論地方政府投融資法律制度的建立與完善

⑴ 如何完善投融資機制，推動企業所有制改革

平等對待各類投資主體，確立企業投資主體地位，放寬放活社會投資。

科學界定並嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業投資主體地位，放寬放活社會投資，激發民間投資潛力和創新活力。充分發揮政府投資的引導作用和放大效應，完善政府和社會資本合作模式。將投資管理工作的立足點放到為企業投資活動做好服務上，在服務中實施管理，在管理中實現服務。

打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力，讓更多儲蓄轉化為有效投資，有效緩解投資項目融資難融資貴問題。投融資體制改革要與供給側結構性改革以及財稅、金融、國有企業等領域改革有機銜接、整體推進，建立上下聯動、橫向協同工作機制，形成改革合力。

(1)論地方政府投融資法律制度的建立與完善擴展閱讀：

深化投融資體制改革的相關要求規定：

1、實行備案制的投資項目，備案機關要通過投資項目在線審批監管平台或政務服務大廳，提供快捷備案服務，不得設置任何前置條件。

2、實行核准制的投資項目，政府部門要依託投資項目在線審批監管平台或政務服務大廳實行並聯核准。精簡投資項目准入階段的相關手續，只保留選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環評審批作為前置條件。

3、按照並聯辦理、聯合評審的要求，相關部門要協同下放審批許可權，探索建立多評合一、統一評審的新模式。加快推進中介服務市場化進程，打破行業、地區壁壘和部門壟斷，切斷中介服務機構與政府部門間的利益關聯，建立公開透明的中介服務市場。

⑵ 如何建立健全風險投融資體系

一、地方政策【對策】

在社會主義市場經濟條件下，國家政策性投融資體系的必要性和重要性是顯而易見的。1994年我國進行投融資改革以來，在建立國家政策性投融資體系方面已經取得了很大的進展，以國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行為主的國家政策性投融資體系已基本確立，並在現實經濟生活中發揮了重要的作用。但是，對於在社會主義市場經濟條件下，特別是在國家政策性投融資體系下面，是否需要建立地方主要是省一級政策性投融資體系，各方面認識還相當不一致。不少人認為，建立政策性投融資體系應是中央政府的事，地方政府沒有必要，也不能有自己的政策性投融資體系。反映在實際工作中，允許地方發展商業性的金融機構，如城市商業銀行、城市信用社等，但不允許地方建立地區政策性金融機構。我們認為，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，構建地方政策性投融資體系，建立地方政策性金融機構有其客觀的必然性。無論是從理論上來看，還是從國外的實踐以及現實政策性投融資亟待解決的一些問題來看，構建地方政策性投融資體系都是十分重要的。

（一）建立地方政策性投融資體系的必要性

1.建立地方政策性投融資體系，是完善宏觀調控體系、增強地方政府對經濟調控能力的要求。改革開放以來，為了調動地方發展經濟的積極性，中央把部分經濟調控權逐步下放給了地方政府。與以往相比，地方政府對本區域經濟發展擁有了更大的調控權。但總的來說，地方政府主要是省級政府還缺乏有效的、與社會主義市場經濟體制要求相適應的經濟調控手段，地方政府往往感到對本地區經濟難以進行有效的調控管理，一些經濟發展意圖不能得到很好的貫徹實施，因而運用行政手段進行經濟調控管理甚至直接干預經濟活動仍然經常發生，使地方政府職能轉換相對滯後。而建立地方政策性投融資體系，強化地方政策性投融資功能，是完善宏觀經濟調控體系、增強地方政府經濟調控能力的重要途徑。政策性投融資遵循非商業性原則，能夠通過各種業務手段。糾正市場性、商業性的不足和偏差，直接、迅速、集中地體現或貫徹地方政府的經濟社會政策。一個有效的地方政策性投融資體系，既能較好地配合地方政府經濟社會政策目標，實現經濟效益與社會效益相統一和資源配置合理化，又能夠避免調控手段的行政化傾向，較好地體現市場經濟的原則，發揮市場機制的優勢，彌補市場機制在某些方面存在的缺陷，實現計劃與市場的有機結合。因此，地方政策性投融資體系的建立及其規范有效運作，是社會主義市場經濟條件下地方政府對地方經濟實施有效調控管理的客觀要求。

2.建立地方政策性投融資體系，是實施地區產業政策、促進產業結構合理化、高級化的需要。經過改革開放20年來的快速增長，各地區的經濟總量都已達到相當的規模，都面臨著結構調整的艱巨任務。各地區在全國統一的產業政策指導下，根據各地的實際，制定和實施科學合理的產業政策，調整優化不合理的產業結構，克服經濟發展的「瓶頸」制約，不斷提高產業的技術層次，對支撐一個地區經濟的持續發展具有重要的戰略意義。在這一過程中，地方政策性投融資體系由於其特定的優勢和功能，可以扮演更為重要的角色，發揮更為重要的作用，成為地方政府產業政策最重要的執行載體，發揮其扶持重點產業，促進產業結構優化的特殊作用。

3.建立地方政策性投融資體系，是地方政府抑制「馬太效應」、實現地區經濟社會協調發展的重要手段。由於自然、歷史和現實的種種原因，我國各地區經濟和社會發展嚴重不平衡。即使是在一個省域內，不同地區間經濟發展的水平也存在著很大的差異。而且，在市場經濟體制條件下，由於市場機制的某些缺陷與不足，使得「富者更富，窮者更窮」的「馬太效應」更加明顯。如在金融領域中，商業性金融往往在市場利益機製作用下，以實現利潤最大化為目標，在選擇信貸投向時，哪裡資金收益高，資金便往哪裡流，使得資金不斷流向效益高的地區，這在客觀上促進資源相對全速合理配置的同時，也表現出它的局限性，即相對落後的地區會得不到或不易得到所需的資金，甚至還會出現資金逆向流動的現象。這是「馬太效應」更趨明顯的重要原因。建立地方政策性投融資體系，可以對市場機制引導下的資金流向起逆向調節作用，促進落後地區加快發展，盡可能縮小地區間發展水平的差距，逐步實現地區經濟社會的協調發展。

4.建立地方政策性投融資體系，是投融資體制改革後地方政府履行所承擔投資職責的要求。隨著投資體制改革的不斷深化，政府在投資活動中的地位和作用發生了很大的變化，表現在政府直接投資范圍大大縮小，逐步從大量的競爭性投資中退出，而主要承擔基礎性、公益性項目的投資責任。其中中央政府只承擔全國性或跨地區、跨省市的重大基礎設施項目，而地區性基礎設施項目投資主要由地方政府來承擔。因此，相比之下，盡管地方政府退出了部分競爭性項目的投資，但同時由於中央政府相對縮小了在地方的投資，再加上長期以來各地區在基礎設施、基礎產業等方面的欠債，以及區域經濟社會加快發展對基礎設施建設的更高要求，使地方政府在基礎性項目投資方面的任務更重、壓力更大。

