構——小企業管理局，專門向不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業提供融資幫助。
2．政府為信用社提供持續的正向激勵措施。美國以法律形式規定對信用社的優惠政策：免徵各種稅賦；建立信用社存款保險；信用社不繳存款准備金；信用社可以參照市場利率自主決定存貸款利率。
3．多層次的保險提供了比較完備的農作物保險業務。美國農業保險運行主要分為三個層次：第一層次為聯邦農作物保險公司(風險管理局)，主要負責全國性險種條款的制定，風險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層次為有經營農險資格的私營保險公司，它們與風險管理局簽訂協議，並承諾執行風險管理局的各項規定；第三層次為農作物保險的代理人和查勘核損人，美國農作物保險主要通過代理人銷售，他們負責具體業務的實施。
(三)「4+1」國家控制型的法國模式
法國是歐洲農業最發達的國家。在農業的發展過程中，法國農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行等農業信貸機構及法國的農業保險(即「4+1」模式)都為農業發展做出了貢獻，其中貢獻最大的是法國農業信貸銀行系統。該模式的主要特點是：
1．農村金融體系屬於典型的國家控制型金融模式。目前，法國農村金融形成了由法國農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行組成的農村金融體系。該體系是在政府的主導下建立並運行的，同時還要受到政府的管理和控制。因此，它屬於典型的國家控制型金融模式。
2．最大的農村金融機構採取「上官下民」的組織體系來構建。法國最大的農村金融機構農業信貸銀行系統是一個典型的半官半民性質的金融組織，由地方農業信貸互助銀行、地區(省)農業信貸互助銀行和中央農業信貸銀行三個層次組成。該體系是在民間信用合作組織基礎上由上而下逐步建立起來的。這種體制的優點是便於管理，合作金融機構的業務與國家政策結合得很緊，甚至可以說是為政府政策服務的。其缺點是各級信貸互助銀行獨立性較小，受政府幹預大，經營效益較差，國家財政補貼較大。
3．政府對農業保險進行必要的干預並加大科研投入力度。法國農民為保障自己的經濟安全，發起並設立了地方互助保險公司以應對火災、冰雹、牲畜死亡等農業生產經營風險。政府則負責對商業保險所無法承保的巨災風險(如農業自然災害)進行必要的干預。1980年以後，法國在大學和有關部門逐漸出現了專門從事農業風險科學研究的機構，政府投入巨資資助研究。
(四)「5+1」分類對口型的墨西哥模式
墨西哥支持農村發展的金融機構比較齊全，包括國家農業銀行、商業銀行、保險公司、國家外貿銀行、全國金融公司及農業保險機構(即「5+1」模式)。該模式的主要特點是：
1．將不同情況的農戶進行分類並安排相應的機構提供對口的金融服務。墨西哥根據農戶的不同情況，分別由不同的金融機構提供資金，如現代化大農場的資金由商業銀行、保險公司、國家外貿銀行等金融機構提供；具有一定的生產潛力的中等農場或農產的資金主要靠國家農業銀行提供優惠貸款；那些生產落後、不能獲得正常銀行貸款的貧困地區或貧困農戶主要靠政府通過專門的基金會提供的低息或無息貸款來發展生產、保障生活。
2．農業保險中政策保險與商業保險共存，國家提供一定的政策優惠。墨西哥農業保險公司的最初資本金由財政部提供。國家財政還提供該公司費用的25%以示支持，並對整個農業保險給予政策性免稅。墨西哥還有其他4家商業保險公司經營部分農業保險業務，該農險業務向國有農業保險公司分保，並可經墨西哥農業保險公司從政府獲得30%的保費補貼。農業保險的推廣實行自願原則。但是，對一些種植業、養殖業保險採取強制措施。
(五)「6+1」領頭銀行型的印度模式
印度農村金融體系最大的特點就是具有鮮明的多層次性，各金融機構之間既分工明確，又相互合作。這一金融體系構成了「6+1」領頭銀行型模式，即印度儲備銀行、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司。該模式的主要特點是：
