平台公司融資審計

① 股權融資前有必要做審計嗎

您好！ 如果投資方確認對您項目有投資意向，一般是會對您項目進行盡職調查，再決定投資的。盡職調查包括業務、財務和法律幾個方面。業務方麵包括用戶歷史、商業模式、收入結構和利潤、競爭分析、用戶調研、財務預測等；財務調查就會聘請專業的會計事務所，但如果您的項目是很早期，輕資產、暫時沒有多少營收的化，很多時候就沒必要請會計師來做，直接把三個報表和所有單據（理論上）都過一遍，和審計比較類似；法律調查的話都有基本的模板，公司沒多少法律風險的話，基本ok。如果您的項目是有股權融資打算，暫時還沒有意向投資人的話，其實可以把項目全部理一遍，形成一個邏輯通暢、內容充分的商業計劃書，這樣投資人對您的項目有一個直觀的基本的了解。這個可以找專業的融資信息服務平台來幫忙做的。

② 國有投融資企業效益審計的實務探索和案例分析

政府職能的轉變、國有資產經營管理和投融資體制改革催生了國有投融資企業。國有投融資企業承接了原來由政府直接經營的全部經營性資產，通過政企、事企、政資分開，使政府從微觀的經濟管理活動中解脫，立足宏觀的法規政策制定和實施層面去解決問題。

國有投融資企業既代表政府行使出資人職能，保證事關國計民生的重大基礎設施建設的基本方向和原則，又作為企業參與市場化運作，成為招商引資的平台和項目公司的發起人，它的存在有力推動城市建設和公益性社會事業建設的快速發展。但目前國有投融資企業還存在資產質量不高，盈利能力不強，償債機制不健全，持續的投融資能力日漸削弱的問題。針對國有投融資企業運營中存在的問題，我們對某國有投融資企業投融資情況進行了效益審計試點，在效益審計方法、審計的重點和內容等方面進行了一些初步探索，希望效益審計的成果能夠為國有投融資企業進一步在規模上做大，在內涵上做優、在競爭力上做強，提供有益的借鑒。

一、國有投融資企業效益審計的內涵

根據審計機關國際組織《關於績效審計、公營審計、公營企業審計質量控制的總聲明》，績效審計（我國稱之為效益審計）是指「對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價」。

經濟性是指在適當考慮質量的情況下，盡量減少購置或使用資源的成本，即是否能夠在不影響工作質量的前提下，節約支出。國有投融資企業投資的經濟性體現在：根據初步設計、招投標、合同以及項目控製程序確定投資項目是否符合要求，是否在規定的時間內，用最低的成本或在批準的資金範圍內建成，有無損失浪費的現象。國有投融資企業融資的經濟性體現在：融資附加條件的可接受性以及是否在規定的時間內，以的融資結構，用最低的成本籌集資金等。

效率性是指提供的商品、勞務或其他成果與其所耗費的資源之間的關系，即如何能在資源投入一定的情況下，得到產出，或在產出一定時使所需投入的資源最少。國有投融資企業投資的效率性體現在：投資項目建成後使用情況如何，其運營、維護和管理系統是否有效。國有投融資企業融資的效率性體現在：根據融資計劃、合同以及資金籌措控製程序確定資金來源是否可靠、合法，融資風險是否合理預計；融資償還能力是否充足。

效果性是指項目、計劃或其他活動的實際結果與預期結果之間的關系，即在多大程度上達到了政策目標、經營目標以及其他預期效果。國有投融資企業投資的效果性體現在：投資項目是否達到了預期目標，比如是否緩解了當地的交通緊張狀況，是否有效改善慶塵了當地投資環境,是否促進當地經濟發展等。國有投融資企業融資的效果性體現在：是否完成政府下達的年度融資計劃,是否根據項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金保證資金足額到位等。