5.建立地方政策性投融資體系，是進一步深化金融體制改革、完善全國政策性投融資體系的要求。通過這些年的改革，我國的金融體系從總體上已初步實現了政策性業務與商業性業務相分離，但國有商業銀行仍承擔著不少政策性金融業務，特別是地方政府仍然通過某些形式，要求國有商業銀行繼續承擔一定的政策性投融資職能，商業銀行的正常經營業務會受到地方政府政策不同程度的「影響」，從而也制約了國有商業銀行真正向商業銀行的轉變。其中的重要原因是全國的政策性投融資體系尚不健全，作為一個完整的政策性投融資體系或系統，還缺乏有效的地方政策性投融資體系這一部分。雖然國家農業發展銀行在各地都設立了分支機構，國家開發銀行最近也在各省市設立了分支機構，但其功能作用還遠不能滿足地方政策性投融資的需要。因此，建立地方政策性投融資體系不僅是彌補國家政策性投融資體系的不足，構建中央與地方各有分工、互相補充的完整的政策性投融資體系的需要，也是進一步深化金融體制改革，完善與社會主義市場經濟相適應的金融體系，推動金融市場進一步發展的要求。

（二）地方政策性投融資體系的功能特徵與作用

地方政策性投融資體系是以銀行經營活動原理與方式實現地方政府政策目標的特殊的投融資體系，其職能定位在於彌補商業性投融資空隙和市場機制缺陷，它同時具有財政與金融兩種特性，兼備財政與金融兩種功能。在一定意義上，它執行地方政府經濟政策的過程就是其代表地方政府對經濟進行干預調節的過程。具體說，地方政策性投融資體系的主要功能與作用有：

1.政府引導功能。地方政策性投融資體系是地方政府對經濟進行調控管理的一個重要工具。它通過特定的政策手段，能夠以較少的資金帶動和引導大量的社會資金按照政府的政策意圖進行投資。地方政府可以利用政策性投融資體系的這一功能，引導社會資金投向一些期限較長、風險較大，從而商業銀行或民間資金不願進入的投資領域。

2.補充地方財政功能。地方政策性投融資體系是以財政支持為背景，通過財政與金融有機結合的政策性投融資活動，既體現財政資金的無償分配功能，又可以利用金融手段提高資金的有效性和效益性，實現單靠財政本身難以完成的社會經濟目標，因而可以起到「第二財政」的作用。

3.收益補償功能。地方政策性投融資體系通過政府財政等手段支持，資金成本較低，可以以低於市場資金成本價格提供項目建設需資金，從而能夠對一些投資回報較低，收益水平低於市場平均水平的項目投資給予收益補償，使投資主體的投資收益能夠達到一定的水平。

4.降低風險功能。由於地方政策性投融資體系擁有比較雄厚的資金實力和較強的風險承受能力，因此，對於一些風險較大的項目，地方政策性投融資的參與，能夠降低或分散項目本身以及項目其他投融資主體的投融資風險，從而引導更多的社會資金參與風險投資，促進技術風險、市場風險較高的開發項目取得成功。

5.提高信用功能。地方政策性投融資體系以地方政府強有力的支持為後盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，對於一些新設立的或經濟實力較弱，信用等級不高的投融資主體，地方政策性投融資的參與，可以彌補其在信用方面的不足，提高在市場上的信用程度，有利於吸引社會資金共同參與項目的投融資，避免因為信用不足對其發展的束縛和制約。

6.延伸期限功能。由於地方政策性投融資體系擁有長期的、穩定的資金來源，因而地方政策性投融資體系可以為一些建設周期和投資回收期限較長的項目提供長期資金，而且，可以以此吸引部分社會短期資金使用長期化，起到延伸短期資金使用期限的作用，促使更多原來分散的、短期的資金集中投入到期限較長的項目中去。

二、建立地方政策性金融機構的基本原則與框架

要建立地方政策性投融資體系，從長遠來看，必須建立地方政策性金融機構，這是克服現行政策性投融資諸多不足與弊端，構建地方政策性投融資體系的不可或缺的重要方面，也是其核心與關鍵。可以說，如果沒有一個地方政策性金融機構，地方政策性投融資就不可能形成一個完整、有效的體系。雖然從目前的政策條件來看，建立地方政策性金融機構難度很大，而且一些地方銀行如海南發展銀行由於種種原因而被關閉但並不能由此否定建立地方政策性金融機構的必要性和重要性。

（一）建立地方政策性金融機構的基本原則

從政策性投融資體系的運行機理出發，建立地方政策性金融機構必須遵循若干基本原則：

1.組建行為的政府性。從某種意義上講，政策性投融資機構都是政府的投融資機構，由政府出資創設或控股。因此，組建地方政策性金融機構必須是政府行為，由地方政府出資，以地方政府作後盾，與地方政府機構具有密切的特殊聯系。這種聯系首先最集中具體地體現在地方政策性金融機構與地方財政的關繫上，通過建立財政與金融有機結合的多種形式，形成無償資金有償使用的機制。其次，組建行為的政府性還體現在組建手段的行政性上。在組建過程中通過地方政府的行政手段協調各部門的利益關系，保證地方政策性金融機構按照政府的要求設立，並由地方政府確定政策性金融機構的負責人。

2.經營目標的不盈利性。從政策性金融機構執行政府經濟政策職能看，政策性金融機構與商業性金融機構以市場原則從事盈利性經營活動不同，它必須從政府的角度和社會公共利益出發，並按政府的經濟政策意圖從事政策性投融資活動，以貫徹實施地方政府區域經濟發展與產業政策為主要職能和任務，通過優惠的利率、貸款期限和融資條件對政府支持發展的產業、項目提供資金支持。地方政策性金融機構作為地方政府實施其經濟政策的工具，主要是通過政策性的投融資行為以貫徹地方政府對經濟和社會中長期發展的方針政策或意圖，從而在地區經濟發展的整體和長遠利益上發揮作用，並不以盈利為經營目標。當商業性金融機構在按市場原則進行資源配置不能解決問題或作用失效時，政策性金融機構就依據非商業性原則，以特定的投融資手段對社會資源進行逆向配置，以政府特殊職能機構的身份，既面向市場，又超越市場法則進行運作，通過非盈利的或者是低盈利的投融資活動，實現地方政府賦予政策性金融機構的任務和目標。

3.服務對象的特定性。地方政策性金融機構的服務對象是根據地方政府經濟政策目標和具體項目在經濟社會發展中的作用、項目的性質、對項目投資收回及回報等的要求決定的。現行投資項目基本上劃分為基礎性項目、公益性項目和競爭性項目。對這三類項目，地方政策性金融機構都可以涉及，但側重點是不同的。

