財政資源杠桿現狀

A. 如何通過財政政策促進區域經濟發展

由於金融危機的影響，我國實施了擴大內需，加大基礎設施建設，提高人民的生活保障的政策，並有寬松到現在的穩健量化，比如在交通，水利，醫改等方面。這些政策不僅使我國的經濟得到了快速的發展，而且使基礎狀況（包括生活）得到改善，其政策是有效的。

開始為了配合財政政策的實行，我國實施的是寬容的貨幣政策，而由於當前我國出現嚴重的通貨膨脹現象，國家開始實施穩健的貨幣政策，加大銀行儲備金率，加大控制貸款力度，提高存款利率等。

使目前的情況得到一些改善，取得了一些效果。國家應注意對市場的監管力度，控制貨幣的發行量，對外匯率等方面。

B. 為什麼財政具有資源配置的職能

這是財政的一項基本職能.

C. 闡述我國當前優化財政支出結構應採取的政策和措施

優化財政支出結構應採取的政策和措施
正確的財政支出結構政策是國家調節經濟與社會發展和優化經濟結構的強大杠桿。針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經濟發展要求，財政支出結構必須進行戰略性調整，其核心是解決財政支出「越位」與「缺位」的矛盾，力求通過改革和政策調整，著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規范支出行為、管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制。 一、加大改革力度，改變國家財政包攬過多的分配局面 我國現有的財政供給范圍和支出分配結構是從建國初期的大財政、供給制發展而來的，是建立在傳統計劃經濟體制上的，其最大特徵是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎復蓋到整個社會生產與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇。這種供給制的分配滯後於當前整個經濟分配格局形勢的變化，也與市場經濟的要求不相適應，必須進行改革。特別需指出的是，現在國家每年的新增財力有限，而財政的增支壓力相當大，經濟結構調整、建立社會保障體系、科技教育發展等都需要財政加強支持力度。這是關繫到整個社會經濟協調發展的一個重大問題。但如果不對現行財政支出分配格局進行調整，該減的減不了，那麼，財政就無力承擔和滿足上述政府的重點支出要求，改善和優化財政支出結構就會是一句空話。 這方面主要應解決三個問題： 一是大力削減對城市居民的有關福利性補貼。二是治理和規范事業單位的財政經費供給范圍。
二、採取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹 從理論上講，財政分配是為政府履行其各項職能提供財力保障，其中確保政府機器的正常運轉是財政分配最基本的職責。但由於政府機器隸屬於上層建築，純屬非生產領域和消費性質，因此，無論是政府機器本身還是經費供給，都必須進行嚴格的總量控制。當前的問題在於，行政體制改革嚴重滯後於經濟改革，政府機器龐大，機構臃腫重疊，財政養人過多，行政管理費呈現出加速膨脹的態勢，大大加重了財政負擔。
具體建議： 一是在財政內部全面實行「下管一級」的管理辦法，二是下決心推進行政改革，精簡機構，這是減少財政供養人員和壓縮行政經費的治本之策。三是建立有效的政府公務員系列的競爭機制。
三、隨著市場經濟的推進，財政需要進一步加強社會公共性開支 社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛生、社會保障、環境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現代市場經濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出。在傳統體制下，雖然國家財力比重較高，但財力分配的大頭用於經濟建設，社會公共性支出比重較低、社會發展的欠帳較多。改革以來，隨著國家財力的大量分散，不僅導致財政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續維持下去，最終對經濟發展也將會形成很大的影響和制約，社會經濟協調發展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今後我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。 教育投入屬於社會性開支，在任何一個國家都是財政支出的一項重要內容。國家財政要繼續把支持教育作為重點，採取有效措施，進一步提高財政支出中教育經費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80%左右，顯然，增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關鍵。再一個重要思路是，需要改變國家財政統包教育經費的傳統做法，動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明，以政府辦學為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發展模式。
第二篇
最佳答案
一、調整和優化財政支出結構的總體構想

1.目標。按照社會主義市場經濟體制和公共財政理論對財政支出結構的客觀需要，並根據財政供給的基本范圍以及需要和可能相結合的原則，我國近、中期調整和優化財政支出結構的總體目標應為：按照社會主義市場經濟的要求，合理界定公共產品的內涵，明確政府職能，充分保障社會公共需要，加強財政資金管理，提高財政資金使用效率，促進財政法制化建設。從財政支出職能結構來看，在現行支出結構的基礎上，經濟建設支出比重應逐步下降，行政管理費支出比重降中趨穩，社會文教費支出逐步增加等。要逐步降低政府購買性支出占財政支出的比重，提高轉移性支出所佔比重。當然，財政支出結構的目標不是也不可能一步到位，需逐步實施，系統推進。

2.原則。在現階段調整和優化我國財政支出結構應遵循以下幾個原則：

一是體現政府職能原則。財政支出結構與政府職能存在緊密聯系，政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經濟條件下，政府通過財政參與社會資源配置，彌補市場缺陷，為社會提供必不可少的服務。因此，財政職能必須服從於政府的職能，財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

二是體現社會公共需要原則。我國財政改革的目標是建立社會主義市場經濟條件下的公共財政。社會公共需要是公共財政理論的基石，規范財政支出結構應體現社會公共需要，財政支出范圍應與社會公共需要相符。在調整和優化財政支出結構中，必須以公共需要為原則來界定和規范財政行為。

三是體現社會效益最大化原則。效益涉及經濟效益和社會效益，經濟效益大都可由市場解決，優化財政支出結構應特別注重社會效益最大化原則。公共產品中的純公共產品，因其社會效益最高，應首先保證這部分支出，然後再安排准公共產品財政負擔的部分。政府應根據公共產品社會效益的不同，分層次、有重點地確定財政支出范圍。

四是注重財政支出結構相互協調原則。財政支出結構的協調主要指結構內部各個要素的相互適應，是明確支出重點與非重點的平衡發展，而不是各個要素不分主次的平均發展。在不同的條件下，各要素在財政支出結構中的地位不同，有著明確的主與次、重點與非重點的分別。支出結構的協調是動態的協調，是支出各要素在承認差別的基礎上實現各支出要素之間相互促進的發展。五是體現財權與事權相統一原則。財政支出結構按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉各級財政支出，由於各級政府職責許可權不同，財政支出范圍也不同，即事權與財權應相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權，根據各自事權確定相應的財權。在明確財政職責范圍的前提下，合理、科學地劃分中央與地方的支出范圍。

3.總體思路

調整和優化我國財政支出結構的前提是科學界定我國財政支出的范圍，明確政府及財政應當承擔什麼事務，應重點支持什麼，重點控制什麼等等。因此，我國財政支出調整的總體思路可作以下考慮：(1)確保國家政權建設支出需要，保證國家機器正常運轉。政權建設支出屬社會公共需要支出，市場機制無法滿足，只能由政府財政通過稅收籌集資金予以解決。(2)增加社會保障支出。近年來，我國財政用於社會保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重較低、社會保障覆蓋面較窄的問題，這難以適應社會主義市場經濟發展的需要。各級財政應進一步加大社會保障的投入。(3)加大對社會公益事業的支持力度。社會公益事業具有較強的社會效益，私人投資者通常不願介入或介入不充分，政府財政對社會公益事業的支持，有利於促進社會事業進步，提高人民生活水平和改善生活環境。(4)退出一般競爭性領域，加大對基礎設施建設、基礎產業的支持力度。根據社會主義市場經濟條件下公共財政理論的客觀要求，財政預算內投資要退出「競爭性」領域，逐步讓位於市場，財政主要增加對能源、交通等基礎設施以及基礎研究、環境保護等方面的投資。

二、調整和優化我國財政支出結構的對策思考

根據上述財政支出結構調整和優化的原則及總體思路，針對目前財政支出結構存在的問題，在近、中期應採取下列對策：

1.逐步解決行政事業經費增長過快的問題

行政管理、外交、公檢法等部門執行社會管理的必要經費支出是國家機器正常運轉的基本需要，屬於公共需要，是財政必須保證的部分。但我國行政管理費支出與世界各國相比較高，2000年達17.42%，增長速度超過同期GDP增長速度。針對我國現狀，可採取如下改革措施：

(1)進一步精減機構，控制行政編制，提高行政支出效率。1998年以來我國進行政府機構改革，精簡了機構人員，但仍然存在機構重疊龐大、人浮於事的現象，人員費、辦公費居高不下，給國家財政造成了沉重負擔。要嚴格控制政府機構的公共經費，改革會議制度、公共用車制度和招待制度，減少會議費、車輛購置維護費和接待費支出，提高資金的使用效率。

(2)規范事業單位的財政經費供給。事業單位可分為三類：一是社會公益型，如基礎教育、技術推廣等；二是准公益型；三是經營型。對這三種類型的事業單位，財政應保證社會公益型經費，對准公益型實行定額或定項補助方式，並適當核減部分經費，把經營型事業單位推向市場。

(3)推行行政事業單位收支統管。按照財政部頒布的。《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》，貫徹預算內外資金結合作用、統籌安排的原則，保證單位的預算外資金和其它收入主要用於彌補正常經費的不足和促進事業的發展，建立一套能全面、系統反映單位財務收支狀況的報表體系。

2.改革財政投資體制

財政用於固定資產的投資是經濟建設支出的重要組成部分，財政投資對於加快基礎設施建設和基礎產業發展，促進產業結構合理化和區域經濟的均衡發展具有重要意義。1998年起，中央政府針對我國存在的消費需求和投資需求不足，連年增發國債用於基礎設施投資，有力地拉動了我國經濟增長，但同時中央政府承擔了很大的債務風險。

在市場經濟條件下，投資主體多元化是必然的，總體來看，應以企業和家庭部門投資為主，政府投資只能限於公共需要、私人不願意投資的領域。要把過去財政對生產、經營領域的投入轉到支持基礎設施建設和公共工程上來，並隨著財力的豐裕逐步增加投入，通過轉變資金投入方式，為市場經濟和企業平等競爭創造一個良好的外部環境。因此，經濟建設主體應由政府轉向企業，財政只進行涉及國計民生的公益性基礎設施的建設。要從直接投入生產領域，逐步轉移到為生產建設的持續發展創造條件上來，轉向基礎設施、環境保護、公共服務項目，轉移到共同需要方面來。要改革國家政策性投資體制，財政預算內投資不宜實行有償使用的方式管理，宜採取無償投資的方式；由國有資產經營預算安排的投資，應採取國家資本金投入的方式。

3.優化社會文教支出

在知識經濟時代，科技進步成為經濟發展的主要動力。我國政府早已提出科教興國戰略，2001年，中央財政教育支出完成213億元、科技支出完成373億元，為了進一步加快推進科技和教育事業發展，提高全民族素質，不斷增強國際競爭力，2002年，中央財政安排教育支出251億元，安排科技支出408億元，比上年分別增加17.84%和9.38%。

總的來說，教育是一種「准公共產品」，其中，基礎教育基本上屬於公共產品，整個社會成員都可以從中受益，具有正外部效應，其經費應全部或絕大部分由財政供給。高等教育是一種「准公共產品」，更多地帶有私人產品的特性，其費用可由受益者來支付一部分。因此，按照公共財政理論，高等教育可以由政府來辦，也可以由私人來辦。對此，國家應調整財政支出結構，財政應為義務教育提供資金保證，為重點高校提供更多的財力支持。

基礎科學研究屬於公共產品范疇，其成果為社會所共享，其經費應全部由財政負擔。應用型科學研究由於可以市場化，財政不應負擔經費或酌情負擔一部分。在我國現階段，由於科技力量與發達國家相比仍處於較低水平，因此，政府應提高對科學研究事業的財力投入，並使科學投入的增長快於同期財政支出的增長，同時，在科學研究支出總量提高的基礎上，不斷加大基礎科研的投入力度，優化科研支出結構。

4.逐步增加社會保障支出

在社會主義市場經濟條件下，社會保障是一個重要的「內在穩定器」。目前我國社會保障體系很不完善，許多應由財政承擔的社會保障由企業、行政事業單位負擔。另外，社會保障支出劃分不明確，支出比重低的現象仍然存在，難以適應社會主義市場經濟發展的要求。各級政府要加大對社會保障支出的投入力度，大力推進社會保障制度改革，完善社會保障體系。財政必須按照公共財政要求，進一步調整現行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經費和一般事業經費支出，真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。要加快失業保險制度改革，擴大失業保險實施范圍，使各類城鎮企事業職工都參加失業保險；盡快建立起比較完善的城鎮企業職工養老保險體系；進一步深化醫療保險制度改革，建立社會統籌和個人帳戶相結合的基本醫療保險制度模式。