二、投融資企業效益審計的重點和內容

由於現階段國家審計還沒有實現對所有公共部門和單位的審計，也沒有實現對被審計單位會計報表發表意見。同時，我國的經濟活手差碰動中違法亂紀行為還大量存在，會計資料的真實性還不能得到保證，效益審計賴以評價的基礎可靠性不夠。加之政府管理水平還有待提高，政府部門與績效相關的責任機制尚未建立。因此，現階段效益審計應「以真實性為基礎，重點查處和反映由於決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題；應以揭露問題為主，而不是進行全面的效益評估」。

（一）國有投融資企業效益審計重點

國有投融資企業效益審計應重點把握其中心任務是否完成，即是否有效構建推進重大基礎設施和社會公益事業實施的投融資平台。重點把握其功能定位是否准確，即是否有效發揮政府政策導向作用和市場化運作的載體作用。重點把握其經營理念是否正確，即是否有效推進國有資產管理體制改革和實現社會效益化。

（二）國有投融資企業效益審計內容

國有投融資企業效益審計應以「了解現狀、規范運作、防範風險」為目的，以效益審計為主導，項目審計為基礎。以「摸清家底、分析虧損原因、提出建議」為審計重點內容。

1．項目融資情況效益審計重點內容

項目融資情況的效益審計，應注重對融資總量進行調查及分析：重點審查是否根據項目所需的投資總額足額融資。注重對融資渠道進行調查及分析：重點一是審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協議；二是融資數量的保證性，如是否根據項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金供應畢談數量；三是資金渠道合法性；四是融資附加條件的可接受性。注重對融資方式進行調查及分析，即合資合作方式、BOT方式等。注重對融資方案進行調查及分析：一是融資結構的是否合理；二是融資成本是否最低；三是融資風險是否預計；四是融資償還能力。

2．項目投資情況效益審計重點內容

項目投資情況效益審計，應按公共投資項目壽命周期，將公共投資項目效益審計的重點內容，劃分為項目建設前期准備階段的審計與評價、項目建設過程及執行結果的審計與評價、項目營運效果的審計與評價三個階段進行審計。

3．案例分析與研究

（1）將融資數量的保證性審計、融資附加條件的可接受性審計與投資的經濟性結合在一起

[案例]某建設項目於2003年8月29日正式開工，2005年10月建成。 2004年4月在項目建設過程中採用向社會資本開放，採用市場化籌融資模式，引進社會資本金5.94億元。

[審計分析]①將融資數量的保證性與投資經濟性結合，進行審計和分析發現：該項目資本金2004年6月開始陸續投入，至2004年底才全部到帳。而項目2003年末在銀行的貸款為79074.24萬元，2004年末在銀行的貸款為216454.04萬元。在項目的建設期中向社會資本開放，以原始股價格轉讓權益，不僅政府資源不能在項目轉讓收益中得到體現，而且使出資額不能在項目開始就投入使用，企業仍需向銀行貸款，導致企業多負擔利息，直接導致工程建設成本加大。②將融資附加條件的可接受性與投資經濟性結合，進行審計和分析發現：2005年12月股東各方按其出資比例抽回資金4900萬元，2006年6月股東各方又按其出資比例抽回資金3200萬元，如用此資金還貸，該項目兩年要少支付利息336.96萬元。

[審計建議] ①建立有效的反饋機制，對該項目市場化運作方式進行回顧：是轉讓股權合資經營，還是爭取部、省、市資金獨資經營；是在橋梁建設期轉讓股權還是建成後評估增值再轉讓。通過對反饋信息的分析，為其他項目的建設和運營提供借鑒。②應以企業可持續發展和項目的優質運轉和養護為企業目標,並建立與此目標相一致的會計政策,杜絕在虧損的情況下為股東預支股利，防止股東利益化。

（2）將融資渠道合法性審計、融資方式有效性審計與投資的效益性結合在一起

[案例]集團所屬某子公司2005年採用合資方式，從一民營企業引入資金490萬元 。合資公司成立當月以進貨為由，向該民營企業的關聯企業付貨款200萬元。3個月後，該民營企業又以借款方式借回300萬元 。