基礎性項目，主要是基礎設施項目，是政策性金融機構服務的重點。這類項目由於投資規模大，建設周期長，項目建設以社會效益為重，雖然可以收回投資，但項目投資收益通常低於市場平均水平，投資回收期限相當長，需要政府通過政策性投融資進行建設和發展。

公益性項目，有兩種情況，一種情況是項目本身無直接投資收益，項目投資完全不能收回的純社會公益性項目，如科學、文化、教育、體育設施等；另一種情況是有一定投資收益，但只能部分收回投資的公益性投資項目，如相對落後地區的公路建設等，這種情況投資項目的投資資金一般多渠道籌措，除了無償的財政性資金以外，還需要部分有償的銀行貸款等。這兩種情況的公益性投資項目，嚴格地講，基本上屬於財政支出功能，不是政策性投融資范圍。但隨著一些社會事業向產業化方向發展，不少項目投資都要求逐步收回投資，甚至有一定的投資回報。因此，象這類公益性的項目也可以包括在政策性投融資范圍以內。總的可以這樣劃分，即如果項目所用資金沒有收回的要求，則屬於政府撥款對象范圍；如果項目資金需要回收的，則屬於政策性投融資范圍。

競爭性項目，一般通過市場機制完成投融資活動，不是政策性投融資的重點，但也不完全排除在外，如高風險、高回報的高新科技產業項目，重大技術改造項目等，通過市場機制籌措項目投資所需資金比較困難，需要政府通過政策性投融資予以支持。而一般能獲得市場平均利潤的競爭性項目，在市場機製作用下能夠籌措投資所需資金，不列入政策性投融資范圍。

在實際運作過程中，地方政策性金融機構服務對象的范圍，可以根據不同的經濟發展階段、不同地區經濟發展水平的差異、以及具體情況條件不同而有所不同。

（二）地方政策性金融機構的組建

1.地方政策性金融機構設立。我們設想，地方政策性金融機構只在省一級設立，而且只設綜合性的一家，直屬省政府，在一定的時候也可以在市地一級設分支機構或辦事處，主要任務是按照國家有關政策，為地方經濟社會發展提供長期、穩定、低息的資金來源。可以冠以發展銀行或開發銀行名稱，設立的途徑可以選擇一家現有的省級政策性投融資機構如省財務開發公司作依託進行改造組建，也可以另起爐灶重新組建。內部機構按照地方政策性投融資的重點，如農業開發、基礎設施、中小企業、高新技術產業、貧困山區和海島開發等設立若干業務部門。

這種地方政策性金融機構與國家政策性金融機構以及在地方的分支機構在行政上互不隸屬，共同接受中央銀行的監管，在投融資運作上則可以相互補充、相互合作，共同參與對政策性項目的投融資，增強政府通過政策性投融資對經濟發展的調控和調節能力。

2.地方政策性金融機構的資金來源。資金來源是政策性金融機構建立和進行政策性融資的關鍵，這里包括兩個部分的資金來源，一是建立政策性金融機構的資本金來源；二是政策性金融機構建立以後，除了資本金以外通過融資機制運作能夠提供政策性投融資使用的政策性資金來源。我國的金融市場還不夠發達，規模有限，作為地方政策性投融資機構，要從金融市場上籌措足夠的資金難度較大，另一方面，地方財政基本上是吃飯財政，主要通過財政來籌措政策性投融資所需資金也不現實，因此，政策性投融資的資金來源應堅持多渠道、多方面籌措的方針。

（1）地方政策性金融機構的資本金來源。一種方案是由地方財政一家出資。在組建初期根據財力可能一次性注入一部分，以後逐年充實。可以考慮將財政預算用於基本建設的資金、預算內有償用的資金、一部分預算外資金包括逐步收回的財政周轉金作為其重要資金來源。另一種方案是通過股份制的形式，由省財政、現有主要省級政策性投資機構以及市地財政共同認股出資組建，籌措資本金，包括現有一些政策性投資機構這些年來投放出去尚未收回、質量較好的存量資產。這種方案的優勢一是可以擴大資本金規模，增強地方政策性金融機構的實力，二是可以通過資本紐帶密切地方政策性投資機構與金融機構的關系，有利於促進地方政策性投融資有機整體的形成。

（2）地方政策性金融機構存款資金來源。除了資本金以外，地方政策性金融機構還要組織大量的、長期穩定的、低成本的存款作為政策性投融資的資金來源。這是地方政策性金融機構能否成功運作、作用發揮大小的關鍵。從現實情況看，如果通過政府一定的政策手段，將地方政府及其部門能夠調配但目前分散於各商業金融機構的政策性資金統一集中存放於地方政策性金融機構，那麼地方政策性金融機構的資金來源是相當可觀的。包括各種財政間歇資金、臨時性調度資金、政府建立的各種建設基金（農業發展基金、水利基金、電力發展基金等等）、社會保險基金、住房基金、地方政府部門通過出借等形式有償轉讓使用的資金、國家有關部門下撥的各種政策性資金。這些由地方政府及其部門所有或使用管理的資金通過地方政策性金融機構融通使用，一方面可最大限度地發揮這些政策性資金的政策性作用，另一方面有利於統一管理，改變目前不少政策性資金商業化運作的狀況。這兩年，國家通過清理整頓，試圖通過財政專戶存儲加強對這塊政策性資金的管理，但由於財政的功能及機構人員的局限，從實際情況來看，要真正管好難度很大，更不要說如何真正用好它，充分發揮它的政策性調控作用，造成地方政府擁有的資金資源的閑置。

地方政策性金融機構資金來源的還有一個方面是社會資金。政策性金融機構一般不直接吸收儲蓄存款和企業存款，但在政策性資金來源不足，而且地方財政可以對貸款進行貼息的情況下，直接吸收部分成本相對較高的社會資金用於政策性投融資是一條重要的渠道。在政策條件允許的情況下，地方政策性金融機構還可向地方商業金融機構如城市商業銀行、合作銀行、城鄉信用社等發行金融債券，這也是引導社會資金投向，增強地方政策性金融機構調控實力的重要途徑。

地方政策性金融機構作為一種提供「准公共物品」的機構，主要職能應是在資金上支持政府的政策要求，具體表現在以下幾個方面：

1.支持收益低的項目。在經濟發展的初期階段，基礎設施通常收益較低，即使經濟發展進入一個相對發達的階段，也會存在一些商業利益較低但外部經濟明顯，社會效益較高的項目，這類項目只能有政策性金融機構來支持。

2.支持高風險科技投資。對於高風險科技項目，獲得社會資金比較困難，或資金成本較高，通過政策性金融機構提供政策性貸款，可以克服風險科技項目產業化的障礙，促成更多科技成果向現實生產力轉化，加快發展高新技術產業。

3.支持企業家創業。一般地，創業者在開發新事業時期，中小企業在發展初期，都有信用度不高的問題，獲得商業性金融機構貸款難度和成本都較大，需要政策性金融機構給予支持。

