2014年底債務余額後續融資

A. 銀行行業：地方債與銀行股估值

地方政府債務風險敞口的測算

我們認為當前地方政府性債務主要包含顯性債務和隱性債務兩類，合計規模約54萬億。其中，顯性的地方政府債務余額17.16萬億；隱性的地方政府融資平台債務余額合計37.19萬億。融資平台債務又包括有城投債融資8.91萬億，商業銀行平台貸款15.68萬億，非標融資渠道負債12.6萬億。

本輪地方政府債置換的回顧

四萬億經濟刺激計劃之後，帶來了一系列的地方政府債務風險，表現在一方面，銀行信貸融資佔比過高，非標等新型融資方式佔比逐漸增加，導致風險「隱性化」；另一方面體現在資產端與資金端久期不匹配、項目收益率負債成本率倒掛。

2014年，國務院43號文開啟了本輪地方政府債務置換周期，對降低地方政府債務有著積極的意義。置換之後，使得各期安排還本付息的財政預算支出壓力下降，政府債務期限結構拉長減利息償付壓力。此外也降低了地方政府債務監管壓力。

本輪債務置換的對象主要是2014年末地方政府非債券方式舉措的存量債務，合計14.34萬億元。根據財政部最新公布的數據，截至7月末，非政府債券形式存量政府債務只有5094萬億，預計在9月底就已經基本置換完畢。

融資平台債務風險或是限制銀行估值的主要原因

目前，整個銀行板塊估值出於歷史底部。從PB的決定因素來看，銀行低估值的背後，一方面是盈利能力ROE的下降，更重要的是市場對銀行風險擔憂的加深。2018年2月以來，銀行股風險溢價顯著上升。

我們測算得到：老16家上市銀行2018年PB最低時為0.7倍，其背後蘊含著銀行股14.29%的風險溢價，即市場認為銀行業隱含不良率為14.29%。而截至6月末，行業不良率為1.86%，關注類貸款佔比也只有3.26%。對於這些未暴露的不良資產，我們認為主要是來自於表內外的非標投資，尤其是與地方政府債務相關資產。主要包括融資平台貸款、地方債與城投債投資、表內非標投資、表外非標投資等。從估值倒推的結果來看，這些資產合計不良率要達到35.08%，我們認為顯然是過於悲觀的。

新一輪地方政府債務置換或將開啟，銀行估值有望迎來回升

隨著本輪地方政府債務置換的結束，存量的地方政府債務的風險將主要轉為其或有負債，包括15.68萬億的銀行授信貸款和12.6萬億的非標渠道融資負債。我們預計不遠的將來還會開啟新一輪的債務置換工作，一種可能性是置換部分符合條件的融資平台貸款，另一種可能性是以地方債融資的形式替換平台對非標的融資需求。

我們觀察到，在上一輪地方政府債務置換開啟之後，銀行板塊估值明顯提升，板塊風險溢價和股權融資成本明顯下降。因此，我們認為若新一輪地方政府債務置換，同樣會帶來類似的影響。

此外，我們還觀察到地方債收益率與無風險收益率之間存在緊密的聯系，兩者基本保持同步變動，利差保持在32個BP左右。若地方債風險權重下降至0，地方債名義收益率有望下降37個BP，從而也會降低無風險利率水平，提升A股和銀行股的估值。

投資建議

我們對銀行板塊的觀點是：右側機會。4季度行情將好於3季度；3季度看政策轉向，4季度看基本面改善。更看好股份制銀行，銀行股PB從0.7倍回升到0.9倍。近期銀行板塊的催化劑主要來自：銀行新股上市，富時羅素指數將A股納入，同時MSCI指數將A股權重從5%提高到20%。

重點推薦：其一、零售業務領先的銀行：優質銀行股、平安(目標價14元)、寧波(目標價22元)、上海(目標價15元)，其二、經營現拐點的銀行：浦發(目標價15元)、民生(目標價8元)，其三、業績確定增長的銀行：南京(目標價10.5元)，工行(目標價6.5元)。

B. 地方債務的償還會動用政府資源嗎

據報道，國際信用評級機構標准普爾21日將中國主權信用評級由AA-下調為A+，展望由負面調整至穩定，並指出中國地方政府融資平台仍在舉債支持公共投資，未來債務償還可能動用政府資源。

在《預演算法》實施以後，地方國有企業舉借的債務依法不屬於政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任，地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔責任。

業內人士分析稱，中國政府始終高度重視地方政府債務問題，將繼續深化財政體制改革，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，確保財政持續健康運行。