[審計分析]①將融資渠道合法性與投資的效益性結合，進行審計和分析發現：合資公司成立後，以訂立虛假合同支付貨款和借款方式，抽回出資，不僅使子公司融資失敗，而且違反了《公司法》第三十六條的規定，並導致合資公司資金運轉發生困難，業務難以開展。②將融資方式有效性審計與投資的效益性結合，進行審計和分析發現：合資公司成立後，原定的合資公司重要業務一直未開展，卻於2005年末，與該子公司簽訂協議，將子公司將所擁有的部分優質資源授予該合資公司經營。合資公司用子公司的無償給予的資源尚不能維持日常運轉，完全背離了成立合資公司的初宗，更談不上做強做大和投資回報。

[審計建議] ①該子公司擁有壟斷性優質資源, 應充分應用優質資源，使其效益化，以此形成明顯的投入產出能力和強勁的還本付息機制，突破資金瓶頸。②在長期投資項目的選擇上要關注項目的發展前景,在投資人的選擇上要立足有業務的投資人,關注投資效益。建立科學、規范、有效的內控制度和完善的監督體系，加強對外投資的事前、事中、事後的全過程式控制制。

（3）將融資償還能力真實性審計和債務風險防範有效性審計與投資的效率性結合在一起

[案例]審計發現某子公司投資的三條路產4.895億元,全部為銀行貸款。2003年至2006年末，投資收益為-4336.34萬元。三條路產採用的是非市場化的公路管理模式，企業對路產無實質性的經營、管理和處置權。

[審計分析]①將融資的償還能力真實性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發現：兩條路產2006年末本息債務比率分別為41.91%和34.90%，另一路產沒有還本付息來源。三條路本息償還完全依賴債務收入，而通行費結余返還不足以付息，實質上已進入「債滾債」的惡性循環。②將債務風險防範有效性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發現：該子公司2006年末對外擔保總額為265300萬元（其中為三條路擔保131000萬元），是公司凈資產的9倍。債務風險較大，再舉債空間狹小。

[審計建議] ①市政府進一步與省政府協調，盡快將YL公路納入NT高速公路改擴建工程，實行聯網收費，實施RC和NM高速公路收費標准提高，使企業盡快走出經營困境。②企業應重視債務風險的防範,降低對外擔保數量,使其與凈資產保持安全的比例。③企業應將債務的期限結構與通行費收入相匹配,在當前我國存貸款利率多次變動情況下,注意確定合適的債務利率結構,同時要改變目前單一的銀行借款債務類型,尋找新的融資方式以降低債務成本。

（4）將項目建設規模和管理情況審計與投融資的效果性結合在一起

[案例] 某項目為爭取國家批准，有關部門要求在100天內建成。項目涉及多個管理部門，各主管部門對監管、辦公等設施要求意見不統一。項目建成後，運營能力達不到工程可行性報告估算水平。

[審計分析] 倉促開工導致許多項目未履行公開招標手續，工程質量欠佳；多頭管理使項目建設規模不斷變化，部分工程項目臨時增加，工程量計算出入較大，並且在合同管理上不夠規范，補充協議缺少施工合同和工程量清單。項目建成後，運營能力不足工程可行性報告估算水平的1%，實際可出租倉庫面積為4.84萬平方米是工程可行性報告確定面積8.695萬平方米的55.66%。

[審計建議] ①積極推動區港聯動的方案實行，爭取出口退稅政策近早批准，限度減低項目倉促上馬帶來的政策支持滯後、建設規模和運營需求脫節對項目效益的影響，提高效率，降低運作成本；②加強資源整合和利用,充分挖掘該項目的資本化運作能力，使其成為企業新的增長點。

③ 關於地方融資平台公司負債規模：審計署和銀監會報告的差別在哪裡

1、報告中的融資平台公司數量不同。截至2010年底，根據審計署的報告，全國有6576個地方政府融資平台公司。然而根據銀監會的報告，截至2010年底，全國有一萬家融資平台公司。