4.支持貸款期限長的項目。對於投資建設期限和投資回收期較長，投資規模較大的項目，商業性金融機構通常會因各種原因，貸款積極性不高，或難以滿足項目貸款規模的要求，需要政策性金融機構利用在貸款期限、規模等方面的優勢，對期限長、規模大的投資項目提供資金支持。

5.為項目建設提供的穩定的資金來源。商業性金融機構的金融活動通常受到其資金來源松緊程度的左右，對於長期投資活動來說往往難以提供穩定的資金，政策性金融機構則可以提供必要的穩定資金。

（四）地方政策性金融機構的資金運作

按現行有關法規，銀行不能直接進行實業投資，因此，地方政策性金融機構的資金運作主要以提供政策性貸款為主。這種貸款的政策性主要體現在貸款的利率相對同期商業銀行要低一些，這部分利差一是通過降低資金成本解決，二是通過地方財政補貼解決。根據地方政策性金融機構承擔的主要任務，貸款應以中長期固定資產投資貸款為主，同時也可提供部分優惠短期流動資金貸款，以滿足不同的政策調控目標需要。
（五）政策性金融機構的監督管理

政策性金融機構與商業性金融機構有很大的不同，商業性金融機構在市場機製作用下進行資產運作，以安全性、流動性、效益性為原則開展業務，主要通過擔保、抵押等自我風險防範手段並接受中央銀行的監管以提高資產的安全性。政策性金融機構雖然不以盈利為目的，但對資產的安全性要求和風險防範與商業性金融機構是一致的，這是政策性金融機構生存和發展的基本前提條件，如何做到既較好地履行政策性金融機構特殊的職能，貫徹地方政府經濟社會發展政策和意圖，注重社會效益，同時又要防止出現大量的死帳壞帳，保證資產的安全，並努力保值增值，這是地方政策性金融機構面臨的最大困難。這就要求建立一套區別於商業性金融機構的特殊的有效的風險防範機制，即除了政策性金融機構自身對風險進行防範，接受中央銀行必要的監管以外，還必須建立一個有效的監督管理體系。
三、加強地方政策性投融資的對策與建議

建立以地方政策性金融機構為中心的完善的地方政策性投融資體系需要一個較長的過程。在目前條件還不具備的情況下，可以先對現行的地方政策性投融資體系進行改造、規范和完善。這一方面是為今後建立地方政策性金融機構創造條件，積累經驗；另一方面可以盡可能克服一些現行政策性投融資存在的弊病，更好地發揮現行地方政策性投融資在地方經濟社會發展和地方政府調控經濟中的重要作用。

（一）充分發揮國家三大政策性銀行及其分支機構為地方經濟服務作用

在目前情況下，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行是地方政策性投融資重要力量，尤其是政策性銀行貸款的主要資金來源，雖然對這一塊資金，地方政府沒有主動的調控權，但政策性調控的目標以及資金的投向是與地方政府調控意圖一致的，地方政府應充分利用它為本地區經濟社會發展服務。一是要爭取盡可能多地在地方設立分支機構。目前，除了中國進出口銀行以外，國家開發銀行、中國農業發展銀行在地方已設立分支機構，但國家開發銀行還主要只是在省一級設立機構，這雖然與以前不在地方設立機構相比要有利得多，但還要爭取增設新的分支機構，特別是在一些基礎建設項目較多，經濟比較發達的市地；農業發展銀行也要進一步完善縣市一級機構，理順業務關系。二是要千方百計增加政策性貸款來源。除了國家政策明確的政策性貸款業務如糧食等重要農產品收購資金以外，其他可以爭取的政策性貸款要積極爭取，特別是國家開發銀行的項目資金貸款，在項目立項、貸款規模、資金安排等方面要爭取國家有關部門和國家開發銀行的支持，爭取更多的政策性貸款投向地方基礎設施、基礎產業項目，投向老少邊窮地區和海島的經濟開發。

（二）充分發揮現有地方政策性投資機構的作用

地方綜合性和各類專業性投資公司是前幾年地方政府政策性投資的主體，也是今後一個時期繼續發揮作用的重點，但由於這些投資機構普遍存在比較多的問題，必須進行完善、規范、調整、改造，以適應新的條件下地方政府賦予的政策性投資職責的要求。

1.健全地方政策性投資主體。

2.改造現有政策性投資機構。

3.增強政策性投資機構功能。

4.加強對政策性投資機構的監督管理。

（三）進一步拓寬政策性投融資的資金來源

要充分發揮現有地方政策性投融資的作用，很重要的一個方面是增加政策性資金來源，增強政策性投資主體的資金實力。除了運作用好現有的資金以外，進一步拓展地方政策性投融資其他資金來源渠道：