5.改革財政補貼制度

我國財政補貼主要包括價格補貼和企業虧損補貼兩大類。價格補貼主要是糧、棉、油補貼，企業虧損補貼的范圍幾乎涵蓋了國民經濟的主要行業。目前我國補貼的比重仍然較高，隨著市場機制逐步發揮作用和國有企業改革的深入，尤其是市場價格體系的日益完善，對現行財政補貼制度應進行清理和整頓，減少補貼項目，壓縮補貼規模，規范補貼方式，提高補貼效益。

此外，要注重財政支出結構的制度建設。政策調整是優化財政支出結構的一方面，為建立適應社會主義市場經濟要求的規范、科學、透明的支出管理方式，還需要進行支出管理的改革和創新，如切實推行政府采購制度，實行國庫集中支付制度，推行零基預算等。
第三篇
、我國財政支出結構存在的主要問題
1、在處理各級財政的縱向分配關繫上，體制上的調控能力與調控實力不對稱現象較為突出，上級財政對下級財政的體制調控效果不理想。一是上級財政對下級財政的轉移支付性支出的制度安排不合理，拉大了基層財政間的貧富差距，致使許多縣鄉財政陷入了運轉困境狀態。二是上級財政對下級財政的轉移支付性支出無法形成基層政府的實際可用財力，降低了上下級財政間轉移支付的財力調控功能。目前，在中央和省級財政對縣鄉基層財政的轉移支付資金中，60%以上是通過專款安排的，財力性轉移支付資金所佔比例不足40%。這種現象，一方面使轉移支付資金在分散化使用過程中產生了被各部門中途截留現象，增大了轉移支付成本，另一方面，也無法有效緩解基層財政面臨的財力緊張矛盾，削弱了轉移支付資金的財力調控能力。
2、在體現政府職能的橫向分配關繫上，目前的財政支出結構不能適應新時期經濟與社會發展的要求。一是財政支出對公共資源的整合與調控能力低，降低了公共資源利用效率。突出表現是以行政、事業收費形式形成的大量預算外財政資金，即使在「收支兩條線」管理方式下，也僅僅是體現了財政監督、部門使用的特點，僅僅是對預算外資金管理上的「收支兩條線」，還沒有真正達到預算外資金支配使用上的「收支兩條線」。目前我國各級政府部門形成的「財政監督，部門獨立使用」的預算外財政資金仍然高達4380億元，這部分預算外資金雖然在性質上屬於財政資金，但處於財政監督下的部門獨立使用狀態。二是財政預算內資金中的政府行政管理費支出規模過大，不僅降低了行政效率，也擠佔了財政資金的其他用途。1978年我國行政管理費支出52.9億元，占財政支出的比重是4.71%， 2003年，我國行政管理費支出達到了4691.26億元，占財政支出的比重上升到了19.03%。如果考慮到政府各部門用預算外資金安排的支出在內，目前我國的行政管理費支出占綜合財政支出的比重達到了23%左右。三是財政在經濟與社會發展方面的支出結構不合理，導致我國社會事業發展落後於經濟發展。在處理財政支出的經濟效益與社會效益問題上，由於長期以來人們存在著重視經濟效益，忽視社會效益的觀念，特別是許多地方財政部門在突出抓財源建設的同時，未能對社會事業投資引起足夠重視，導致我國財政支出結構中對各項社會事業發展的投入力度不大，使我國經濟發展與社會發展呈現了「一條腿長，一條腿短」的不協調局面。
二、調整和優化財政支出結構的應對策略
適應新時期我國經濟與社會發展需要，按照全面落實科學發展觀與構建和諧社會的要求，財政支出應該體現「規模適度、結構合理、功能健全、導向明確、績效顯著」的特點。為實現這一目標，需要對我國現行財政支出結構進行如下調整：
1、按照正確處理政府與市場關系的要求，在對預算外資金實行「收支兩條線」管理的基礎上，按照「利出一孔」原則，整合公共財力資源。為了體現財政資金使用過程中的統一、高效原則，必須使預算內外財政資金由政府統一支配。從根本上解決政府財政經費相對緊張與各收費部門經費寬裕的不合理現象，將有限的財政性公共資源用於社會急需的公共領域。其實現路徑是取消行政收費的專戶儲存和專戶使用性質，實行統一入庫、統一管理，政府集中使用。
2、深化財政體制改革，在合理界定各級政府的公共職責與公共許可權的基礎上，按照財力均等化原則，完善我國財政體制。由於調整和優化財政支出結構涉及到財政系統中的各級財政部門支出狀況，如果不對現行財政體制進行適當調整，不能實現縱向財力結構的優化，對於許多相對困難的基層財政而言，根本不具備調整和優化橫向財政支出結構的財力基礎。有鑒於此，我國應該在合理界定各級政府的公共職責與公共許可權的基礎上，按照財權與事權相統一和財力均等化原則，適當調整我國分稅制和轉移支付制度的內容，盡快完善我國財政體制。
3、繼續推進經濟體制、行政體制、事業投融資體制改革，調整和優化財政支出的費用類別結構。從今後發展來看，我國應根據經濟體制、行政體制、事業投融資體制改革進程，從財政支出結構的存量和增量調整入手，適當壓縮財政的經濟建設費支出，適當控制和壓縮行政管理費開支，適當提高財政的社會公共事業支出，進一步增加財政的社會保障支出水平，適當提高財政的國防經費水平。
4、嚴格財政購買性支出中的公用經費管理，優化財政購買性支出的公共領域資源配置。從當前和今後發展來看，為了發揮財政購買性支出的優化公共領域資源配置功能，不僅需要進一步拓展政府采購制度的適用范圍，健全政府采購機制，而且必須通過公共用車制度改革，適當限制職務消費現象，同時，為了控制各種招待費用過高的問題，必須在嚴格控制招待費標準的基礎上，對單位招待費實行嚴格的總量控制。
5、嚴格財政轉移性支出管理，按照經濟原則和倫理原則，合理規劃財政轉移性支出的范圍、類別和幅度，通過提高財政轉移性支出的透明度，加強社會對財政轉移性支出監督。一是必須拓展財政的社會保障支出的公共受益范圍，逐步將社會保障由城市延伸到農村。二是財政補貼必須退出普遍性的「變相福利」誤區，按照經濟原則和倫理原則，合理規劃財政補貼的受益范圍，明確財政補貼的受益對象。三是為了體現稅收優惠的經濟原則和倫理原則，有必要借鑒國際經驗，建立我國稅式支出預算控制制度。
6、按照預算公開性原則，提高財政支出透明度。財政支出能否滿足社會公共需要，財政支出結構是否合理，財政資金花費是否得當，關鍵要看財政支出是否符合民意。只有將財政支出置於社會監督之下，建立行之有效的民主監督機制，真正賦予社會成員對財政支出的知情權和監督權，才能有效遏制財政資金的不合理花費現象，促進財政支出結構不斷優化。針對我國各級政府財政支出的公開性和透明度相對較低的現狀，擴大社會成員對財政支出的知情權和監督權，必須進一步提高財政支出透明度，建立健全政府資金信息披露制度。一是必須繼續深化部門預算和國庫集中支付制度改革，進一步細化預算支出科目，全面、系統地反映政府支出狀況。二是必須使政府披露的預算和決算信息具體化，讓社會成員充分了解政府預、決算的全部具體數據指標。

D. 稅收杠桿的作用主要表現在哪些方面

根據不同的情況收取不同的稅收，調節經濟平衡。

E. 政府財政職能的資源配置職能

資源既包括土地、礦藏等自然資源，也包括人力、財力等經濟資源。配置是指資源在不同部門、地區、產品等之間的分配。所以，資源配置就是將各種資源分配於不同的使用方向，從而形成一定的資產結構、產業結構、技術結構和地區結構，以提高資源利用效率的過程。而資源的最優配置，就是使社會各種資源始終處於一種最優組合狀態，產生最大的社會經濟效益。在市場經濟條件下，市場機制在資源配置中起基礎性作用，在沒有政府介入的情況下，市場會通過價格與產量的均衡，自發地形成一種資源配置狀態。但是由於存在市場失效，市場自發形成的配置狀態，不可能實現最優的效率結構，因而需要政府的介入。例如，市場機制不能提供人們需要的國防、公安、司法等公共產品；市場機制會導致混合產品的扭曲配置；市場機制達到資源最優配置狀態所需要的充分競爭條件也不是市場本身所能完全創造的，諸如存在著市場的地區分割、收入的分配不公等。所以，財政的資源配置職能是由政府介入或干預資源的配置所產生的，它的特點和作用就是通過財政本身的收支活動為政府提供公共產品提供財力，在一定程度上糾正外部效應，引導資源的流向，彌補市場的失效，最終實現全社會資源配置的最優效率狀態。
財政進行資源配置的范圍是由國家的經濟職能和財政自身的特點、能力所決定的。具體而言，市場經濟中財政配置資源的范圍應當包括：（1）保證國家履行行政、國防、外交、治安、發展文化教育、基礎科技、尖端科技、社會穩定（救災、救濟、撫恤、對落後地區補助）等職能的支出。（2）基礎設施建設。財政集中資金興建公路、橋梁、碼頭、機場、鐵路、大型水利工程、城市公用設施，等等。（3）基礎工業。部分基礎工業因投資多、周期長、風險大，市場調節不力，尤其在發展的初始階段需政府出資。（4）社會公益性事業。博物館、文化館、展覽館、藝術館、社會福利院等的建設和運作，僅靠市場調節往往不能滿足社會的需要，或不符合社會發展的要求，需政府介入。此外，財政還可以以財政資金的配置或財政杠桿的運用影響其他社會資金由市場調節形成的配置格局。
財政配置資源的合理范圍不是一成不變的，財政配置資源的范圍不能不受市場機制的完善狀況的制約。市場發育狀況越好，籌資機制越健全，微觀經濟主體的獨立性越大，公民收入水平越高，財政直接進行資源配置的范圍相對越小。尤其是基礎工業投資、部分社會公益投資、文化教育等項目可以轉向市場調節。但這種變化並不一定是單方向的，往往是在減少一些項目的同時，因市場經濟發展而產生新的對政府直接投資的需要，如環境保護和改善方面的支出。此外，即使是實行相同經濟體制的國家，因其生產力發展所處的階段、採取的經濟發展戰略以及其他方面的國情存在差異，財政直接配置資源的范圍也會有所差別。如，處於經濟發展起飛階段的國家，基礎設施和基礎工業建設的任務繁重，尤其是實行重化工業—加工工業—高科技產業發展戰略的國家或地區，國家投資額巨大，而以旅遊、金融、加工工業為支柱產業的國家或地區，尤其是可以利用天時地利等條件吸引大量外資，甚至可以依賴其他條件得以發展的國家和地區，國家直接投資相對較少。
就財政配置的機制和手段上看，主要有：（1）實現資源在政府和「私人」部門之間的合理配置。從社會總資源配置的角度看，政府和私人部門各應獲得合理的份額。一方面保證滿足政府提供公共產品的需要，另一方面又能保證私人部門順利發展的需要，從而實現社會總資源配置的均衡。這就要根據市場經濟條件下政府的職能，確定財政職能的合理范圍，並進而確定財政參與國民收入分配的適當比例。（2）優化財政支出結構。財政支出結構即財政資源內部的配置比例。主要包括生產性和非生產性支出比例、購買性支出和轉移性支出的比例。前一個比例表明資本品和消費品的配置結構，而購買性支出的比例則表明財政配置功能的大小。這兩個比例的恰當與否，直接決定了財政資源內部的配置是否合理。（3）合理安排政府投資的規模、結構。政府投資規模主要指政府投資在社會總投資中所佔的比重，它表明政府對社會總投資的調節力度，而政府投資結構如何則會直接影響國家產業結構的調整。（4）合理運用財政收支政策，間接調節社會投資方向。政府投資、稅收、公債、補貼等財政手段在一定程度上能夠引導社會資源在不同地區和不同部門之間的流動，對市場機制配置資源起到指導、修正和補充的作用，從而有助於提高社會總體的資源配置效率。（5）提高財政配置資源的效率。財政配置資源的目標是使社會總資源得到最有效的利用，所以，財政的資源配置也必須講求效率。比如，通過對投資進行成本效益分析，對非生產性支出進行成本效果分析，以判明其所費資源和所獲社會經濟效益的對比關系，作為決定是否安排某項支出、安排順序和安排多少數量的依據，以最大限度地做到用最少的財政支出取得最大的社會經濟效益。再如，由於公共產品的提供是通過個人交稅和政府征稅的方式實現的，所以，應對稅收進行徵收成本與稅收收入的比較考核，爭取不斷提高財政配置資源的效率，等等。