C. 什麼是債務再融資

債務再融資：是指之前的債務債權到期後本應還給債權人的，但是確未歸還而是按照相應的價格摺合成為了債券，再次進行融資。再融資是指上市公司通過配股、增發和發行可轉換債券等方式在證券市場上進行的直接融資。
《民法典》第二條
民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。

D. 地方財政風險的加強地方政府性債務管理

為有效防範財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，財政部按照黨中央、國務院部署，切實加強地方政府性債務管理。日前，財政部有關負責人就相關問題回答了記者的提問。 問：目前我國地方政府性債務的基本情況如何？
答：據審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，佔62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，佔21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，佔15.58%。分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別佔29.96%、43.51%和26.53%。分地區看，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務余額53208.39億元，佔49.65%；中部8個省政府性債務余額為24716.35億元，佔23.06%；西部12個省（自治區、直轄市）政府性債務余額29250.17億元，佔27.29%。
多年來，地方政府通過舉債融資，促進了地方經濟社會發展，對應對兩次金融危機發揮了一定積極作用。一是為應對危機和抗擊自然災害提供資金支持。在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發行國債並轉貸地方政府、代地方發行政府債券；地方政府通過融資平台公司等多方籌集資金，為我國經濟發展提供了資金支持；汶川特大地震發生後，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災後重建，推動災後恢復重建的順利實施。二是為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務余額達4016.02億元，有力地促進了社會事業發展，推動了生態環境改善和經濟發展方式轉變。三是為保障經濟社會的持續發展打基礎。截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，佔61.86%；用於土地收儲10208.83億元，佔10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量優質資產，促進了各地經濟社會發展和民生改善，有利於增強經濟社會發展後勁。
問：我國地方政府性債務風險是否可控？
答：從審計結果看，我國地方政府性債務風險總體可控。從債務規模看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70.45%。從債務結構看，我國政府性債務以內債為主，2010年末地方政府性債務的債權人主要以國內機構和個人為主。而且地方政府性債務是多年累積而成的，30多年來，地方通過自身經濟發展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處於較低水平。從償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。此外，我國經濟處於高速增長階段，基礎設施建設給地方經濟和政府收入創造了增長空間，有利於改善其償債條件。從區域結構看，一些發達地區的經濟和財政能力強，負債水平相對適度。有部分地方政府負債相對其經濟和財力偏高，但只要採取措施控制新增債務，規范當地政府債務融資行為，風險也是可控的。
但也要看到，部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患，如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大等。對部分地區和行業存在的風險隱患，需要未雨綢繆，採取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範和化解可能出現的風險。
地方政府融資平台公司管理取得階段性成效
問：近年來中央在加強地方政府性債務管理方面採取了哪些措施？
答：黨中央、國務院一直高度重視地方政府性債務管理。國務院領導多次指示要加強地方政府性債務管理，切實防範風險。2010年6月，國務院專門下發《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），對加強地方政府融資平台公司管理工作進行全面部署。
為積極貫徹落實國發[2010]19號文件，財政部會同有關部門全面部署並督促地方開展規范融資平台公司管理，做了大量工作：一是建立部際協調機制。為加強組織領導和統籌協調，穩步推進加強地方政府融資平台公司管理工作，財政部會同發展改革委、人民銀行、銀監會、審計署共同成立了「加強地方政府融資平台公司管理部際協調小組」。二是研究制定實施細則。財政部會同銀監會、發展改革委、人民銀行等部門制定具體實施方案，細化相關政策，制定了《關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，對國發[2010]19號文件中的一些概念和政策內容進行了細化和說明，並提出加強組織領導、確保工作落實的具體要求等。三是規范地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為。為進一步依法規范地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為，財政部研究出台了《財政部關於規范地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為的通知》，重申《預演算法》、《擔保法》等有關規定，明確地方各級政府部門要嚴格遵守《預演算法》有關規定，規范舉債行為，不得違規舉借債務，細化了國發[2010]19號文件堅決制止地方政府違規擔保承諾行為的具體情形，並對切實加強管理和監督檢查提出了明確要求。四是研究建立融資平台公司債務會計核算制度和管理信息系統。財政部研究下發了《地方政府融資平台公司公益性項目債務核算暫行辦法》，明確融資平台公司要按照企業會計准則、制度的規定，對其全部經濟業務和事項進行確認、計量和報告，並就公益性項目債務相關的業務和事項設置輔助賬簿體系，進行輔助核算和報告。同時，研究建立全面、系統、規范的債務統計報告制度。
按照中央統一部署，各省（區、市）人民政府積極貫徹落實國務院文件精神，全面清理核實融資平台公司債務，初步摸清債務底數，並採取有效措施，規范管理平台公司，取得了階段性成效。清理規范後，融資平台公司融資規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市場化原則規范運行，逐步實現債務風險內部化。銀行業金融機構等對平台公司的信貸管理更加規范，政府違規擔保承諾行為基本得到制止。 問：下一步財政部將採取哪些政策措施，進一步加強地方政府性債務管理？
答：按照國務院領導指示精神，財政部正在會同有關部門積極做好加強地方政府性債務管理各項工作：
一是妥善處理債務償還和在建項目後續融資。融資平台公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。認真落實有關債務人償債責任，融資平台公司等要抓緊制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他項目，原貸款銀行等要認真做好重新審核工作，符合規定和政策要求的，要繼續按照協議提供貸款；不符合有關要求的，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。
二是繼續抓緊清理規范融資平台公司。有的在落實償債責任和措施後要剝離融資業務，不再保留融資平台職能；有的要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構。加強融資平台公司土地登記與管理的合規性，注入公司的土地必須經過合法劃撥或「招、拍、掛」程序。加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理。銀行業金融機構等要切實加強風險識別和風險管理，嚴格落實借款人准入條件，按照商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化。
三是堅決禁止政府違規擔保行為。地方各級國家機關以及學校等以公益為目的的事業單位、社會團體要嚴格執行《預演算法》、《擔保法》、《財政部關於規范地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為的通知》等有關規定，不得違法違規舉借債務，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位和企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得在預算安排之外與其他單位或企業簽訂回購（BT）協議，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。
四是加快研究建立規范的地方政府舉債融資機制。按照國發[2010]19號文件要求，抓緊研究建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