1.預算內財政資金要努力擴大投入政策性投融資的規模。

3.努力拓展地方政策性投融資新的資金來源。

（四）不斷完善地方政策性投融資的方式和手段

在地方政策性金融機構沒有建立以前，可以通過財政貼息和組建擔保機構的方式引導社會資金，發揮政策性投融資的調控作用。

1.強化財政貼息在地方政策性投融資中的作用。

2.把組建擔保機構提供貸款擔保作為地方政策性投融資的重要手段。

⑶ 我國現有金融法律體系存在哪些問題

僅供參考：
現有金融法律體系存在的主要問題
從法律體系的四要素立法、執法、司法、守法來看，我國現有金融法律體系均存在問題。
在金融立法上存在著五個方面的問題。
1，行政主導立法現象普遍。一是在法律制度設計之初通過授權性規則和兜底條款為行政權力的行使提供了寬泛的空間，使金融市場規制具有很強的政策性和不穩定性；二是法律規則的制定和實施有明顯的部門化傾向。在綜合經營的背景下，必然導致同類產品和業務因實施主體不同，而要適用不同規則，進而引發規則適用混亂與監管套利。同時，行政主導立法既造成行政部門公權力無序擴張和制約不足，也給政府帶來遠超過法律條文明確規定的責任。
2，法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足。從橫向看，主要表現為上位法存在空白。一方面，缺少《期貨交易法》、《金融控股公司法》、《金融消費者保護法》等基礎性法律；另一方面，現有上位法覆蓋范圍過窄，隨著金融新業態不斷涌現，這一問題日益突出。從縱向看，一是法律層次不清。《信託法》、《證券法》、《保險法》等都是混合立法，即將交易法和行業法糅合在一部法律內，且偏重行業管理，對交易活動規制相對薄弱。混合立法的益處是相對簡單，缺點是將一類金融活動歸為一個行業，容易造成監管分工不清和空白等問題，甚至演變成為監管者立法。例如，《信託法》將信託行為規范與信託業規范合一，將信託監管職責賦予中國銀監會 ，結果只有銀監會批準的信託公司才能從事信託業務，而銀行、證券、保險等機構從事的理財業務又是事實上的信託行為，監管機構不得不制訂各自的監管辦法，造成監管制度不一致。二是配套下位法欠缺。我國現有4家政策性金融機構，運行多年以後相關法律仍未出台。在保險領域只有一部《保險法》，而機動車財產賠償、保險產品費率釐定、互助保險等重要事項均缺乏配套立法。
3，法律過於寬泛和簡單，對執法機構授權過多。以《證券法》為例，在司法實踐中，約有3/4的證券案例未引用《證券法》，1/4的證券案例盡管引用《證券法》卻只引用其中7條內容，僅占證券法條款的3%。同時由於《證券法》關於虛假陳述、內幕交易的規定偏少，在司法審判環節存在很多障礙。法律適用性不夠導致執法環節只能以行政規章代替法律，放大了行政機構自由裁量權。
4，對金融機構過度保護，對投資人和消費者保護不夠。現有金融法律基本上都是以保護金融機構的穩健運行和財產為宗旨，操作中往往以金融安全和國家利益的名義否定他人的合法財產權利，以行政處罰代替民事和刑事責任，使金融機構易於推卸責任，將內部風險外部化。維護金融安全應以市場主體權利、義務平衡為前提。對金融機構過度呵護使其缺少足夠的外部壓力，難以提高內控能力和履行社會責任。
5，法律更新不及時。創新多、變動快、變化大是金融市場運行的基本特點，但我國金融法律修訂周期明顯偏長，七、八年甚至更長時間修改一次很普遍。而境外修法的頻率要高得多。例如2000年以後日本的《保險業法》修訂了6次，平均2年一次。我國香港地區《證券及期貨條例》自2003年生效以來，十年間已經作了20次修改。
在金融執法上存在著三個方面的問題。
1，執法部門依法履行監管職責的程序性規范與標准仍有欠缺。目前規范我國金融監管部門執法權力運行的規則尚不完備，沒有調查取證、行政處罰等專門的執法程序性規定，缺少對重大違法違規行為類型化的認定標准和歸責原則，認定難、執行難的問題依然沒有解決。
2，以行政處罰代替民事責任甚至刑事責任。由於執法部門與司法機構缺少銜接，監管部門又在一定程度上負有促進行業發展職能，因此執法過程中過多採用行政處罰方式。加上行政處罰尺度彈性較大、透明度低，造成違法成本偏低，執法威懾力大打折扣，一定程度上姑息縱容了違法行為。
3，部分監管執法措施效力存疑。以證監會為例，其已經使用的監管措施共125種，但其中《證券法》明文規定的僅23種。《證券法》外的監管措施設置的合理性、程序正當性、救濟保障制度安排的效力等均存在疑問。
在金融司法上存在著兩個方面的問題。
1，案件篩選機制使大量金融爭議無法通過司法程序解決。在司法實踐中，大量金融爭議因篩選機制而未能通過司法程序解決。表現為：一是限制受理案件的法院，投資者因上市公司虛假陳述提起的侵權民事訴訟，相關司法解釋要求由上市公司所在直轄市、省會市、計劃單列市或經濟特區中級法院管轄；二是為案件當事人起訴設置額外的先決條件。例如要求人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經證監會及其派出機構調查並作出生效處罰決定。三是限定訴訟提起的方式。「人數不確定的代表人訴訟」是《民事訴訟法》明文規定的權利救濟方式，理論上它能以較低成本實現投資者權益保護的效果。但在金融司法實踐中幾乎得不到適用，實際上已被束之高閣。
2，審判專業性有待加強，爭端解決機制單一。金融案件數量的急劇增長和所需專業知識的日益復雜，使法院和法官不得不在迅速審結案件與確保裁判質量之間探求艱難的平衡。同時，金融爭議多元化解決機制尚不健全，無法在當事人自願的前提下有效分流爭議，減輕法院壓力。
最後，在金融守法上，美國法學家伯爾曼指出，「法律必須被信仰，否則將形同虛設」。我國金融守法方面的最大問題：一是金融商品銷售者有法不遵；二是金融商品消費者法律意識淡薄，知識欠缺。由於民眾普遍缺乏對投資項目合規性和風險的鑒別能力及維權能力，在相當程度上縱容了產品銷售者的過度宣傳等違規行為。一旦風險暴露，又只能用「上訪」甚至極端手段挽回損失，使金融糾紛轉變為影響社會穩定的因素。同時出於自我保護的需要，投資人只重短期投機而不做長期投資，影響了金融市場的穩定和健康發展。
如何完善我國金融法律體系
在金融立法上，首先要調整立法理念。為此，一是要保持立法目的穩定性，避免隨形勢的變化而過於頻繁地調整，降低法律及其所調整社會關系的穩定性，削弱法律的權威性；二是要保持法律保護群體的均衡性，法律法規條款設計要以保護權利為准則，避免以政治性的判斷影響公正性；三是轉變既往立法「宜粗不宜細」的理念，實現立法技術精細化，提高法律的可操作性。