F. 如何調整和優化我國財政支出結構 詳細�0�3

如何調整和優化我國財政支出結構 一、我國財政支出結構存在的主要問題 1、在處理各級財政的縱向分配關繫上，體制上的調控能力與調控實力不對稱現象較為突出，上級財政對下級財政的體制調控效果不理想。一是上級財政對下級財政的轉移支付性支出的制度安排不合理，拉大了基層財政間的貧富差距，致使許多縣鄉財政陷入了運轉困境狀態。二是上級財政對下級財政的轉移支付性支出無法形成基層政府的實際可用財力，降低了上下級財政間轉移支付的財力調控功能。目前，在中央和省級財政對縣鄉基層財政的轉移支付資金中，60%以上是通過專款安排的，財力性轉移支付資金所佔比例不足 40%。這種現象，一方面使轉移支付資金在分散化使用過程中產生了被各部門中途截留現象，增大了轉移支付成本，另一方面，也無法有效緩解基層財政面臨的財力緊張矛盾，削弱了轉移支付資金的財力調控能力。 2、在體現政府職能的橫向分配關繫上，目前的財政支出結構不能適應新時期經濟與社會發展的要求。一是財政支出對公共資源的整合與調控能力低，降低了公共資源利用效率。突出表現是以行政、事業收費形式形成的大量預算外財政資金，即使在「收支兩條線」管理方式下，也僅僅是體現了財政監督、部門使用的特點，僅僅是對預算外資金管理上的「收支兩條線」，還沒有真正達到預算外資金支配使用上的「收支兩條線」。目前我國各級政府部門形成的「財政監督，部門獨立使用」的預算外財政資金仍然高達4380 億元，這部分預算外資金雖然在性質上屬於財政資金，但處於財政監督下的部門獨立使用狀態。二是財政預算內資金中的政府行政管理費支出規模過大，不僅降低了行政效率，也擠佔了財政資金的其他用途。1978 年我國行政管理費支出52.9 億元，占財政支出的比重是4.71%， 2003 年，我國行政管理費支出達到了4691.26 億元，占財政支出的比重上升到了19.03%。如果考慮到政府各部門用預算外資金安排的支出在內，目前我國的行政管理費支出占綜合財政支出的比重達到了23%左右。三是財政在經濟與社會發展方面的支出結構不合理，導致我國社會事業發展落後於經濟發展。在處理財政支出的經濟效益與社會效益問題上，由於長期以來人們存在著重視經濟效益，忽視社會效益的觀念，特別是許多地方財政部門在突出抓財源建設的同時，未能對社會事業投資引起足夠重視，導致我國財政支出結構中對各項社會事業發展的投入力度不大，使我國經濟發展與社會發展呈現了「一條腿長，一條腿短」的不協調局面。 二、調整和優化財政支出結構的應對策略 適應新時期我國經濟與社會發展需要，按照全面落實科學發展觀與構建和諧社會的要求，財政支出應該體現「規模適度、結構合理、功能健全、導向明確、績效顯著」的特點。為實現這一目標，需要對我國現行財政支出結構進行如下調整： 1、按照正確處理政府與市場關系的要求，在對預算外資金實行「收支兩條線」管理的基礎上，按照「利出一孔」原則，整合公共財力資源。為了體現財政資金使用過程中的統一、高效原則，必須使預算內外財政資金由政府統一支配。從根本上解決政府財政經費相對緊張與各收費部門經費寬裕的不合理現象，將有限的財政性公共資源用於社會急需的公共領域。其實現路徑是取消行政收費的專戶儲存和專戶使用性質，實行統一入庫、統一管理，政府集中使用。 2、深化財政體制改革，在合理界定各級政府的公共職責與公共許可權的基礎上，按照財力均等化原則，完善我國財政體制。由於調整和優化財政支出結構涉及到財政系統中的各級財政部門支出狀況，如果不對現行財政體制進行適當調整，不能實現縱向財力結構的優 化，對於許多相對困難的基層財政而言，根本不具備調整和優化橫向財政支出結構的財力基礎。有鑒於此，我國應該在合理界定各級政府的公共職責與公共許可權的基礎上，按照財權與事權相統一和財力均等化原則，適當調整我國分稅制和轉移支付制度的內容，盡快完善我國財政體制。 3、繼續推進經濟體制、行政體制、事業投融資體制改革，調整和優化財政支出的費用類別結構。從今後發展來看，我國應根據經濟體制、行政體制、事業投融資體制改革進程，從財政支出結構的存量和增量調整入手，適當壓縮財政的經濟建設費支出，適當控制和壓縮行政管理費開支，適當提高財政的社會公共事業支出，進一步增加財政的社會保障支出水平，適當提高財政的國防經費水平。 4、嚴格財政購買性支出中的公用經費管理，優化財政購買性支出的公共領域資源配置。從當前和今後發展來看，為了發揮財政購買性支出的優化公共領域資源配置功能，不僅需要進一步拓展政府采購制度的適用范圍，健全政府采購機制，而且必須通過公共用車制度改革，適當限制職務消費現象，同時，為了控制各種招待費用過高的問題，必須在嚴格控制招待費標準的基礎上，對單位招待費實行嚴格的總量控制。 5、嚴格財政轉移性支出管理，按照經濟原則和倫理原則，合理規劃財政轉移性支出的范圍、類別和幅度，通過提高財政轉移性支出的透明度，加強社會對財政轉移性支出監督。一是必須拓展財政的社會保障支出的公共受益范圍，逐步將社會保障由城市延伸到農村。二是財政補貼必須退出普遍性的「變相福利」誤區，按照經濟原則和倫理原則，合理規劃財政補貼的受益范圍，明確財政補貼的受益對象。三是為了體現稅收優惠的經濟原則和倫理原則，有必要借鑒國際經驗，建立我國稅式支出預算控制制度。 6、按照預算公開性原則，提高財政支出透明度。財政支出能否滿足社會公共需要，財政支出結構是否合理，財政資金花費是否得當，關鍵要看財政支出是否符合民意。只有將財政支出置於社會監督之下，建立行之有效的民主監督機制，真正賦予社會成員對財政支出的知情權和監督權，才能有效遏制財政資金的不合理花費現象，促進財政支出結構不斷優化。針對我國各級政府財政支出的公開性和透明度相對較低的現狀，擴大社會成員對財政支出的知情權和監督權，必須進一步提高財政支出透明度，建立健全政府資金信息披露制度。一是必須繼續深化部門預算和國庫集中支付制度改革，進一步細化預算支出科目，全面、系統地反映政府支出狀況。二是必須使政府披露的預算和決算信息具體化，讓社會成員充分了解政府預、決算的全部具體數據指標。 優化財政支出結構應採取的政策和措施 正確的財政支出結構政策是國家調節經濟與社會發展和優化經濟結構的強大杠桿。針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經濟發展要求，財政支出結構必須進行戰略性調整，其核心是解決財政支出「越位」與「缺位」的矛盾，力求通過改革和政策調整，著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規范支出行為、管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制。 一、加大改革力度，改變國家財政包攬過多的分配局面 我國現有的財政供給范圍和支 出分配結構是從建國初期的大財政、供給制發展而來的，是建立在傳統計劃經濟體制上的，其最大特徵是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎復蓋到整個社會生產與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇。這種供給制的分配滯後於當前整個經濟分配格局形勢的變化，也與市場經濟的要求不相適應，必須進行改革。特別需指出的是，現在國家每年的新增財力有限，而財政的增支壓力相當大，經濟結構調整、建立社會保障體系、科技教育發展等都需要財政加強支持力度。這是關繫到整個社會經濟協調發展的一個重大問題。但如果不對現行財政支出分配格局進行調整，該減的減不了，那麼，財政就無力承擔和滿足上述政府的重點支出要求，改善和優化財政支出結構就會是一句空話。 這方面主要應解決三個問題： 一是大力削減對城市居民的有關福利性補貼。現行城市居民的福利補貼制度是在過去高積累、低收入、低消費的計劃經濟體制下形成的，有其一定的必然性。現在國民收入分配格局發生了很大變化，居民收入消費水平增長相當快，政府不必也沒有能力再去承擔對居民的龐大補貼了，必須徹底改革。有些補貼如近年來由國家統一出台的肉食、副食品、糧食等價格補貼，已經成為職工收入的組成部分，要結合工資改革將這部分「明補」改為工資。 二是治理和規范事業單位的財政經費供給范圍。在社會主義市場經濟條件下，各事業單位並不都具有公共需要性質，財政不可能也不應該對其經費開支進行統包統攬，要將市場機制進入事業單位，針對不同的類型採取不同的財務管理辦法。一般地講，事業單位按其服務性質，可以分為三類：即公益性的、准公益性的和經營性的。其中：公益性的事業單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共性防疫等事業單位，其進行的活動屬於典型的社會共同需要，財政應保障其經費供給。准公益性的事業單位，如高等教育、職業教育、廣播電視、醫療保健等，這些單位提供的服務介乎於社會共同需要與個人需要之間，是屬於現代社會的存在與發展所必需的，也基本屬於政府公共預算的供給范圍，然而要由享受服務的對象承擔一部分費用，因此，財政對其可採取資助的形式。經營性的事業單位，如開發性的科研單位、職業化的體育運動項目、藝術表演團體、藝術表演場所和社會中介機構等，這些單位提供的服務一般說不屬於社會共同需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場。 三是對國有企業的虧損補貼制度進行改革。對一些特殊行業（如屬於社會公共公益事業的水、電、城市交通、環境保護等）的價格和收費仍需由國家進行管理，還有一部分國有企業承擔著政府特殊的責任，由此產生的虧損仍應由財政給予補貼。其它大多數屬於競爭領域的國有企業，其虧損補貼則應隨著企業改革的推進予以取消。 二、採取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹 從理論上講，財政分配是為政府履行其各項職能提供財力保障，其中確保政府機器的正常運轉是財政分配最基本的職責。但由於政府機器隸屬於上層建築，純屬非生產領域和消費性質，因此，無論是政府機器本身還是經費供給，都必須進行嚴格的總量控制。當前的問題在於，行政體制改革嚴重滯後於經濟改革，政府機器龐大，機構臃腫重疊，財政養人過多，行政管理費呈現出加速膨脹的態勢，大大加重了財政負擔。資料表明，我國財政支出中的行政管理費1996 年已達1040.80 億元，比1980 年的66.79 億元增長了14.5 倍，而同期的財政總支出只增長了5.46 倍。行政管理費占財政支出的比重「六五」時期為6.8%，「七五」時期為8.8%，「八五」時期上升為11.9%，到1996 年進一步增加到13.1%。因此，今後在經濟體制的轉軌中，為了提高政府行政效 率，增強財政的調控能力，必須從多方面採取過硬措施，從嚴控制行政人員和行政經費。具體建議： 一是在財政內部全面實行「下管一級」的管理辦法，也就是上級財政對下級財政的行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核，輔之以一定的獎罰措施。其目的和作用在於建立一種制約和控制機制，形成從中央到地方一級抓一級、一級管一級的管理格局，使行政費支出保持一個合理的水平，實現行政費管理的科學化和規范化。 二是下決心推進行政改革，精簡機構，這是減少財政供養人員和壓縮行政經費的治本之策。1998 年國家機構改革已在中央這一層次率先進行，邁出了重要的改革步伐。下一步要按照總體規劃，不失時機地在地方堅定不移地繼續推進這方面的改革。此外，在市場經濟條件下，政府直接管理的范圍將會縮小，但社會中介機構（包括會計事務所、審計事務所、法律事務所等）的職能和作用將會日益上升，這是一個必然趨勢，但按照市場經濟規則，社會中介機構是靠實力、靠競爭生存的，必須與政府部門脫鉤，這不僅僅是為了減輕財政的經費供給壓力，更重要的是為了充分發揮社會中介機構獨立、公正的職能作用。 三是建立有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務人員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機關幹部的辭退制度，改變行政機關人員只進不出的現象，這樣就把動力和壓力有機地結合在一起，有助於提高行政效率，這實際上是一種與社會主義市場相適應的行政管理體制。 三、隨著市場經濟的推進，財政需要進一步加強社會公共性開支 社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛生、社會保障、環境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現代市場經濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出。在傳統體制下，雖然國家財力比重較高，但財力分配的大頭用於經濟建設，社會公共性支出比重較低、社會發展的欠帳較多。