1．用「領頭銀行」計劃的制度安排確保金融對農村地區的支持。在農村金融發展中，印度推行「領頭銀行」計劃，就是在一個地區，必須有一家領頭銀行負責該地區的發展開發工作，該銀行必須向國家規定的優先發展的行業(如農業)提供金融支持。
2．用法律的形式確保農村金融服務的覆蓋面。印度政府在《印度儲備銀行法案》、《銀行國有化法案》、《地區農村銀行法案》等有關法律中，都對金融機構在農村地區設立機構網點提出了一定要求。如《銀行國有化法案》明確規定，商業銀行必須在農村設立一定數量的分支機構，將其放款的一定比例用於支持農業發展。印度儲備銀行規定，商業銀行在城市開設1家分支機構，必須同時在邊遠地區開設2～3家分支機構。在今天的印度，平均每2萬個農戶就有1家農村金融機構為之服務。
3．用中央銀行的特殊職能確保農村地區的信貸投放。印度儲備銀行確定了「優先發展行業貸款」制度，要求商業銀行必須將全部貸款的40%投向包括農業、中小企業、出口等國家優先發展行業，其中貸款的18%必須投向農業及農業相關產業。如果達不到規定比例，差額部分的資金以低於市場利率的資金價格存放到國家農業農村發展銀行，由該銀行對地區農村銀行進行再融資，也可購買印度農業農村發展銀行的債券。印度的農村金融體系建設解決了農民貸款難的問題。
4．印度的農業保險充分發揮了保險在分散農業經營中風險的重要作用。印度的農業保險實行自願保險與有條件的強制保險相結合的方式，即進行生產性貸款的那些農戶必須參加相關農業保險，其他的保險如牲畜保險，實行自願原則，由農戶根據自己的條件選擇是否參加。另外，印度最近開始開辦經濟作物保險，更多種類的農作物被納入農作物保險計劃。
二、國外農業發展金融支持的主要經驗及啟示
(一)選擇符合本國國情的農村金融服務體系
從以上分析可以看出，各國根據各自的國情，因地制宜地設計了不同的金融支農發展模式。農業最發達的美國針對地廣人稀資源豐富國力富強的國情，從需求的角度設計「4+1」模式的金融服務體系，滿足農村市場的需要；日本根據人多地少資源匱乏經濟發達的國情，發揮團隊作用，以合作金融為依託設計「2+1」模式的金融服務體系，支持農村經濟的發展；墨西哥農村經濟存在二元結構，地區發展不平衡，由於公共信貸資金不足，將農戶進行分類並安排相應的機構(「5+1」模式)提供對口金融服務；印度根據人多地少經濟落後的國情，採用「6+1」領頭銀行模式扶持農業發展。
中國大陸具有東亞小農社會的典型特徵，工業化開展較遲，勞動力轉移速度較慢，農村存在大量的剩餘勞動力，商品經濟發育不足，農戶規模太小以及人多地少等現狀。在歐美，「村」的形式已經不存在了，中國絕大部分人口還住在村裡。城市化速度再快，在未來幾代人的時間里，這種局面不會有太大的改變。因此，我們不能照搬歐美模式，而應更多地借鑒日、印等東亞模式。
(二)用立法手段保障農村金融對農業發展的金融支持
早在19世紀，法國政府就頒布了《土地銀行法》，著手建立農業信貸體系，試圖通過建立農村金融制度來促進農業和農村的發展，幫助農民提高收入。美國根據《農業信貸法》建立了一個分工合理、相互配合的農村金融體系。日本也頒布了《農林漁業金融公庫法》等，而印度的立法規定得更具體、更具可操作性，如在《印度儲備銀行法案》等立法中明確規定商業銀行在城市開設1家分支機構，必須同時在邊遠地區開設2～3家分支機構；商業銀行必須將全部貸款的18%必須投向農業及農業相關產業。無論是美、日、法等市場經濟高度發達的國家，還是印度等發展中國家，都用立法手段規定農村金融機構對農業發展應承擔的責任。
(三)政府提供持續的正向激勵措施扶持農村金融機構
由於農業生產的弱質性，農業生產吸引資金的能力較弱，農村金融需要政府的大力支持。因此，政府對支持農業發展的金融機構採取持續的正向的激勵措施就成為一種普遍的做法。如美國對支持農業發展的金融機構實行稅收優惠、利率補貼等措施；日本政府向農協組合增撥財政資金；法國政府實行的優先支持、貼息政策；墨西哥實行的低息、無息貸款政策；印度對農村金融機構採取了利率補貼計劃，規定了商業銀行農村信貸的差別利率。這些措施的實行，既是對農業的支持，也是對支持農業發展的金融機構的激勵。