其次，推進科學立法、民主立法。以調整立法程序，改進立法流程，提高立法、修法透明度為抓手，提高立法科學性、民主性。一是在提供必要立法資源和提高專業性的基礎上，更充分地發揮全國人大財經委和國務院法制辦的作用，統籌推進金融基礎法律和行政法規的制定修改工作。二是明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。三是健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委託第三方起草法律法規草案。四是健全法律法規規章草案公開徵求意見和公眾意見採納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。五是加強統籌規劃，完善金融立法、修法需求匯集機制，制訂擬出台重要金融法律、法規的時間表。六是建立健全立法質量與效果後評價制度，通過立法評估、執法評估等方式，發現存在的問題，及時修改完善。
第三縮短立法周期，提高立法、修法效率。一是根據經濟和金融領域需要，適度提高金融法律的修法頻率，更多運用「法律修正案」的立法方式，縮短時間間隔，適應形勢的快速變化。二是擴大重要利益相關方的意見徵求范圍。
在金融執法上，一是健全執法檢查制度，推進執法主體、職能、許可權、程序、責任規范化。制定調查取證實施辦法，細化調查取證、詢問當事人、查閱復制資料、封存文件資料等執法行為的實施程序；二是確立行政處罰自由裁量權基準制度，明確行政處罰自由裁量的法定情形和適用標准，規范行政處罰自由裁量權行使。三是深化以權力制衡為核心的行政執法體制改革，堅持和完善查審分離制度，探索建立依法行政評估制度，明確評價方法和標准。
在金融司法上，首先，增強規則條文的司法性可操作性。為此，一是通過法律修訂，逐步增加可供司法判決引用的條款，提高金融法律的司法裁判性。二是最高人民法院和最高人民檢察院出台司法解釋，詳細定義有關犯罪行為(如什麼是非法集資、市場操縱、跨市場操縱).
其次，提高司法效率，維護金融秩序。對於金融市場強勢一方的侵權行為，要發揮司法維護金融秩序作用，賦予投資人可行的司法訴訟渠道，使之能通過司法途徑有效維護自身利益；同時，應加強融資方責任配置，逐步加大對證券犯罪的打擊力度，發揮刑罰威懾作用。為此，一是要配合司法體制改革的推進，充實司法資源，改革司法機構內部管理體制，提高司法有效化解和解決金融領域爭端的能力。二是要落實黨的十八屆四中全會「對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權」的要求，以證券民事訴訟為突破口，取消不必要的前置程序，探索法院直接受理的有效模式。逐步減少和取消事實上存在的金融領域糾紛案件篩選機制。三是以推進金融仲裁為重點，建立訴訟之外金融爭議的多元化解決機制。
在金融守法上，提升全社會的守法意識，要通過多層次、多渠道、多領域加以推進。一是要加強金融知識普及教育，在金融機構櫃台、中小學、社區等通過投放宣傳冊、舉辦專題宣傳活動等方式，提升居民對金融商品和金融風險的認識；二是要進一步強化金融業行業協會和各種專業性商會的自律機制，在行業內建立起金融機構和類金融機構的行為規范，並及時通報相關信息；三是要加大對金融案件審判過程和結果的透明度，強化警示和震懾作用；四是要進一步健全公共法律服務體系，特別要建立金融糾紛相關的法律援助和司法救助機制。
近期需要調整的重點領域
首先，調整金融監管體系的法律基礎。目前中國金融監管體系存在的突出問題，集中表現在監管機構協調性差，金融監管權力和職責分配不明確，特別是以機構的類型確定監管的對象的金融監管模式已不適應金融發展的需要。同時在監管主體涉及多個政府權力機構時，容易出現「有利爭著管，無利沒人管」的局面，形成監管機構的互相推諉、監管競爭與監管真空、同一機構多個監管標准等問題，在很大程度上加大了金融監管成本，降低了金融監管的效率。上述問題的核心在於，各個監管機構分而治之的監管模式與金融市場的統一性之間出現了矛盾。對此，需要結合國內外經驗教訓，加快對現有金融監管法律制度的調整。即便在不對監管組織架構進行重大調整的情況下，把金融機構、金融市場、金融業務相結合的制度、政策措施納入法律軌道仍是當務之急。
其次，調整信託相關法律關系。由於信託制度不健全，資產證券化在我國的發展並不順利，理財市場則面臨巨大的法律風險。在下一步改革過程中，一是要研究修訂和完善作為上位法的《信託法》，明確信託的定義和范疇，細化對信託活動的規范，強化重要事項的監管要求並具體規定操作規程；二是努力通過各類相關下位法律法規的整合(包括資產證券化相關法規和理財產品相關法規)、統一監管目標，協調監管標准，規范監管機構的行為。
第三，建立金融衍生品市場法律框架。近年來我國金融衍生品市場發展迅速，但金融立法遠沒有跟上。一是立法層次低，除《證券法》和行政法規《期貨交易管理條例》外，其餘都是行政規章和規范性文件；二是行政規章多由各監管部門單獨制定，不僅分散凌亂影響執法效率，在執行過程中也容易導致部門之間的沖突；三是法律責任欠缺。《金融機構衍生品交易業務管理暫行辦法》僅有三條罰則，威懾力有限，金融機構違規成本很低、懲罰力度不夠；四是《證券法》對場外衍生產品的具體管理並沒有實質性的條款規定，未能形成系統的場外市場監管法律規范體系，與其他法律制度如《破產法》、《物權法》、《擔保法》等也不相容。為此要盡快制定《期貨法》，明確期貨交易涉及的基本民事法律關系。以修訂《證券法》為契機，擴大「證券」及「衍生品」的范疇，將公募、私募的股票、債券及其他有證券屬性的金融產品、業務、服務創新均納入證券法調整范圍，確立場外市場的定位與監管框架。
第四，構建統一的金融消費者保護法律制度。現有法律法規中對金融消費者保護方面的內容幾乎都是原則性的概括，操作性很弱。相關制度中普遍存在責任不明確、監管法規之間缺乏配套和銜接、違法違規懲處多為罰款而很少追究民事責任和刑事責任等問題。在執法授權方面，既存在對行政監管機構授權過度問題，也存在授權不足問題，例如證監會在對上市公司進行調查時，往往會遇到阻力。為此，建議國務院法制辦牽頭制定統一的金融消費者保護行政法規，未來應根據實施效果，適時上升為人大立法。
第五，完善金融安全網。盡快出台《存款保險條例》，明確我國存款保險制度的基本功能和組織模式。盡快出台銀行業金融機構市場退出制度，建立適合我國國情的金融機構破產法律體系，規范市場退出程序。
第六，規范非正規金融活動。制定《非存款放貸人條例》，將包括P2P等網路信貸平台在內的非金融機構放款人、民間借貸納入放貸主體范疇，構建符合我國國情的多層次、多元化信貸市場體系，發揮民間借貸對正規金融的補充作用，合理引導民間融資活動健康發展。