改革以來，隨著國家財力的大量分散，不僅導致財政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續維持下去，最終對經濟發展也將會形成很大的影響和制約，社會經濟協調發展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今後我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。 教育投入屬於社會性開支，在任何一個國家都是財政支出的一項重要內容。國家財政要繼續把支持教育作為重點，採取有效措施，進一步提高財政支出中教育經費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80% 左右，顯然，增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關鍵。再一個重要思路是，需要改變國家財政統包教育經費的傳統做法，動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明，以政府辦學為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發展模式。首先要研究建立規范的教育成本補償機制。對於9 年義務教育，國家應該著力抓好，財政經費也應首先向這方面傾斜。對於非義務教育如高等教育、職業教育等，國家無疑也要給予支持，但應根據國外經驗，採取向學生合理收費的做法，這是改變國家對學生包攬過多的局面和拓寬教育經費來源的重大改革舉措。 社會保障是事關中國改革、發展和社會穩定的一個全局問題，需要納入國家財政政策規劃統籌考慮。為此，必須針對當前的問題，調整財政支出分配結構，增加財政的社會保障支出。當前和今後一個時期，社會保障制度改革的重點是完善養老保障、失業救濟及其城市居民最低生活保障，這是社會保障的三道防線，與國家財政都有密切關系。特別要看到，未來中長期隨著老齡人口和失業群體的擴大，社會保障的資金需求會呈現出快速增長的 態勢，這無疑將對財政收支運行和分配格局產生深刻的影響。為此，財政必須按照公共財政要求，進一步調整現行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經費和一般事業經費支出，從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。 四、著力強化國家重要產業和領域的財政投資，增強國民經濟長遠發展後勁 在我國未來財政支出結構調整的過程中，僅僅重視社會公共性支出是不夠的，還必須重視政府財政的經濟建設投資。現代經濟增長理論在揭示投資與經濟增長內在聯系的同時，還深刻地論述了政府投資在整個社會投資中的特點和作用。首先，政府居於宏觀調控主體的地位，它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資，而不以盈利為主要目的，政府投資項目的建成，如社會基礎設施等，能極大地提高國民經濟的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來源一般是無償的，可以從事大型項目和長期項目的投資。第三，政府可以從事社會效益好而經濟效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特徵，政府投資是推動經濟發展的重要力量。中國仍是一個生產力相對落後的國家，工業化任務十分艱巨。如果沒有政府統一的工業化戰略規劃和強有力的政府投入，要在不太長的時期內實現工業化任務，順利實現「三步走」的戰略目標，幾乎是不可能的。 今後的財政投資應改變過去「撒胡椒面」的做法，集中財力，用於國民經濟發展和國家宏觀調控最急需的方面。我認為，中長期財政投資的方向和重點主要包括下述幾個方面： 一是支持社會公共基礎設施建設。 基礎設施是國民經濟的重要組成部分，它是為人類生產與生活提供不可或缺的物質載體和基本要素，在國民經濟發展過程中具有重要的產業地位和戰略地位。國家財政強化基礎設施建設投資，既能有效刺激國內需求，迅速帶動經濟發展，又能避免重復建設，有利於調整改善投資與經濟結構，而且投資風險小，長期經濟效益和社會效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農村剩餘勞動力創造更多的就業機會，有利於增加城鄉居民消費，實現國民經濟的良性循環和長期穩定發展。 二是著力強化農業基礎地位。 農業是國民經濟的基礎產業，又是市場競爭中的弱質產業，世界各國大多都把農業作為政府的保護對象，而財政是政府保護農業的一個重要手段。財政對農業投資的重點在於：支持那些風險大、投資經濟效益低、對農業發展起著保護性、開發性或有示範效益的項目，如大中型農業基礎設施、農業科研和新技術推廣、生態環境保護等方面投資，這是其它農業投資主體所難以承擔的，也是政府財政保護農業的重點所在。 三是採取有效措施，加大對科技進步與發展的支持力度。 我國是一個發展中國家，為了加速社會生產力發展，增加國家綜合經濟實力，實現現代化發展戰略目標，今後必須採取措施，切實有效地強化科技投入力度，從而真正發揮科技進步對經濟發展的帶動作用。首先，要繼續發揮財政科研投入的主渠道作用。在國家重大科技發展計劃的實施、科技工程的運轉以及重點科研院所的發展上，財政科技投入起著主導作用，直接或間接地影響著產業發展和社會的進步，國家必須予以重視。從今後一個時期看，國家財政對於科技投入的重點應包括：一是繼續增加國家重大科研計劃經費，如科學基金、「863」高科技、攀登計劃和知識創新工程等專項投入，支持國家重點基礎研究單位和超越部門界限、集中學科優勢的基礎科學研究基地的建設，為我國基礎研究和高技術研究的優先發展創造條件。二是對農業科技投入實行重點傾斜政策，盡快改善農業科研條件普遍落後的狀況。三是優先考慮人口、資源環境、醫葯衛生和信息等方面的 需要，促進重點社會發展領域的發展。 四是關於促進國有經濟發展的財政投資政策取向。 國有經濟在中國國民經濟中始終占居主導地位，而且它是財政的重要支柱性財源，因此支持國有經濟發展將是國家財政面臨的一項長期性任務。特別是入世後國有經濟面臨新的壓力和沖擊，由此客觀上要求進一步加強財政的支持力度，而且要有緊迫感。其一，應該積極支持國有經濟進行企業組織結構調整，著力培養資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的成長。其二，要支持國有經濟的技術改造，提高國有經濟的技術水平和競爭能力。這方面，財政投資支持的重點在於，積極引進先進技術，鼓勵企業進行技術創新，加速新產品、新技術、新裝備的開發和利用，並按國家產業政策淘汰落後工藝和設備，從而真正推動和促進重點行業重點企業上水平。其三，進一步落實並完善國有大型企業集團改組、改制的有關企業所得稅優惠政策，減輕企業負擔，增加企業積累，這是國家財政投資政策的一個重要間接措施。 關於優化我國財政支出結構的若干思考 鄧麗紅 摘 要:文章從我國現階段經濟發展實際情況出發,提出了若干個財政支出結構優化對策。以提高我國資源配置效率,加快社會主義現代化建設,順應經濟全球化浪潮和新經濟革命要求。 關鍵詞:財政支出 結構優化 對策 中圖分類號:F810.4 文獻標識碼:A 文章編號:1004-4914(2003)08-019-02 財政支出結構是指財政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中的比重。財政支出結構優化是指在一定時期內,在財政支出總規模占國民生產總值比重合理的前提下,財政支出內部各構成要素符合社會共同需要的目的,且各構成要素占財政支出總量的比 例協調、合理的狀態。其實質就是合理分配財政資源以滿足不同的社會公共需要。財政支出結構與政府職能存在著緊密的對應關系,財政支出結構反作用於政府活動的范圍和方向,反映一個時期的政策傾向和變化。因此,財政支出必須有一個科學合理的結構。隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉變,建立和完善公共財政體系,加強財政支出管理,提高財政資金的使用效益已經越來越迫切。從當前我國財政改革的總體運行狀況看,雖然取得了重大進展,但財政管理相對滯後,尤其是財政支出領域中存在大量的問題,結構不合理, 財政資金供應范圍存在「越位」和「缺位」等問題,致使我國財政的正常運行遇到許多困難。本文在分析我國財政支出結構現狀的基礎上,提出了優化我國財政支出結構方面的建議,以期拋磚引玉。 一、當前財政支出結構中存在的主要問題 1.財政資金供給范圍不規范。改革開放以來,我國財政統收的局面雖已被打破,但傳統的國家包攬一切的分配思想和財政統支的局面仍在保持著,財政資金的供給范圍未能作出相應的調整,缺乏明確、科學的界定,在相當程度上沿襲了計劃經濟體制下的供給制分配方式。具體表現在:政府及財政在資源配置領域的定位不明確,財政的職能范圍與支出責任未能適應市場經濟發展的要求作出相應的調整。 2.經濟建設支出比重逐年下降,但從構建公共財政的要求看,其比重仍偏高。經濟建設支出比重從「六五」時期的56.08%下降到「九五」前四年的39.17%,究其深層次原因,一方面可歸結為體制的轉變和對企業、地方的放權讓利,使經濟建設中的投資主體趨多元化;另一方面, 體制改革中存在的一些不足,使政府的收入職能弱化,政府的財力已無力支持大規模的建設投入。同時必須注意到,我國經濟建設支出的 內部結構也不盡合理,政府參與的競爭性、經營性項目過多,即用於生產性的支出偏多,而用於基礎設施、公用事業等方面的支出不足,其支出比重的下降速度更快。顯然從總體上及國際比較的角度看,我國經濟建設支出的比重仍然較高。 3.行政管理支出比重逐年上升。我國行政管理支出占財政支出的比重處於一個較高的水平,行政管理支出比重從「六五」時期的7.85% 上升到「九五」前四年的14.98%,增長速度已超過財政收入、財政支出及GDP 的增長速度。行政管理支出的增長有隨著經濟發展、社會進步而增長的合理性的一面;但更重要的是由於機構不合理膨脹、人員編制過多、經費增長迅速、服務效率低下的不合理的一面。在我國當前財政支出比率已經很低的情況下,過高的政府運行成本和過高的行政管理支出比重,對加快我國經濟發展極為不利。 4.社會文教支出比重上升緩慢。我國社會文教支出占財政支出的比重一直處於較低水平上,其比重從「六五」時期的19.74%僅僅上升到「九五」前四年的27.02%,增長速度遠低於行政管理支出的增長速度。從國際比較的角度看,20 世紀90 年代發展中國家由於教育基礎比較薄弱以及對教育的高度重視,使這一比重多維持在較高的水平上,而我國的這一比重較低,在5%以下。這不僅與發達國家相比處於極低的水平,也與我國的經濟增長極不適應,反映了我國對教育的支持和重視程度還有待提高。在醫療衛生支出上,我國也處於支出程度較低的水平上,在1%以下。社會保障支出在財政支出中的比重不足5%,處於發展中國家的最低水平,這說明我國社會保障制度的建設還任重道遠。 5.農業支出比重下降,制約了國民經濟的進一步大幅度發展。最 近幾年雖然中央對農業的發展一直比較重視,中央財政農業支出占本級財政總支出的比重是上升的,然而地方財政則為了本地區經濟的片面增長,一再減少對農業的投入,而主要把資金投入到投資少、見效快的其他產業上。又由於地方財政比重大,所以盡管中央一再提高財政農業支出的比重,但全國水平仍然無法控制農業支出比重下降的勢頭,這種情況對促進國民經濟的發展是極為不利的。 6.社會保險支出明顯不足,制約了市場經濟體系的快速建立。我國目前的社會保障水平很低,才接近西方發達國家20 世紀60 年代的水平,但我國目前的經濟實力卻遠不如當時的西方發達國家。所以,我國現在必須建立一個社會化的社會保障體系,必須與我國現代企業制度和經營機制相適應。 總之,我國財政支出結構目前處於極為不合理的狀態,這一方面使國家重點建設滯後,資源配置效益下降,基礎設施的「瓶頸」制約增強,影響了國民經濟結構優化的進程。另一方面,使國家財政逐漸向「吃飯」財政發展,對經濟運行的宏觀調控作用日益減弱。支出結構不合理,需要調整優化。調整優化財政支出結構,是提高財政管理水平與效率的主要內容,也是擺脫財政困境,建立穩固、平衡、強大的國家財政的必然選擇。因此,必須要優化支出結構,合理轉化政府職能,科學地確定支出的重點。 二、優化我國財政支出結構的必要性分析 財政支出涉及國民經濟的各個部門,作為政府宏觀經濟調控的手段之一,對拉動經濟、穩定政權、協調各項事業發展、提高人民生活水平都有著舉足輕重的作用。但是目前我國財政支出不斷增長,現實財政支出結構缺位現象與越位現象並存,導致財政混亂和收支矛盾的 日益尖銳。因此,對財政支出結構進行優化已經迫在眉睫、勢在必行。 1.財政支出結構的優化是國民經濟協調穩定發展的重要保證。從世界經濟發展來看,財政支出結構的優化和遞進已經成為現代經濟發展的顯著標識,並且主導著經濟發展的方向。在財政配置資源的總量相對穩定和難以作重大變更的條件下,財政支出結構的優化調整對社會的影響顯得更加重要。支出結構的變化影響著社會積累和消費的比例,從而從動態上影響著經濟發展的潛力。可見,支出結構轉變與經濟發展密切相關,只有使支出結構的轉變改善了資源配置並促進了經濟增長,我們才能稱