2、報告中的融資平台公司的負債規模不同。截至2010年底，根據審計署的報告，全國所有的融資平台公司的總負債規模為4.97萬億元。然而根據銀監會的報告，截至2010年底，全國所有的融資平台公司的總負債規模達到9.1萬億元。

3、統計的口徑大小不同。根據審計署的定義，地方政府融資平台公司是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體。

但在銀監會的統計口徑下，機關、事業、企業三類平台法人均被納入地方政府融資平台范圍，而審計署公布的平台數及其負債僅限於「平台公司」。

審計署的數據和銀監會的數據相比，並不存在嚴重低估地方政府債務的情況。它們之間的差距，是因為銀監會關注的角度是銀行系統在地方政府總體的貸款風險敞口，從而採用了更寬泛的統計口徑。審計署則對地方政府的負債主體有了更為細致的劃分。

④ 融資需要的審計報告，主要關注哪些方面

一是分析平台公司給地方政府在債務管理方面可能形成的風險，主要是指平台公司舉借債務等行為是否經過政府審批，債務統計是否准確完整。審計人員需要查看批准文件、信貸合同、債務統計報表等資料，查找未經主管部門批准擅自融資、未經批准對外提供擔保、債務統計不完整、債務分類不準確、隱瞞政府性債務影響政府決策等問題。二是分析平台公司融資規模過大給地方政府形成的風險，主要是指平台公司的全部債務情況超過地方政府承受能力。審計人員需要仔細梳理平台公司的債務總規模，依據地方政府在其中承擔的直接責任、擔保責任或兜底責任等不同責任劃分債務類型和結構，結合地方政府的可用財力數據，通過債務率、償債率、逾期債務率和借新還舊償債率等指標分析地方政府的償債壓力，查找負債規模已超過或接近地方承受能力上限的問題，及時進行預警。三是分析平台公司償還債務資金需求給地方政府形成的風險，主要是指平台公司債務期限不合理形成債務集中清償，而地方政府未能及時籌集還債資金造成債務違約的風險。審計人員需要認真分析平台公司貸款期限，梳理其近期和遠期的還債資金需求，關注其還債高峰期，對比檢查其還債資金籌集計劃，查找未制定中長期還債計劃、還債資金籌集計劃與資金需求不匹配等問題。

⑤ 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的文件內容

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，地方政府融資平台公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：
一、抓緊清理核實並妥善處理融資平台公司債務
地方各級政府要對融資平台公司債務進行一次全面清理，並按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題。
納入此次清理范圍的債務，包括融資平台公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實後按以下原則分類：
（1）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；
（2）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入並主要依靠自身收益償還的債務；
（3）融資平台公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。
對原計劃由融資平台公司承擔融資的在建項目，對其後續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用於項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現「半拉子」工程。經地方政府審核後，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。
對融資平台公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照「逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全」的原則進行全面清理，及時採取補救措施，確保信貸資產安全。
地方各級政府要採取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平台公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平台公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。
二、對融資平台公司進行清理規范
在本通知下發前已經設立的融資平台公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平台公司，今後不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施後，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平台公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平台職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務並主要依靠自身收益償還債務的融資平台公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平台公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平台公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平台公司，也要按照上述原則進行清理規范。
今後地方政府確需設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平台公司。
三、加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理
融資平台公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合後保留的融資平台公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，並符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業准入標准和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核准或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。
銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人准入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平台公司新發貸款要直接對應項目，並嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標准。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸後管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平台公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。
四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為
地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平台公司融資行為提供擔保。
五、加強組織領導，確保工作落實
各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平台公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平台公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平台公司債務信息定期通報制度，實現對融資平台公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平台公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。
地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范後仍然違反《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，並追究相關責任人的責任。
各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，並將工作落實情況於2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。
國務院
二○一○年六月十日