⑷ ppp項目融資難如何解決

(一)完善相關法律法規
總體來看，現階段我國關於項目的法律法規體系還不健全、不完善，出於風險考慮，社會資本方對參與PPP項目持觀望態度，不敢輕易涉足。對此，必須加快相關領域改革步伐，進一步加強信用體系建設，為PPP項目發展營造良好外部環境。一是盡快完善法律法規體系，通過法律形式規范PPP項目中政府方與社會資本方之間的權利義務關系，以法律形式保護社會資本方以及融資方利益，另外，以國家法律給PPP項目定位，也可以打消相關參與方認為地方政府搞PPP項目可能只是短期行為的顧慮。二是加快建立科學合理的公共服務與產品定價機制和價格體制改革，合理制定運營費、政府補貼及其他相關定價，不搞「一刀切」，確保社會資本方能夠獲得合理的項目投資回報，以提高社會資本方，特別是民營資本參與PPP項目建設的積極性。
(二)落實項目貸款制度
2009年我國銀監會發布了《項目融資指引》(以下簡稱《指引》)，其作為「三個辦法一個指引」的重要組成部分，初步構建完善了我國銀行業金融機構的貸款業務法規框架。從目前項目融資的實際情況看，以項目資產或項目未來收益權為擔保的融資方式一般很難在實務中落實。PPP項目融資的融資主體是項目公司，第一還款來源為PPP項目運營產生的現金流，融資擔保應當為該PPP項目。採用銀行貸款融資方式，則銀行對貸款的審批、貸款發放的相關標准、流程應當與一般的企業貸款區別對待，如在貸款審批的風險判斷上，應重點對PPP項目的建設風險、運營風險以及獲取現金能力的風險等進行分析判斷評估；在落實融資擔保方面，應當按《指引》規定，允許項目公司對PPP項目資產進行抵押和質押；在項目貸款制度的完善方面，應當鼓勵金融機構在原有一般貸款的基礎上，針對PPP項目特點設計組合貸款，提倡金融機構與社會資本方同時介入並全程參與PPP項目，為PPP項目提供更好的融資服務。
(三)轉變地方政府觀念
從目前的實踐來看，一些地方政府對實施PPP項目存在誤區，如有的地方政府將國家推行PPP想當然地理解為原政府融資平台的一種替代，將一些非經營性項目推出來搞PPP，以為能藉此變相解決城市建設的融資需要；有的地方政府只重視招商引資，對PPP項目推進缺乏長遠規劃，存在搞政績工程的錯誤思想與觀念；有的地方政府存在官本位思想，不能與社會資本方建立平等合同主體關系、合作關系和夥伴關系，在項目融資過程中未起到建設性作用。上述錯誤觀念，會讓社會資本方以及意向融資方望而卻步，既不利於各方合作，也不利於PPP項目融資。因此，必須轉變上述錯誤觀念，在協助PPP項目融資方面，政府方應當加快優化地方投融資環境，對進度快、履約能力強的PPP項目給予更多的政府補貼，增強社會資本方和金融機構對實施當地PPP項目的信心。
(四)豐富完善融資工具
一是在國家層面出台豐富融資工具的政策，如允許已簽署PPP合同的項目公司上市融資等。二是完善既有融資工具作用，如債券融資方面，可進一步降低社會資本方及項目公司的債券發行限制，使其能通過發行項目收益債等債券，吸引保險、養老金等中長期資金投入PPP項目；資產證券化方面，鼓勵項目公司將未來預期能夠獲得穩定收益的資產，如收費權、政府補貼等打包出售，獲取資金。三是充分發揮銀行貸款融資的主力軍作用，項目公司應當積極配合銀行實施增信，如充分運用股權質押、應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低金融機構融資風險，爭取獲得更大的融資支持。
(五)超前考慮退出機制
鑒於PPP項目期限較長，出於防範風險考慮，同時也是為了解除PPP項目融資的後顧之憂，社會資本方和金融機構應當超前考慮退出機制。前已述及，社會資本方可考慮採用的退出機制有資產證券化等，在項目實施過程中，社會資本方即可著手考慮包括資產證券化在內的各種退出方式，待條件成熟後隨即實施。金融機構在制定融資方案時，按融資期限長短進行結構化分層，安排流動性投資者加入，增加項目流動性資金支持，通過結構化分層，將期限較短的作為優先順序，到期時有權選擇向其他流動性支持者轉讓，實現退出。此外，金融機構可考慮提前介入PPP項目融資，建設期先安排資管產品提供流動性支持，進入營運期再發放銀行貸款，置換原資管產品融資。這樣可以讓資管產品先期退出，也可縮短資管計劃與銀行貸款兩方面的融資期限，減少融資風險，增加融資支持。