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央行表示我國居民杠桿率在國際處合理水平，但是人們對於杠桿率的了解不是很深，在這里給大家解釋一下杠桿率。

在金融中，杠桿的含義很明確，這意味著經濟實體承擔的債務與自身資產的比率，並且意味著經濟實體使用自身資產履行債務的程度。迅速上升的杠桿比率已成為中國經濟的主要風險因素。近年來，居民的杠桿比率增長過快，居民的債務過分集中在住房投資上，這加劇了房地產泡沫。

但是，如果投機者對房價有相同的期望，它將使房價上漲的趨勢由群體的期望形成。為了將來獲得豐厚的利潤，他們將開始購買大量房地產以促進房價的上漲。隨著房價的快速上漲，這將導致更多的投機者購買房屋。房價上漲的預期將進一步成為集團的預期。最後，整個團隊將加入購房大軍，這使房價遠離其價值。這個過程通常存在於房地產價格上漲的過程中。這種情況是：由於一定的因素，房地產價格上漲，使得投機需求持續增加，投機者將購買大量房地產拉高房價，人們形成了對房地產價格上漲的一致預期並急於購房，導致居民總債務不斷增加。

H. 簡述國家如何運用財政政策和貨幣對策干預和調節經濟的運行

為了確保我國經濟的快速增長態勢，有助於產業結構的調整、國有企業改革的順利推進，以及保持和促進社會消費、投資需求的適時適度增長，除了應進一步深化財稅體制改革以外，還需有針對性地調整當前的相關財政政策。作為國民收入分配的主渠道，國家財政分配和再分配的狀況及其政策取向，對於社會消費與投資需求的規模和結構，從而對於國民經濟的持續穩定增長，有著極大的影響和制約。然而，改革開放以來，一方面是中國的財稅體制改革，特別是1994年的財稅體制大改革取得了明顯成效，財政收支規模增長迅速；但另一方面，國家的財政困難，財政對經濟社會穩定及發展的「瓶頸」性制約現象也日漸突出。從現實情況看，這種財政「瓶頸」，突出表現在以下兩個方面：一是財政經常性收支方面的突出矛盾和「瓶頸」制約。一國財政的經常性支出，是有效履行國家（政府）職能的基本財力需要，也是安邦定國的必要財力保證。近些年來，政府管理部門和公檢法機關的行政經費欠缺，本應由國家預算解決的教材文衛、公用及其他事業單位的經費緊張，不少地方甚至連正常的工資發放都成為問題，以及由此而造成的政府職能「缺位」，由此而誘發的「三亂」（亂集資、亂攤派、亂罰款）現象和行為扭曲等，就在很大程度上與財政的經常性支出不足有直接關聯。二是國家財政調控上的「瓶頸」制約。這方面的突出問題又主要有三：１、政府投資調控上的「瓶頸」制約。即由於財政困難，使政府投資特別是中央政府投資，在全社會投資總額中的比重持續地非正常下降，從而弱化了政府的投資調控功能。國外的發展經濟學家認為，發展中國家的政府投資，一般應占社會總投資的20％~25％左右，而在我國1995年全社會的固定資產投資總額中，來源於國家財政的投資僅佔3.1％。２、中央政府在實行財政縱向平衡方面的「瓶頸」制約。1994年實行分稅制改革時，採取了照顧各地既得利益的「稅收返還」辦法。這種過渡性的、非規范化的轉移支付數額，高達近2000億元左右，且對各地財政能力差異的平衡作用十分微弱。而自1995年實行的較為規范的「過渡期轉移支付辦法」，則因其投入的財政資金數額很小，亦起不到多少縱向平衡的作用。就是說，中央政府因其可支配財力上的「瓶頸」制約，故使其現有的財政縱向平衡、縱向調控能力較弱，既不利於為全國各地提供大體相等的公共服務水平、促進區域經濟的協調發展，而且對各地公共投資需求的平衡與滿足，造成了不利的影響。３、對無收入和低收入者提供基本生活保障方面的財政「瓶頸」制約。隨著企業改革、經濟結構調整力度的加大，下崗及失業職工的人數，以及由此而造成的對低收入人群的經濟補償問題，將在近期內變得十分突出。按照市場經濟國家的經驗，這一類再分配問題的解決，包括對下崗、轉崗職工的再就業培訓，對職工最低生活水平的保障和必要購買力的維持等，都離不開國家財政的強力支持。而當前我國的財政狀況，則與這種財政政策干預和收入分配調節的現實需要相矛盾。很明顯，上述這些緊迫的財政「瓶頸」制約問題，如不能盡快得到有效緩解，將對我國經濟社會的持續穩定和發展，帶來多方面的影響和基礎性的障礙。這方面的總體思路是：從切實加強國家財政實力中「增」一塊。即通過切實增加政府的可支配財力數量，以提高其對促進投資和消費需求的支撐力。從調整優化財政支出結構中「移」一塊。即按照社會主義市場經濟的特點和要求，通過解決財政職能的「越位」問題，為加強和改善財政的投資地位騰出必要的財力。從減少農民和各類企業繁重的「非稅」負擔中「促」一塊。即通過切實解決農民、鄉鎮企業和其他企業的非稅重負，以增強其投資和消費需求能力。從加快建立政府間規范化的轉移支付制度中「調」一塊。即通過打破當前以保護各地既得利益為主旨的稅收返還辦法，建立規范化的轉移支付制度，以提高國家財政平衡和調控區域投資需求的能力。從適度適量增發國債中「用」一塊。充分發揮財政經濟杠桿在擴大需求中的引導與刺激作用。具體地說，在當前和今後一段時期內，為了保持適度消費和投資需求增長，確保我國經濟的快速發展勢頭，似應重點解決好以下幾個緊迫問題，即採取如下的財政對策：（一）盡快增強國家財政實力，提高財政對社會需求的調控能力。這可以說是振興我國財政、緩解和消除財政「瓶頸」的一個核心內容與基礎性環節，也是緩解與消除東南亞金融危機對我國影響的一個必要的「固本」之策。根據當前的實際情況，這方面應採取的措施又主要有三：１．盡快改變國家財力分配過度分散的不正常局面，增加財政的可支配財力。造成我國近些年來財政赤字的不斷擴大的原因，固然與高投入、低產出、低效益的粗放型經濟增長方式有直接關聯，但國民收入和財政分配格局的失調與扭曲，也是一個帶基礎性的成因。改革開放以來，社會財力分配向地方、部門、和居民的過度傾斜，不僅形成了財力分配和使用上的散、亂局面，也使國家提高「兩個比重」的努力因缺乏可資動員、可供支配的財力基礎而屢屢受挫。其中最為突出的，就是分散面廣、數額巨大的預算外資金，特別是各種收費和基金擠占稅收及侵蝕稅基的問題。其結果，不僅使很大一部分規范的國家稅收收入即所謂預算內收入，變成了非規范或不甚規范的預算外收入，從而減少了國家的可支配財力，而且使這些「費」或「基金」的使用，在很大程度上游離於財政的運用與監督范圍之外，既造成了極大的浪費，也往往給某些財經違規乃至腐敗行為開了方便之門。事實和資料顯示，當前在中國的不少企業已經出現了「費」大於稅的情況，一些地區也出現了非稅收入的增長規模和增長速度，大大超過稅收收入增長規模與增長速度的不正常現象。這種稅收收入「缺位」和非稅收入「越位」的狀況，不僅已對國家財政收入的正常增長和我國財經狀況的好轉造成了嚴重威脅，而且也極大地損害或降低了農民、鄉鎮企業和其他企業的投資與消費需求能力。其中，特別是在住房建設中，由於各種名目繁雜的附加收費過濫、過多、過高，從而成了抬高房地產價格和抑制消費的一個重要原因。因此，大力整頓和規范預算外收支，改革稅費制度，已迫在眉睫。誠然，將預算外資金納入預算或准預算管理的軌道，在增加國家財政可支配財力的同時，也相應擴大了財政的支出范圍，在短期內並不一定有明顯的增收減支作用。但從統籌安排、集中運用國家財力、加強財政管理和預算監督以及減少浪費、提高財政資金使用效果等方面來看，則無疑能收到維護國家預算的完整性原則，有效利用有限財政資源，從而有利於緩解財政收支矛盾的良好功效。２．逐步建立適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。這也是增加國家可支配財力的一個重要方面。無論是從亞洲一些新興工業化國家或地區的歷史經驗，還是從中國的迫切需要來看，積極建立適合本國國情的財政投融資制度，都是積極開拓財政性投資來源、保證和加大國家財政的基礎性建設投入、緩解「瓶頸」產業制約、從而在優化國民經濟結構、產業結構和促進技術進步的基礎上增強國家財政穩定和發展功能的一條有效途徑。在這方面，特別是日本已實行40多年的財政投融資制度與政策，就為我們提供了許多有益的借鑒和經驗。無論從我國當前的迫切需要，還是從長遠的戰略考慮；亦無論是從解決我國財政性建設資金嚴重短缺的困難，還是從強化國家財政宏觀調控與經濟穩定功能的角度來看，逐步摸索、推行我國社會主義市場經濟條件下的財政投融資政策，都具有特殊的重要意義。３、進一步優化稅制結構，切實加強稅收征管。財政收入的主渠道是稅收，因而不斷優化稅制，充分挖掘稅收潛力，就成了增強國家財政實力的重要環節。1994年的工商稅制改革取得了明顯成效，在1993年各地競相擴大稅收基數的基礎上，1994年增加稅收871億元，1995年增收912億元，1996年增收1100億元，1997年又增收1114億元。連續四年稅收的大幅度增加，充分顯示了中國的財稅體制改革取得了突破性的進展和基本成功。然而，盡管如此，現行稅制結構（如個人所得稅、消費稅、資源稅）、稅源稅率的進一步調整完善，一些新稅種（如財產稅、遺產稅、贈與稅、利得稅等）的開征，減免稅的繼續清理整頓等，仍然有著很大的財政增收潛力。至於加強稅收征管可能帶來的財政增收效應，就更是極其可觀、眾所周知的了。如果再考慮到我國目前的總體稅負水平，無論與經濟發達國家還是與大多數發展中國家相比都明顯偏低，即存在著提高總體稅負可能性的情況，則財政增收的前景就更為明朗。世界銀行的一份報告《2020年的中國：新世紀的發展挑戰》指出，如中國做好對非國有企業的納稅工作（它們是經濟增長中最為迅速的部分），改進對稅收徵集的激勵機制，制訂有效的審計程序，採用計算機化信息系統，以及實行對各種逃稅行為進行嚴厲而公平的罰款新制度等綜合舉措，其所能增加的稅收份額，到2000年將達到GDP的6％。在一個較長的時間內，比如到2020年，甚至可能達到GDP的10％。無論世行報告的可靠性如何，我國稅收的增收潛力無疑是十分可觀的。（二）認真調整、積極優化財政支出結構。調整、優化財政支出結構，就當前的突出矛盾而言，其任務或重點則可概括為三句話，這就是：調整范圍，突出重點，強化支出效益約束。所謂調整范圍，就是要嚴格按照社會主義市場經濟條件下的各級財政事權，來重新規范和界定支出范圍，特別是要徹底從過去那種大包大攬、慣於插入企業生產經營活動的桎梏中解放出來，以免在新形勢下重蹈超負荷運轉、越位運轉的覆轍。通過這種調整，就可用退出某些領域和項目、削減部分財政支出的辦法，來達到同時加強那些應該加強的政府投資的目的。這也是調整、規范社會主義市場經濟條件下財政職能的客觀需要。從當前的實際需要看，這方面的要點：一是配合政府機構改革，大力整頓和壓縮近年來增長過速、膨脹過度的行政管理經費；二是配合國企改革和農產品供求關系的改善，逐步減少巨額的企業經營性虧損補貼和價格補貼；三是爭取盡快退出國家財政在競爭性加工工業、一般性商業服務領域的相關支出。通過這些「壓、減、退」的途徑，盡快使國家財政從職能「越位」與「缺位」並存的矛盾與困境中解放出來，面對新的形勢和問題，加強其應有的宏觀調控和需求管理功能。所謂突出重點，就是要根據現有財力狀況，按照一要吃飯、二要建設的原則，以及輕重緩急的優先次序來安排財政的支出重點。根據多年的經驗，在這個問題上，尤其不能用撒胡椒面的辦法，為後續財力安排留下窟窿、造成被動；同時也不能再用鼓勵各單位、各部門、各地區通過「創收」的途徑，去解決財政范圍內的支出缺口問題，以免造成分配秩序的混亂和分配規則的破壞。