(四)農村金融機構提供寬松優惠的貸款條件支持農村經濟發展
農村金融是國家引導農業發展、農民致富、農村繁榮的重要制度安排，是農村擺脫貧困的重要手段之一。因此，政府有必要給予財政稅收等方面的優惠政策以扶持它的發展。而農村金融機構在得到政府的扶持政策之後，又將優惠的信貸支持政策服務於農村領域。如美國商品信貸公司為支持農產品價格提供無追索權的貸款和補貼補償等；日本的農協系統不以盈利為目的、貸款不要擔保等；墨西哥對貧困地區或貧困農戶實行低息或無息貸款來發展生產、保障生活；印度的《地區農村銀行法案》明文規定，地區農村銀行經營的目的就是為了「滿足農村地區到目前為止所忽視的那部分人的特殊需要」。
(五)通過建立農業保險制度來降低農業經營風險
在農村金融體系中，無論是發達國家的美、法、日的「4+1」或「2+1」模式，還是發展中國家的墨、印的「5+1」或「6+1」模式，這個「廣就是農業保險，也就是說，各國都無一例外地建立了農業保險制度。這些國家的農業保險為農業發展的自然、經濟、社會三大風險提供了有效的保障功能，是各國政府扶持農業的重要政策，並且通過法律為農業保險的發展提供保障。
三、我國農村金融體制的不足和缺陷
(一)不恰當的農村金融功能定位導致農村金融體系存在四大「短板」的金融抑制
「短板」之一：政策性銀行——農業發展銀行不為農戶發放貸款。長期以來，農業發展銀行只局限對糧、棉、油等收購企業發放收購貸款，而無權對農戶發放貸款，將本來具有政策性扶持的農戶貸款由企業性質的農村信用社承擔，政策性的農業發展銀行曾變成了純粹的「收購銀行」。現階段，農業發展銀行雖然對農業產業化龍頭企業發放貸款，但受其信貸資金來源的限制，支農作用不明顯。
「短板」之二：商業性銀行——農業銀行名不副實。現在的農業銀行在轉軌過程中過分追求商業性目標，特別是在實行股份制改造以後，效益最大化似乎變得天經地義，也更加有理由偏離「三農」方向。
「短板」之三：支農主力軍——農村信用社的支農貸款比例缺乏剛性約束。農村信用社雖然承擔著為「三農」服務的政策性職能，但這種職能只停留在彈性的倡導上，還沒有上升到剛性的約束。作為金融企業，逐利性更是一種內在的商業需要，當彈性的政策性金融職能與剛性的逐利性內在需求發生沖突時，信用社會毫無疑問地舍彈性職能而取剛性需要，最終導致信貸資金流向非農領域。
「短板」之四：「劣幣驅逐良幣」——非正規金融組織對正規金融機構具有擠出效應。在我國農村，非正規金融組織(劣幣)由於具有投向自由、借貸期限靈活、貸款手續簡便等特點，更容易為農產所接受。在正規金融組織(良幣)供給不足的情況下，它已經成為農戶借款的主體，也已經開始填補由正規金融留下的信貸市場空間。據農業部農村固定觀察點對2萬多農戶的調查，在2003年的農戶借款中，銀行信用社貸款佔32.7%，民間借貸佔65.9%，其他佔1.24%。這是典型的「劣幣驅逐良幣」。
(二)不合理的金融支農體系的網點收縮導致部分鄉村出現金融服務「盲區」
根據產權安排和收益沖銷理論(埃格特森，1990)，金融機構將網點大幅減少，收縮了放貸許可權，已逐漸淡出農戶及農村中小企業貸款領域。如湖南省永州市農行營業網點在全市188個鄉鎮中設有機構的只佔34.6%；農村信用社也實行撤並，對1300多個農村信用代辦站進行撤銷，部分鄉村出現了金融服務盲區。在撤並的網點中，基本上屬於偏遠的農村和山區的機構，當地居民因無法得到便捷的存取款和結算服務而極為不滿。如安徽省石台縣橫渡鎮蘭關村曾是鄉政府所在地，由於撤鄉並鎮，信用社也跟著撤銷，當地居民辦理存、貸、匯業務要跑到15公里以外的鄉鎮，用卡業務則要到縣城辦理，加重了老百姓的經濟負擔和融資困難，為此先後發生兩次村民群體上訪事件。此類現象，並非個案，許多欠發達地區均有類似情況。而印度規定：商業銀行在城市開設1家分支機構，必須同時在邊遠地區開設2～3家分支機構的做法對我們具有一定的借鑒意義。
(三)失衡的農村信貸資金供需矛盾造成供給總量不足，導致農村信貸資源的嚴重「貧血」