⑸ 如何建立與完善我國金融法的體系

我國現行金融監管體系存在的主要問題，一是缺乏有效金融監管的條件；二是多元化監管主體缺乏必要的信息交流與合作；三是證券業、保險業的監管資源與行業發展不匹配；四是金融監管缺乏科學的實務操作系統。建立有效金融監管體系的重點，一是建立與完善以監管當局、內控制度和行業自律為主要內容的金融監管組織體系；二是建立與完善以金融監管制度體系、金融監管信息系統、金融風險減震機制、金融風險預警系統、金融監管合作制度為主要內容的金融監管操作系統；三是培育以穩健的宏觀經濟環境、完善的公共金融基礎設施、有效的市場約束、完善的系統性保護性機制和金融問題高效處理機制為主要內容的有效金融監管條件。 現階段，我國已建立了中央銀行、保監會、證監會分業監管的金融監管組織體系、法律體系以及相應的指標體系和監測體系。但從實際運行的效果看，還存在著諸多缺陷，一是缺乏有效金融監管的條件；二是多元化監管主體缺乏必要的信息交流與合作；三是證券業、保險業的監管資源（包括人力、物力和技術）與行業發展不匹配；四是金融監管缺乏完善的實務操作系統 。鑒於此，筆者認為，建立我國有效金融監管體系的著眼點應放在以下幾方面： 一、建立有效的金融監管組織體系 世界各國金融監管組織體系並沒有統一模式，關鍵是實現金融監管的便利性、協調性和有效性。考慮到目前我國金融業分業經營還將持續一定時期，因此，我國金融監管組織體系建設應重點突出三大系統的建立與完善。 （一）完善監管當局的監管控制系統。目前，我國的金融監管當局是由中央銀行、證監會、保監會共同構成的。從監管當局的結構狀況看，除中央銀行的監管資源基本與其監管對象的發展水平相適應外，證監會目前只在各省會城市及其他個別城市設立了派出機構，其監管資源狀況只能滿足於對證券機構的市場准入監管和持續營業機構的非現場監測，還無力顧及到對其監管對象經營合規性、風險性的檢查與評估。保監會在全國各地的派出機構更少，沒有設立保險監管機構的地區，其對保險業的監管工作主要委託當地人民銀行代理 ，由此造成對保險業的監管責權利脫節，監管質量與效率很低。對此，現階段完善監管當局監控系統的重點，一是增設證監會、保監會的機構和人員，使其能單獨完成或通過聘請中介機構共同完成對其監管對象的監管任務。二是建立中央銀行、證監會、保監會的分級聯系制度，加強信息交流與技術合作，實現對有關金融機構的業務並表監管。三是各監管當局的總、分支機構之間要明確監管職權，各分支機構要在授權范圍內，按統一標准行使監管職能。四是各級金融監管部門要建立完善的金融監管責任制，明確規定監管機構及其人員對監管對象存在的問題應查未查、應查出未查出、查出不報、不依法處罰、執法過錯等行為所負的責任，以促使監管機構及其人員提高素質，規范行為。五是各監管當局要實行本外幣業務、內外資機構、境內外機構、表內外業務的統一監管，擴大金融監管覆蓋面。 考慮到加入WTO後，為有效解決混業經營條件下對金融機構的並表監管問題，需要進一步改革我國的金融監管體制。借鑒世界各國金融監管體制選擇的實踐，筆者認為，加入WTO後，我國金融監管體制可供選擇的改革模式主要有三種： 第一種模式：保持現有金融監管的制度結構，對於不同金融機構之間的業務交叉，可通過加強不同監管主體之間的協調來解決並表監管問題。在實踐中還可以實行以一家監管機構為主的做法，來應付金融業務多樣化的監管需要。世界上不少國家目前選擇的是此類金融監管模式。 第二種模式：順應混業經營統一並表監管的需要，成立一家超級金融監管機構，從而獨自、全面、有效地對業務廣泛的金融機構的整體情況加以監控。這是現階段金融監管體制選擇的新趨勢。 第三種模式：打破現有的制度結構，在不成立統一的超級金融監管機構的情況下，按照金融監管的目標設立幾個監管部門，各部門從各自的目標出發有權審視各家金融機構，組成矩陣式的監管模式。目前，這種監管模式只是一種理論模型，尚未進入實踐階段。 從上述三種模式比較看，第一種缺陷越來越明顯。第二種模式雖然有利但對基礎設施的要求很高。第三種尚需實踐檢驗。因此，中國金融監管體制的改革應分兩步走。第一步：考慮到國內的信用評級和外部審計尚未達到一定的水平，金融監管的基礎設施等還跟不上，現階段仍應堅持分業監管的金融監管體制，重點是改善金融監管的基礎條件，加強金融監管機構的溝通與合作，以實現綜合監管。第二步：根據國際金融新趨勢，結合我國加入WTO後金融業混業經營對金融監管的新要求，我國的金融監管應逐步走向泥業經營、統一監管的金融監管體制。在向混業模式的過渡中，待條件成熟時，可將人民銀行的貨幣政策職能與金融監管職能分離，將人民銀行的監管部門、證監會、保監會合並成一個統一的金融監管當局，負責對所有金融機構及其業務的監管，監管當局可按行政區劃設立分支機構，各分支機構負責對轄內所有金融機構及其業務的監督管理。 二）完善金融機構內部控制系統。從國際金融監管制度演變的過程看，金融監管大致經歷了行政手段控制為主、標准化指標控制為主、內部模型法控制為主、預先承諾控制為主等幾個階段。隨著金融市場化程度不斷提高，對金融機構內控機制要求也更加嚴密。現階段的重點為，一是合理設置內控機構。各金融機構都要建立與本系統業務發展相適應的內部審計部門或稽核部門，並具有相對獨立性、超脫性和權威性。可選擇在系統內部設立跨地區的監管分局、稽核中心或特派員辦事處，消除或減少被查單位對檢查部門及其人員的行為制約。二是充實改善內控設施。金融機構建立內控系統網路和相對集中的數據處理中心，一方面改善內部控制的非現場監測條件，運用系統網路觀測各經營機構的財務、資產等業務指標變化情況；另一方面能有效防止或減少基層行亂調帳、亂改賬等違規行為的發生。三是修改完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個動態過程，各金融機構都要適時根據其業務發展和環境變化不斷修改完善內控制度，以動態適應其業務發展與金融創新對風險控制的需要。 （三）建立金融同業自律控制系統。從世界各國金融同業自律制度建設的實踐看，同業公會（或協會）是適應金融業行業保護、行業協調與行業監管的需要，自發地形成和發展起來的。結合我國金融業發展的現狀，建議：一是在監管當局的鼓勵、指導以及社會輿論的倡導下，在自發、自願的基礎上建立金融業同業公會。可根據金融機構的不同類型、不同地區建立不同的金融業同業公會，並提倡在此基礎上形成全國金融業同業公會的聯系機制。二是賦予金融業同業公會具有行業保護、行業協調、行業監管、行業合作與交流等職能。 從世界各國金融監管操作系統的建設看，其構成要素大致包括金融監管制度、金融監管設施、金融監管手段、金融監管隊伍等內容。從我國的現狀看，其完善重點主要是以下幾方面： （一）完善金融監管制度體系。金融監管制度是金融機構行為規范的准則，是金融監管部門及其人員藉以判斷和約束被監管對象行為的依據和手段。因此，金融監管制度的適用性與完善程度，直接影響金融監管的效果。從目前的實際情況看，我們雖然在金融機構市場准入、持續營業和市場退出各個環節都制定了相應的規章制度，但這些制度的建立與執行效果並不理想。其原因，一是部分制度條款不完善，缺乏可操作性；二是制度落實缺乏必要的監督約束機制；三是有關制度的執行，缺乏配套政策。對此，考慮到加入WTO對金融監管提出的新要求，完善我國金融監管制度的重點應突出建立與國際接軌的金融監管制度。一是建立與國際接軌的標准化監管指標體系，逐步統一內外資金融機構的監管標准；二是適當提高資本充足標准，建立有效的金融機構資本金補充機制；三是要用法律的形式明確各級金融監管機構的監管權利、責任和手段；四是要建立與金融機構資產分類相對應的呆壞賬准備金制度；五是建立對金融機構統一的資信評估制度；六是建立完備的市場風險控制制度。 （二）構建金融監管信息系統。我國金融監管信息系統尚處於一種分割、低效、失真狀態。一是中央銀行、證監會、保監會的監管信息系統分割，不能實現監管信息共享；二是監管信息定時報送制度，使得金融監管信息的收集效率很低；三是金融機構報送數據存在人為調整，使得金融監管信息失真。由此造成監管部門不能及時發現是否出現了正常金融機構正在向有問題金融機構轉化，是否出現了有問題金融機構向危機金融機構轉化，是否出現了危機機構的風險向系統內擴散，從而降低了金融監管的質量和效率。針對這種情況，我們要加快金融監管信息系統的網路化建設，一是要加快各金融機構內部控制監管信息的網路化建設，實現系統內部業務發展與監管信息同步反饋。二是加快監管當局的監管信息網路化建設，改善信息傳遞方式和速度，創造條件實現監管部門與監管對象業務系統的信息聯網，使金融機構的原始信息真實反映到監管部門，增強信息的透明度和准確性，以動態觀察與分析監管對象經營活動的合規性和風險情況。三是加快監管當局之間的監管信息網路建設，以實現金融監管信息共享，降低成本，提高效率。 （三）建立金融風險減震機制。考慮到加入WTO後，隨著我國人民幣資本項目可兌換的逐步放開，會增加國際金融風險向國內傳導的途徑。對此，我們有必要建立緩和國際金融風險沖擊的減震機制。（1）保持適度的國際儲備標准。借鑒國外經驗，我國保持適度的國際儲備可依據下列參考標准：一是外匯儲備支持外貿進口的時間最低不能少於3個月的進口需求；二是外匯儲備與外債總額之比不能低於30％；三是外匯儲備與短期債務之比不能低於100％；四是外債與GDP之比不能超過50％；五是經常項目順差與GDP之比應控制在-5％-0％之間；六是外國直接投資加經常項目盈餘與GDP之比應控制在-2.5％-5％之間。（2）適度調整匯率制度。借鑒世界各國匯率制度選擇的成功經驗，加入WTO後，我國應適當調整，適當加大匯率的浮動幅度，適當放開結售匯限制，避免外匯過多地集中於中央銀行，迫使央行擴大基礎貨幣投放。隨著商業銀行、企業、居民持匯量的增加，要逐步培育與發展我國的金融衍生市場，為規避匯率波動風險創造條件。