最後，所謂強化支出的效益約束，就是要把支出效益作為財政支出決策的出發點及其歸宿，堅持用必有效、有效方用的理財原則，從而在支出到位和盡力避免損失浪費的基礎上，促進和保證財政收支的積極平衡。（三）切實減輕農民和各類企業繁重的非稅負擔，促進消費和投資的增加。即通過切實減輕農民、鄉鎮企業和其他各類企業沉重的非稅負擔的途徑，以相應增加其有支付能力的消費和投資需求，為開辟我國廣大的農村市場，擴大企業可支配的投資來源和技改能力創造條件。特別是為了使房地產開發、住宅建設真正成為我國新的經濟增長點，使住宅消費成為新的消費熱點，就必須改變當前因房地產開發、住宅建設中所承擔的各種名目的收費過濫、過多，房屋成本和售價過高，致使空置房數量與年俱增，住房貨幣化、商品化及房地產業的發展，都遲遲不能進入良性循環軌道的不正常狀態。（四）通過建立政府間規范化的轉移支付制度，一方面提高中央財政的宏觀調控能力，同時為促進我國區域經濟的協調發展，平衡和引導地區投資需求創造基礎條件。分稅制改革包括兩個相互聯系的有機組成部分，即各級財政的分級、分權、分稅，以及政府間規范化的轉移支付制度。前者重在解決與各級財政事權相適應的收入來源的規范化問題，但卻解決不了各地的財政能力差異問題，即解決不了某些地區在提供大體均等的公共服務方面所存在的政府財力缺口問題，因而不利於實現這些地區的財政收支平衡。1994年進行分稅制改革時所實行的、基本上以照顧各地既得利益格局為特點的「稅收返還」辦法，盡管是一種現實的選擇，但卻既不利於公平分配，又不利於某些地方特別是廣大中西部地區的財政平衡。近三年實行的過渡性轉移支付辦法，雖然有利於克服這種不足，但又因中央財力的嚴重匱乏，用於規范化轉移支付的財政資金極為有限（1995年僅為20億，1996年僅為30億，1997年計劃亦僅為40億），故對地方財政平衡的調節力度十分微弱。因此，如何逐步消除分稅制改革中的舊體制痕跡（按照既得利益格局進行「稅收返還」），適當加快政府間規范化轉移支付制度的建立和健全的步伐，就不僅成了促進和保證我國地方財政實現穩固平衡的一個必要因素，而且將對改善各地區的投資環境，平衡和引導地區間的投資需求，產生極為重要的影響。（五）制定和實行積極而又審慎的國債對策。國際經驗表明，正確、恰當的國債政策，是解決各國財政問題的一個有力手段。而衡量國債規模適度與否，不能只從個別的、單一性的指標出發，而必須進行全面分析，從綜合性的指標顯示，來作出符合實際、順應時勢、瞻前顧後的判斷和結論。為此，根據世界各國衡量國債規模所採用的幾個通行，睦看中國在這方面的具體情況。１．債務依存度。它是指當年的債務收入與財政支出的比例關系，其計算公式是，債務依存度＝（當年債務收入額÷當年財政支出額）×100％。這個指標反映了一個國家的財政支出有多少是依靠國家借債來籌措的。這一指標的計算有兩種不同的口徑：一是用當年的債務收入額去除當年的財政支出額，再乘以100％，習慣上叫作「國家財政的債務依存度」；二是用當年的債務收入額去除當年的中央財政支出額，再乘以100％，稱之為「中央財政的債務依存度」。迄今為止，由於中國國債全由中央財政來發行、掌握和使用，並由中央財政負擔國債的還本付息支出，故使用後一種口徑更具實際意義。對這個指標，國際上有一個公認的控制線經驗數據，即國家財政的債務依存度掌握在15~20％為宜，中央財政的債務依存度則控制在25~30％的幅度內為當。我國的資料顯示，自1994年開始，國家財政的債務依存度（當年債務收入額÷[當年財政支出額＋債務支出額]）就超過了上述的安全線，達到20.2％，1995年為22.2％，1996年為26.4％，1997年（預計）是28.2％。而中央財政的債務依存度自1994年開始，也超過50％以上，1994~1997年分別是：52.41、53.28、55.61和57.77（預計數）。與國際上的經驗數據相比較，如果說我國當前超過20％以上的國家財政債務依存度雖然已屬偏高，但還不太為過的話，那麼，早已超過50％以上的中央財政債務依存度，則顯得大大「離譜」了。日本即使在財政最困難的時期，這一指標的最高值也不過37.5％而已。２．國債償債率。它是指當年的國債還本付息額占當年財政收入的比重。這一指標說明，國債規模需受到財政收入狀況的制約，要把國債規模控制在與當期財政收入狀況相適應的水平上。關於這一指標的數量界限，國內外不少學者認為，應控制在8~10％的幅度以內為宜。我國的情況是：1994年前之前，由於國債發行規模較小，故國家財政的債務支出額也不大，1990~1993年的累積額也只不過1000億元左右，每年的償債率約在7％上下（1992年除外）。但從1994年起，隨著國債發行規模的劇增，這一指標也呈陡然遞增之勢。1994~1997年分別為：9.6、14.2、17.7、23.3（預計值），每年所借新債中用於歸還舊債的比率也不斷上升。３、國債負擔率。它所衡量的是當期的國債累積額占當年GDP的比重。這是度量國債規模最重要、最常用的一個指標。因為它是從國民經濟總體或全局來看，而不僅僅是人財政收支角度來考察的國債數量界限。國外的經濟學家大都認為，經濟發達國家的國債累積額最多不應超過當年GDP的45％，這與經濟發達國家財政收入佔GDP的平均比重大致相當，即一定時期的國債累積額最多相當於當期的財政收入總額。從這一指標來看，我國的國債負擔率又無比經濟發達國家低得多。1989年我國的國債發行額占當年GDP的比重只有0.35％，1996年也僅為2.84％；從國債余額占當年GDP的百分比來看，1991~1996年分別為：5.41、5.25、5.50、5.21、5.45和5.60。４．居民的應債力。一般可表述為：國債余額占當年居民儲蓄存款余額的比重。這是從居民的國債承受能力來考察的國債規模指標。當然，在居民投資意願、投資選擇、投資渠道多元化的情況下，國債規模與居民儲蓄存款狀況不存在完全的正相關系，但也能近似地反映居民的應債力。從年度國債發行額占當年居民儲蓄存款余額的比重看，1990~1996年分別為：1.32、2.18、3.42、2.06、4.77、5.09、4.79。再從國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看，1991~1996年的情況則依次為12.8、12.1、11.8、11.5、10.6、9.87。可見，無論從哪個指標看，當前我國居民的國債應債力，都有很大的彈性或潛力。綜觀以上幾個指標，我們很容易得出一個看似矛盾的結論：從反映國家財政自身「承債」能力的指標來看，政府特別是中央政府的債務壓力已經很大，幾乎沒有進一步擴增國債規模的彈性和空間；另一方面，從國債負擔率和國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看（目前的GDP是國債余額的20倍，居民儲蓄存款也相當於國債余額的17倍），國債規模的進一步擴增又有巨大的潛力。而且，從動態趨勢看，如國債的發行規模即使按現在的增長速度擴大，在未來10年內，國債余額佔GDP的比重也不會超過14％，即仍舊遠低於經濟發達國家的國債負擔率警戒線。為什麼會在中國出現這種極為明顯的矛盾現象呢？究其緣由，根本之點就在於，國民收入的分配格局的嚴重扭曲，GDP的財政貢獻率過低，致使國家財政的承債能力十分有限、十分脆弱。從現實情況看，由於國家財力極度分散，預算外資金、非稅收入極其龐大，政府特別是中央政府的可支配財力相對萎縮，因而大大制約了償債能力與發債規模的同步增長，形成了擴增國債規模潛力巨大，而財政承債能力則相形見絀的矛盾結局。根據中國的實際情況，解決這個矛盾的對策有二：１、擴大國債規模必須與集中國家財力、振興國家財政同時進行，使財政實力的切實增強和國債規模的相應擴大，做到雙向協同、相輔相成。在現代市場經濟條件下，國家財政的確不必拘泥於僅僅通過稅收來取得資金，需要靈活有效地運用國債手段、國債政策來調控經濟的運行。然而，國債又是需要還本付息的，故國債的發行規模必須顧及到財政的應變和承受能力，不能只顧需要、不顧可能與可行而盲目擴張。因此，無論從理論還是從我國的實際情況來看，當前進一步擴增國債規模的主要障礙，或者說矛盾的主要方面，就是國家財政收入或其現實的可支配財力的制約。所以，根據十五大精神，如何切實地集中國家財力，增加各級財政特別是中央財政的可支配收入，增強財政的承債能力，就成了問題的關鍵。如果中國今後能在提高兩個「比重」上盡快取得實質性的進展，通過整頓預算外資金、清理規范非稅收入、加強稅收征管等途徑，使國家的可支配財力數量有較大增長，那國債的發行規模就能隨之進行「跟進性」的更大擴增。２、國債規模的擴增要建立在國債結構不斷優化的基礎之上。這是因為，合理的債務的結構，不僅有利於充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，而且也有利於降低國家的籌資成本，減輕財政的未來負擔，提高國債的使用效益。根據我國當前在這方面存在的主要矛盾，近期似應研究解決好三個問題：一是調整國債的期限結構，適當增加長期國債比重。長期以來，我國基本上是以3~5年的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和1年以內的短期國債，國債期限結構缺乏均衡合理的分布。這種結構單一情況，使國債缺乏選擇性，很難滿足持有者對金融資產期限多元化的要求，同時又使國家財政的還本付息壓力過於集中，客觀上為國債規模的擴大設置了障礙，因此必須加以調整。二是國債品種結構需進一步 多樣化。如財政債券、建設債券、可轉換債券、儲蓄債券的交叉運用等。這既可滿足國家財政的不同需要，又擴大了投資者的選擇餘地，有利於使國民的應債能力得以充分釋放。同時對於減輕巨額國債的發行壓力，充分挖掘國債的經濟功能也有很大的意義。三是調整國債的持有者結構。國債的持有者，包括中央銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和國外持有者等。當前的問題是，需要改革國債市場主要在財政部、非銀行金融機構和居民個人這樣一個有限的范圍內循環的格局，以利於擴展國債的發行空間。這方面可供考慮的舉措，包括可考慮逐步取消對商業銀行購買和持有國債的某些限制；著力培育和鼓勵機構投資者，以及有條件地允許外國投資者進入中國的國債市場等。（六）充分發揮財政經濟杠桿在擴大需求中的引導與刺激作用。――運用財政轉移性支出手段，諸如靈活運用針對某些社會群體的財政補貼、主要針對城鎮職工的社會保障等手段，通過保障低收入者的最低生活、福利水平及其有支付能力的需求，以防止社會購買力的過度萎縮，確保社會、人心的穩定。――充分運用財政貼息、財政參股、財政擔保等經濟手段，以充分調動和吸納社會資金參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發等方面的投入，收到「四兩撥千斤」之效。為此，在社會投資來源、銀行可貸資金較為充裕的條件下，可考慮在當前有限的國家財政投資中，拿出相當的比重來起這種杠桿或帶動作用，肯定能比財政的直接投資、全額投資收到更好更大的效果。――有選擇地充分運用加速折舊、投資抵免、稅收支出（稅收優惠）等手段，權引導我國的結構調整、產業升級、技術和產品開發、刺激出口需求。等等。