從欠發達地區的現狀看，國有商業銀行逐漸演化成為上級行的「吸儲器」，加之基層郵政儲蓄銀行只辦理存單質押貸款，農村經濟發展的資金(血液)被大量抽走，出現了農村資金的「抽血機」效應——本地資金異地化。據統計，遍布城鄉的郵政儲蓄機構，所吸收的存款有近60%屬農村存款。本來就「貧血」的農村，在郵政儲蓄「抽血機」的效應下變得更是猶如雪上加霜。這與印度「貸款的18%必須投向農業及農業相關產業」的規定相去甚遠。
(四)缺失的農業保險支農功能難以滿足農業分散風險的需要
我國農村保險業目前基本處於停滯狀態，國外由政府主導、各種金融機構參與的農業保險體系在我國還未建立，農業生產的風險很難分散。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，由於多年來對農業基本建設投入一直不足，農業基礎設施陳舊老化，各種突發性的自然災害往往給農業生產造成巨大的經濟損失。
四、完善農村金融體系的對策建議
(一)合理界定金融機構功能定位，減少供給型金融抑制
借鑒美國的需求功能型、墨西哥的對口支持型、印度的領頭銀行計劃等經驗，我國應合理界定金融機構的支農定位：一是農發行定位在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、農業結構調整、扶持重點地區和行業等方面發揮作用，真正成為新農村建設中重要的基礎性力量。二是引導商業銀行加大對農業地區的投入，如明確規定商業銀行縣級以下網點新增存款用於支持「三農」的比例。三是深化農村信用社改革，使農村信用社真正發揮地處農村、與農民聯系緊密的優勢，在防範風險條件下，簡化貸款手續，加強對「三農」的信貸支持。四是完善郵政儲蓄制度，建立資金迴流機制。五是規范民間融資行為，積極培育和發展如村鎮銀行等小額貸款組織。六是推進農業保險進程。
(二)轉變政府職能，減少政府對農村金融的干預
要減少政府的行政干預，就必須將微觀、直接的干預上升為宏觀、間接的管理，使金融機構成為獨立核算、自負盈虧的經濟實體，以免損害市場機制在資源配置中的基礎地位。
(三)開放農村金融市場，放開對民間金融的過度管制
農村經濟主體對資金的需求大多具有規模小、時間短、頻率高的特點，正規金融機構很難滿足這類資金的需要。而民間金融具有設立方便、資金使用靈活、服務於民間等特點，應該成為金融體系的有益補充。
(四)發揮政府的積極作用，採取持續的正向激勵支農政策
從國際經驗看，各國農村金融的建設離不開政府的財政投入和政策支持。建議我國政府在以下幾個方面發揮積極作用：第一，繼續向政策性金融機構進行提供支持，堅持專款專用的原則，為農業發展提供廣泛的資金支持。第二，為偏遠地區農村金融機構的建立和發展提供資金支持，適當剝離一部分不良貸款，減輕財務負擔。第三，制定各種優惠政策如稅收優惠、利息補貼等，鼓勵金融機構為農村提供貸款。第四，拓展農貸風險補償渠道，建立農業投入的補償基金。
E. 銀行對"三農"和偏遠地區的金融服務有哪些
中國郵政儲蓄銀行信貸員深入田間地頭為農戶提供金融服務。三是加強平台合作建設，繼續從零散營銷轉向借力外部平台批量營銷，從對單戶單一服務轉向對產業鏈集群式開發。
F. 什麼是三農金融服務
有重點就沒有戰略，沒有重點就難以突破，就只能保持低水平、低層次的版重復發展、權無序發展，乃至徘徊不前。農業銀行正是在基於戰略的高度，從「三農」客戶需要和自身實際出發，確定了服務「三農」的職能、區域和行業重點。職能方面，確定在農業產業化、農村基礎設施等規模化融資領域發揮骨乾和主導作用，提升農村金融服務水平；確定在農戶、中小企業、糧棉大縣、貧困縣等「貸款難」問題上取得突破，起到支柱和穩定職能，不斷擴大服務「三農」的覆蓋面。區域方面，糧棉大縣以促進糧棉增產、農民增收和農產品[11.43 2.51%]轉化增值為重點；貧困縣以促進農民脫貧致富和培育縣域支柱產業為重點；經濟強縣以促進縣域經濟發展壯大和城鄉一體化發展為重點；邊遠、高寒、沙漠化、石漠化、生態條件惡劣地區，主要通過內外部政策扶持，努力改善經營條件，履行好公共金融服務職能，促進邊疆安定、民族團結和少數民族地區經濟社會發展。行業方面，確定了農業產業化、農村商品流通、農業農村基礎設施、小城鎮建設、特色資源開發、農村中小企業、農民生產生活和公共金融服務等八個領域，作為服務「三農」的重點領域。