I. 如何發揮財政資金杠桿作用，吸引金融資本積極參與地方經濟建設

運用稅收杠桿，促進經濟平穩較快發展「穿襖提領子，牽牛牽鼻子。」當前，企業是經濟發展的主體，也是貫徹落實科學發展觀的重要載體，是經濟增長的一個主要來源，也是國稅部門行政管理的相對人。在金融危機形勢下，國稅部門應該把為企業服務作為「牛鼻子」，努力在稅收政策上進一步扶持，在稅收管理上進一步規范，在稅收服務上進一步改進，幫助企業解困，促進企業發展，促進經濟平穩較快發展。（一）在稅收政策上進一步扶持克服當前特殊時期面臨的困難，離不開企業自身的努力，也離不開國家的宏觀調控政策和各級政府所採取的幫助企業的措施。從國稅部門來講，最重要的是用好用足現有的稅收優惠政策。第一，認真落實各項稅收調控措施。實施好結構性減稅政策，落實好國家支持「三農」發展、促進資源綜合利用、擴大消費需求、促進就業再就業、鼓勵自主創新、扶持返鄉農民工創業等方面的稅收政策，支持成長型和就業型企業發展，為地方企業發展壯大和經濟結構優化升級提供良好的稅收政策環境。重點是落實好四項稅收調控措施。一是全面實施增值稅轉型。2009年1月1日起，允許增值稅購進（包括接受捐贈、實物投資）或自製（包括改擴建、安裝）固定資產發生的進項稅額，憑增值稅專用發票、海關進口增值稅專用繳款書和運輸費用結算單據從銷項稅額中抵扣，降低設備投資稅收負擔，支持企業更新技術裝備。二是全力落實好成品油消費稅改革措施和部分資源綜合利用產品增值稅調整政策。確保各項改革措施順利實施，平穩過渡。三是支持中小企業發展。放寬增值稅一般納稅人認定標准。對從事貨物生產或者提供應稅勞務的納稅人，以及以從事貨物生產或者提供應稅勞務為主，並兼營貨物批發或者零售的小規模納稅人，認定為一般納稅人的年應征增值稅銷售額標准從100萬元以上降低為50萬元以上；除此之外的納稅人年應征增值稅銷售額從180萬元以上降低為80萬元以上。降低小規模納稅人增值稅徵收率。2009年1月1日起，將增值稅小規模納稅人的徵收率分別從工業6％和商業4％統一降低為3％，減輕中小企業稅收負擔。對中小型微利企業所得稅實行低稅率。對符合條件的小型微利企業，減按20％的稅率徵收企業所得稅，促進中小企業發展和全民創業。四是全面落實國家出口退稅政策。簡化出口退稅管理程序。進一步擴大下放生產企業退稅審核許可權范圍；對於納稅信用等級為A級或B級的出口企業，在申報出口退稅時尚未到期結匯的，可先申報退稅並在貨物報關出口之日起210天內向退稅部門提供出口收匯核銷單；實行自動核銷方式的出口企業，退稅部門可依據外管提供的電子數據及核銷清單進行審核，不再需要提供出口收匯核銷單。加大出口退稅力度。爭取出口退稅計劃，切實加快退稅審核進度，做到應退盡退，緩解出口企業資金壓力；深化遠程申報系統應用，完善系統功能，適時開發退稅審核結果遠程反饋功能，切實減輕出口企業負擔；進一步落實重點出口企業聯絡員制度，支持出口企業做大做強。支持「走出去」企業發展。幫助「走出去」企業充分利用境外稅收優惠和雙邊稅收協定的優惠待遇，消除境內外雙重征稅，保護企業合法權益，降低「走出去」企業整體稅負，促進企業發展壯大。第二，積極研究解決企業改革、發展中的稅收政策問題。圍繞地方經濟發展的戰略部署，大力開展稅收政策調研，深入研究現行稅收政策的實施和調整對經濟發展和企業經營的影響，提出積極有效的對策建議，在推進經濟結構戰略性調整、加快工業化進程、促進科技進步、做大做強支柱產業和優勢企業等方面發揮積極作用。特別是要認真研究與國家宏觀調控政策對接的具體措施，提供有效的稅收政策支持。同時，要把促進就業再就業擺在十分突出的位置，特別要關注困難群體、高校畢業生、返鄉農民工就業問題，積極研究運用稅收政策支持全民自主創業、鼓勵企業吸納安置，最大限度拓展就業空間，切實增加低收入者的實際可支配收入，以創業促就業，以就業促發展，以發展促和諧。第三，加強稅收政策落實情況的檢查監督。健全稅收政策執行情況反饋評價機制，選定一批重點行業、重點企業作為當前國家出台的宏觀稅收調控政策落實情況的聯系點，跟蹤政策執行效果，特別是對銅加工、成品油、資源綜合利用、重大技改項目等具有特殊性的產品、企業和行業，重點跟蹤調查，定期收集、匯總有關數據，及時分析研究稅收政策調整、執行對江西經濟、稅收的影響，促進各級領導的科學決策；同時，及時掌握政策落實進展情況，解決政策落實過程中存在的問題，確保稅收政策落實准確、全面、到位。加大稅收監督力度，繼續開展重點執法檢查和效能監察，重點檢查新出台的稅法和稅收政策的落實情況、規范稅務行政處罰自由裁量權的執行情況以及規范行政許可（審批）事項的落實情況，確保政策效應不偏移、不弱化。（二）在稅收管理上進一步規范國家擴大內需、促進增長，到2010年底將完成4萬億投資。稅收作為財政收入主要來源，在預算支出大幅增加的壓力下，對於支撐政府性投資，控制財政赤字，擔負重要使命。在金融危機的影響下，國稅部門必須進一步依託「四位一體」稅源管理機制，為平衡地方財政收支和保持經濟平穩較快發展提供資金保障。第一，正確處理經濟與稅收的關系。一是牢固樹立稅收為經濟發展服務的觀念。我們要正確認識稅收與經濟的關系，強化大局意識、責任意識、服務意識，牢固樹立稅收服從服務於經濟發展的觀念，充分發揮稅收的職能作用。二是牢固樹立依法治稅的觀念，找准堅持依法治稅與促進經濟發展的結合點。加快經濟發展，需要理順依法治稅與促進經濟發展的關系。依法治稅是稅收工作的基礎、靈魂和立足點，是稅務機關的基本職責。依法治稅與發展經濟實質上兩者是辯證統一關系，堅持依法治稅本身就是對發展經濟的促進。國稅部門通過依法應收盡收，籌集財政收入保障地區經濟建設和社會發展的資金需要；依法禁止收「過頭稅」，可避免加重企業負擔，增強企業的競爭能力；通過不折不扣地落實各項稅收政策，可調整產業結構、產品結構，促進經濟的持續、健康發展。應當看到，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，依法治國、依法治省、依法治稅是大勢所趨，國稅部門促進經濟發展的思路不能局限於過去單純依靠減免稅的做法，必須破除單純通過減免稅「放水養魚」的傳統觀念，樹立新型的稅收經濟觀，立足於為企業營造一個公平法治的稅收環境。第二，適度放寬管理措施。在依法治稅的前提下，靈活運用稅收政策，對稅收優惠有幅度規定標準的一律從優執行，對沒有明文禁止和未明確的政策從寬掌握，以緩解企業融資困難，減輕企業經營成本。一是延長納稅人申報納稅期限。自2009年1月1日起，將所有納稅人的納稅申報期限由每月10日延長至15日，方便納稅人申報納稅。二是支持困難企業渡過難關。2009年，經國稅機關批准，小規模就業型、成長型困難企業繳納增值稅可以實行按季申報；資金周轉困難的企業可以申請緩繳稅款，並免交滯納金，緩解納稅人資金周轉壓力。對成長型、就業型困難企業已批准享受再就業稅收優惠政策的，如2008年已滿三年，可繼續延長一年。三是支持農民工返鄉創業。農民工返鄉創業免交稅務登記工本費。執行增值稅起征點國家規定的最高上限，即：銷售貨物的起征點定為5000元；銷售應稅勞務的起征點定為3000元；按次納稅的起征點定為200元。四是繼續推行依法稽查、文明執法。依法慎重採取強制執行、稅收保全措施，確保稅收執法行為合法、規范、必要、有效。科學安排檢查計劃，規范檢查計劃管理，嚴格檢查計劃審批，最大限度減少多頭檢查、重復檢查現象。鼓勵企業在限期內開展自查，對自查中發展的一般性稅收違法行為，允許企業只補繳稅款、滯納金，免予罰款處罰。改進檢查方法，提高檢查效率，縮短檢查時間，最大限度減少對納稅人正常生產經營的影響。第三，進一步提高機關效能。各級國稅機關要從服務地方經濟社會發展的大局出發，高度重視，精心組織，扎實開展機關效能建設，推進依法行政工作，進一步提高稅收行政效率和稅收服務水平。一是嚴格控制稅務行政處罰自由裁量權。減少稅務行政處罰的隨意性，切實保障納稅人、扣繳義務人及其他稅務當事人的合法權益。二是改進稅務行政審核審批。堅持合法、合理、高效、便民和權責統一、監督有效的原則，進一步清理和規范稅務行政許可（審批）項目，精簡審批項目，簡化審批流程，壓縮審批時限，不斷提高審批效能。三是以最快速度依法為納稅人減、免、緩稅事項。堅決貫徹國家結構性減稅政策，按規定程序以最快速度、最優政策為納稅人減、免、緩稅事項，緩解納稅人資金困難，支持納稅人生產經營。（三）在稅收服務上進一步改進當前這個特殊時期，對優化稅收服務、營造稅收環境提出了更高的要求。越是困難的時候，企業對運行環境就越敏感、越依賴，通過這次金融危機，企業更能感受到這一點。稅收服務是企業運行環境的重要組成部分，為納稅人營造一個平等競爭的稅收環境，既是國稅機關的職責，也是國稅機關為納稅人提供的最好的服務。在今後的工作中，國稅機關要重點以法律法規為依據，以現實需求為導向，以信息化為依託，創新服務內容和手段，營造良好稅收政務環境。通過稅企雙方的共同努力克服金融危機的影響，促進經濟平穩較快發展。第一，進一步加大稅收政策宣傳力度。採取舉各類培訓班等形式，利用媒體、網路、稅服務廳等載體，加強政策宣傳和納稅輔導。對外，重點是開展政策宣傳和培訓，組織國稅人員認真學習領會稅收政策的具體規定和操作規程，確保全體國稅人員准確理解政策、正確把握政策和嚴格執行政策，確保每一位國稅人員都必須熟悉每一條稅收優惠政策，每一條稅收優惠政策都必須落實到每一戶應該享受的企業。對外，重點是抓好政策宣傳和輔導，幫助納稅人掌握和運用好各項稅收政策；組織對企業法人和財務人員進行業務培訓，讓企業及時了解、掌握新政策，按政策規定計算、申報納稅；積極與企業溝通，了解企業在在的問題，考慮政策在實際執行中的困難，提出相應的解決法。另外，做好對地方政府的稅法宣傳，全面分析政策調整可能對當地經濟、財政收入帶來的影響，提請政府應該按照調整後有關政策的精神，調整經濟發展的思路，進一步優化經濟結構，尤其要重視環保、節能和高科技產業的發展，積極扶持出口產品企業的生產和競爭能力，充分釋放稅收在加快發展方式轉變、促進經濟結構調整方面的政策效應。第二，進一步減輕納稅人不必要的稅負擔。繼續優化流程、整合業務，簡化資料、簡並報表，凡未經總局發文明確和省局批准，各地自選增設的要求納稅人的涉稅事項和報送的涉稅資料一律取消。納稅人申請的涉稅事項，統一由稅服務廳集中受理，做到一次告知；對同一納稅人不同稅種的信息採集、調查核實等工作，由稅收管理員統籌實施，避免同一事由多頭、多次找納稅人。第三，不斷創新服務內容和手段。一是創新服務平台。加強稅服務廳建設，進一步規范稅服務廳窗口設置，有條件的地區可以試行自助稅。打造「國稅網上稅收服務廳」，拓寬稅方式和報稅渠道，引導納稅人選擇使用多元化電子申報繳稅方式，使納稅人足不出戶地履行納稅義務。繼續推廣多元化電子申報和增值稅發票網上認證系統。積極穩妥地推進財稅庫銀橫向聯網電子繳稅和同城通，方便納稅人稅。二是推行分類服務。在通過稅服務廳提供一般性納稅服務的同時，按照「一企一策、一戶一幫」原則，開展「一對一」服務納稅人活動。對大型企業，繼續推行稅收服務直通車制度；增值稅一般納稅人，大力加強網路稅平台建設；對個體工商戶，重點關注其發票領購、就近繳稅、稅法咨詢以及停歇業等方面的服務需求；對農村納稅人，提供定期的上門稅咨詢服務。三是推進國、地稅聯合。要充分利用好現有政府行政服務中心資源，加強登記信息的交換與共享，為推行聯合稅務登記工作做好准備。

J. 財政支農資金投入和使用存在的問題及對策

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，並奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。主要表現在以下七個方面：
一是財政支農資金的投入總量不足，投資結構不合理。近幾年，財政用於「三農」的投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口佔全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保證財政支農投入的不斷增加，中央採取了一系列措施，如《中華人民共和國農業法》規定，財政用於農業的總投入增長幅度要高於財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用於農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用於農業土地開發的比重不得少於15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。表現為縣級政府對農業資金投入絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但相對規模卻下降；縣級政府缺乏投入增長機制，財政支農資金投入增長幅度低於財政經常性收入增長幅度。同時財政支農資金分配結構也存在一些問題，表現在對生產性投入低而對非生產性投入高，即用於農業主管部門的人員經費投入多，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系缺乏必要的資金投入。在農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系中，農業基礎設施投資的份額較高，農林水等部門科技三項費用占農業支出的比重持續下降，有的縣甚至未能安排。
二是財政支農資金使用分散且交叉重復並存，影響資金使用效果。集中體現在用於農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復並存的現象。分析原因，主要有兩個方面，第一，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不完全性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由於財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央「三農」政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技、財政和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。如在某縣（區）審計調查發現，財政和國債資金1182萬元，被投放到167個項目中，平均每個項目資金投入7萬元，並且項目還分散在這兩縣區所有的二十七個鄉鎮（街道）和十多個農口事業單位，致使數額可觀的資金投向過於分散且無重點，致使扶貧資金的整體規模效益不明顯。
三是財政管理體制不科學導致的財政支農財力支解，平均分配資金，影響到了財政支農資金的政策支持效果。由於財政分配撥付制度存在缺陷，制約了支農資金發揮最大的效益。表現為縣級財政雙軌運行，上解基數過高，留用財力減少；縣級政府預決算安排財政支農資金的比重均呈下滑趨勢，支農支出佔一般預算支出的比例低；在一般預算支出中存在虛列支農資金的現象，年終結存資金不實或無資金結轉，滯留、佔用支農資金問題；另外由於支農資金來源分散，不利於監督管理，尤其是上級農業等主管部門直接撥入資金，脫離財政部門的監管，造成資金使用失控。
四是受地方財力限制，農業項目配套資金難以落實，影響支農效果。現行財政體制規定，中央、省級農業綜合開發項、國債項目、扶貧項目的資金安排，均需要地方財政及企業配套資金共同完成。為得到上級財政資金的支持，多數市、縣（區）政府在地方財力不堪重負的情況下，仍承諾對涉農項目進行資金配套，致使多數項目配套資金無法足額、及時撥付到位，嚴重影響了中央、省級農業項目工程的進度和質量。調查表明近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉本級財政的支農能力有名無實，甚至是極其虛弱，財政支農主要依賴中央和省級財政。特別是欠發達的中西部地區和糧食主產區，縣鄉財政困難的問題日益普遍和嚴重化，縣鄉政府支農的實際能力已經普遍弱化，這不僅妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重製約著農業和農村的穩定運行。
五是支農資金項目管理模式落後，資金安排不科學。目前，支農項目投資的隨意性和被動性很強，投資也不科學、不合理。這種投資方式不能給農民以穩定的心態從事農業產業，造成很大投機心理，缺少長期和長遠的心理准備。目前，支農資金項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權力直接介入工程項目的實施，缺乏有效的監督，致使部分項目施工單位採用高套單價、多計工程量、偷工減料以及夾帶未實施工程等手段虛報冒領工程款；工程建設單位缺少相關專業技術人員和監管機構造成工程監管不到位；以及工程監理不作為或胡作為等，造成部分項目存在高估冒算，據對某市土地整理項目進行審計發現，項目工程高估冒算資金占工程概算達23%，使工程質量得不到保證，造成資源極大浪費，也易滋生腐敗現象。
六是支農項目資金監管水平低下。首先是監管職能缺位，我國支農資金接受財政、審計、紀檢等部門的監管，在實際工作中表現多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。支農資金透明度低，缺乏完善的舉報系統，社會公眾輿論沒有發揮應有的監督作用。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現有對項目立項過程監管、工程開工前執行「招投標、監理、合同管理、項目法人制」情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的管理等事前監督工作淡化、甚至缺位。有些支農項目沒有按照基本建設管理程序（如財政部門負責的支農項目）實行「四制」管理，即：項目法人制、工程招投標制、項目監理制、財務報帳制，以致出現擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。
七是財政支農資金效益有待提高。主要表現為：一是財政部門滯留支農資金。有的單位將支農資金列支後，轉入「暫存款」科目，於次年陸續撥付。還有的單位將預算列支的支農資金轉入農財部門，未及時撥付。二是農口部門在管理和使用支農資金時，輕視效益。有的農口單位年底結余（包括往年結余）竟然占當年度財政撥款的50％。三是缺乏科學論證盲目立項，造成支農資金的浪費損失。四是資金投向失准，超出財政管理范圍，造成財政支農資金的流失。有的主管部門將農業專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體，導致支農資金流人私人囊中。五是財政支農資金投入分散，各農口主管部門缺少拉動地方農業大發展的重點工程和龍頭產業，影響支農資金整體效益的發揮，在一定程度上制約了政府對農業投向的指導作用，不利於加快農業發展政策的貫徹執行。
隨著我國社會主義新農村建設的深入開展和一系列支農惠農政策的出台，各級政府對「三農」的投入不斷增加，有力地促進了農業、農村經濟發展和農民增收。但在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。在為新農村建設提供「真金白銀」的同時，如何加強支農資金管理，真正做到「管水到田」，切實提高財政支農效益，是值得各級財政部門進一步研究和加以改進的大課題。
一、財政支農資金管理使用中存在的問題
（一）預算投入少。從支農資金的結構和投入能力方面看，目前農業投入中央財政仍是領頭羊，地方財政特別是基層財政對農業投入顯得「有心無力」。近些年來，縣鄉（鎮）兩級財政可以說是我國五級財政體系中最困難的兩級財政。尤其是農村稅費改革後，許多縣鄉財政更是捉襟見肘，運作十分困難，用於解決工作人員工資，維持吃飯財政的現狀一時難以改變，地方農業建設資金高度依賴上級政府，實際投入支農的預算資金比例小。
（二）管理部門多。以縣市為例，粗略統計下來，直接管理和分配支農資金的有發改委、財政、科技、水務、林業、國土、農業、交通、民政等十多個農口部門和涉農單位。管理部門多必然造成統籌協調難，主要表現為項目申報各自為政，多頭申報；項目資金管理方式方法多樣，政出多門；計劃下達形式各異，既有發改委或財政直接下達的，也有發改委或財政先下達到行業主管部門，然後由行業主管部門下達到地方的，還有由發改委、財政與有關部門聯合下達的或由行業主管部門直接下達的。由於資金管理部門較多，各自為戰，缺乏溝通，管理層次和撥付環節煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現象屢屢發生。
（三）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞「釣魚」工程的現象時有發生。項目開工後，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了「半拉子」工程。
（四）資金使用散。由於「資」出多門，「條條」管理，支農投資安排時往往發生撒「胡椒面」現象，顧及方方面面。此外，少數領導個人支配使用的隨意性大，搞「人情項目」、「關系項目」。造成支農資金使用分散，農業項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致「豆腐渣」工程。農業資金的整體效益得不到應有的發揮。
（五）投資效益低。由於管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業開發和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業兩個部門均有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。
（六）監督力度弱。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。國家審計署在 2004年6月發布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查後，發現部分地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用於平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。
二、加強支農資金管理的對策建議
（一）加大資金投入，建立支農資金的穩定增長機制。
資金投入是黨和政府關於「三農」政策得以貫徹執行的基礎。在推進經濟發展，增強財政實力的同時，要進一步調整和優化財政收入結構，將財政資金的分配更多地向「三農」傾斜，提高支農支出占財政支出的比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍。
1、保證財政對「三農」投入的法定增長。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，短期內不可避免地對縣鄉造成較大的沖擊，地方財政收入大幅下降，負債運轉較為普遍，基本保障能力下降。因此必須進一步明確中央、省級財政在欠發達地區財政支農的主體地位，要隨著經濟的發展和國家財力的增加，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政支出的增長速度，同時，大力發展縣域經濟完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力。形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉為輔的財政支農投入保障機制。
2、調整存量與調整增量並舉，以調整增量為主。在存量調整方面，重點是深化機構改革，壓縮行政事業經費和人員經費，增加現有財政資金中用於農業發展的比重；在增量調整方面，逐步提高新增支出中用於農業農村的比重，逐步提高國債資金用於農業農村的比重。
3、開辟新的資金來源渠道。主要是落實好中央關於新增耕地佔用稅主要用於「三農」、部分土地出讓金收益用於農業土地開發等有關政策規定。除了直接投入外，要重視發揮財政支農資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、優惠政策等方式，吸引信貸資金、外資、工商資本投入農業，以進一步拓寬農業投資渠道。
（二）加大支農資金整合力度，提高資金使用效益。
在努力擴大資金供應的前提下，充分利用好現有的資金資源是當前財政支農工作的重要課題，重點是如何整合財政資源，提高支農資金的使用效益。
1、合理界定政府支農投資方向，奠定資金整合基礎。支農資金的使用要體現代表最廣大農民的根本利益。要按照完善社會主義市場經濟體制和建立公共財政的總體要求，適應全面建設小康社會和推進社會主義新農村建設的需要，牢固樹立「以人為本」理念，嚴格把握政府支農投資使用方向，將支農資金集中用於廣大農民普遍受益的農林水利和農村水、電、路、氣、通訊等基礎設施建設，生態環境建設以及農業科技推廣等。
2、強化地方政府責任，下放資金分配權。上級在確定農業建設項目時，應充分考慮項目的數量、規模以及地方財政承受能力，合理確定地方財政配套比例。針對農業和農村建設項目點多面廣、涉及千家萬戶、投資規模相對較小、監管難度較大等特點，可考慮減少上級主管部門資金分配權，明確規定轉移支付資金的使用范圍、比例，將農業建設項目的決定權、資金分配權下放給縣級人民政府，避免脫離實際、盲目立項的現象，有利於因地制宜、統籌安排，提高資金的使用效益。同時，地方政府要量財力辦實事，在規劃上報投資項目時，更應根據本級財力狀況選擇急需建設的項目，切忌為爭取得到上級資金而把項目報多、報大，把可行性報告搞成可騙性報告。
3、明確支農資金整合范圍，適當歸並資金分類。由於整合支農資金涉及到相關農口部門的利益，工作中必然出現一些難度和阻力，縣（市）區的財政部門在推進支農資金整合時，必須從明確支農資金整合的范圍、對象入手，加強對整合支農資金的政策宣傳、強化對支農資金整合工作的組織領導。根據財政部《關於進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，當前支農資金整合的范圍是：除救災資金和特殊用途資金外，包括財政部門管理分配的支農資金以及農口部門預算中用於農業項目的支出。同時，根據財政支農目標和重點，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，重新確定支農投資分類，逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況。從農業和農村發展的長遠考慮，可以逐步將現有各項支農資金按性質歸並為五大類：農業生產類、管理服務類、災害救助類、生態環境類、農村生活類和農民收入類。對現有的支農資金進行科學的分類後，屬於相同性質的資金都可以進行整合，歸並為一項資金。不過，特大防汛抗旱資金、突發動植物疫病防控等救災資金不宜整合。但是災情事前防禦和災後重建中適合項目管理的資金也可納入資金的整合范圍。
4、改革支農資金使用和管理機制，實現支農資金整合。在適當歸並資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸並，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益。近期可通過打造「項目」或「產業」平台，構建整合載體，實現農業資金整合。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職、項目共建、資源共享、利益均沾和政績共現。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用；長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照「減少交叉、權責一致、強化協調、增強服務」的原則，切實改變目前支農投資多頭管理的局面。重點是理順投資主管部門和財政主管部門在政府財政性建設資金分配管理方面的職能定位，改變單個部門既要管項目又管資金的格局，建立兩部門間合理分工、共同協商、相互制衡和有效監督的機制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。
（三）健全落實支農資金管理制度，規范資金使用行為。
1、進一步健全財政支農項目的立項制度。對符合財政支持范圍的農業項目，要組織可行性研究和專家評估論證，嚴格項目立項條件，提高財政支農項目選擇的科學性、預見性、准確性。
2、實行重點項目資金財政直撥，縣級報帳制度。對投資規模較大、建設期限要求較嚴的重點項目，資金按項目的隸屬級次，由本級財政部門按工程建設進度，直接撥至項目承建單位。縣級以下的重點項目，實行縣級報帳。即把各級財政投入項目的資金（包括鄉鎮應負擔的資金）匯入縣財政專戶，縣財政落實專人負責，根據工程進度及時將資金撥至承建單位，整個工程的會計帳務在縣財政核算，工程竣工驗收後，縣財政即把項目完工形成的資產移交給有關單位使用和管理。
3、落實項目建設責任制。要實行項目從申報至竣工專人負責的制度，負責者可以是建設單位法人代表，也可以是單位委派的專職人員，總之要明確誰是該建設項目的直接責任人，並明確責任人的權利和職責。有關主管部門要組織和監督工程的招投標工作，並行使相應管理職能，加強項目建設過程的跟蹤檢查。
4、嚴格執行財務會計制度。要認真執行新《會計法》，項目建設要配備財務核算機構和合格的財會人員。根據工程的建設特點，採取適用的會計核算方法，完整、准確、及時地反映工程支出，杜絕糊塗帳。要做好會計核算資料的整理、保管及移接交工作，使支農資金的整個使用過程來路清、去向明，投資形成的資產帳務全、管理嚴。
5、建立實施支農項目績效評價制度。制定剛性的財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。