E. 國務院關於加強地方政府性債務管理的意見的內容

國務院關於加強地方政府性債務管理的意見
國發〔2014〕43號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：
一、總體要求
(一)指導思想。以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立「借、用、還」相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。
(二)基本原則。
疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資許可權，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。
分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。
規范管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現「借、用、還」相統一。
防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。
穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。
二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制
(一)賦予地方政府依法適度舉債許可權。經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。
(二)建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
(三)推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
(四)加強政府或有債務監管。剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，並根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。
三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理
(一)對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准。
(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
(三)把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
四、控制和化解地方政府性債務風險
(一)建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極採取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。
(二)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。
(三)嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。
五、完善配套制度
(一)完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對於中央出台的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。
(二)建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。
(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬於政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，並按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。
六、妥善處理存量債務和在建項目後續融資
(一)抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別後的政府存量債務逐級匯總上報國務院批准後，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。
(二)積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。
(三)妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。
(四)確保在建項目後續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決後續融資。
七、加強組織領導
各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防範風險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。
國務院
2014年9月21日

F. 葫蘆島市政府性債務管理暫行辦法

第一章總則第一條為規范我市政府性債務管理行為，防範政府債務風險，根據《中華人民共和國預演算法》和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見 》（國發〔2014〕43號）、《遼寧省人民政府關於加強政府性債務管理的實施意見》（遼政發〔2015〕9號）等法律法規和規定，結合我市實際，制定本辦法。第二條本辦法所稱政府性債務，包括政府債務和或有債務。

政府債務是指各級人民政府為公共交通、公共衛生、文化體育、水利設施、保障性安居工程等公益性事業發展舉借，需地方政府承擔償還責任的債務。具體包括：經國務院批准納入政府債務管理的存量債務；通過省政府代為發行地方政府債券形成的債務；符合國家規定的在建項目後續融資形成，需地方政府承擔償還責任的債務。

或有債務指存量債務中政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務。第三條本辦法適用於葫蘆島市政府性債務的舉借、使用、償還或者提供擔保以及對政府性債務的監督管理。國家、省對政府性債務管理另有規定的，從其規定。第四條政府性債務管理應遵循以下基本原則：

（一）量力而行、風險可控。政府債務規模應當與經濟社會發展需要和財政承受能力相適應，對政府債務規模實行限額管理。堅決防止發生區域性和系統性風險，防範化解財政金融風險。

（二）分級負責、歸口管理。政府性債務實行分級管理，全市各級人民政府是政府性債務的管理責任主體。財政部門是政府性債務的歸口管理部門，其他相關部門根據職責分工開展工作。

（三）規范程序、強化約束。建立規范的政府舉債融資機制，嚴格履行債務舉借程序。實施政府債務預算管理，嚴格限定債務資金用途。健全債務風險預警、應急處置、考核問責機制。

（四）明確責任、依法償債。堅持「誰舉借、誰償還」，落實償債責任，明確償債資金來源，按時還本付息，不得單方面改變債權債務關系，不得轉嫁債務或逃廢債務。市本級不承擔縣級人民政府（含縣級市、區，下同）債務的償還責任。第五條建立全市政府性債務管理協調機制。

（一）全市各級人民政府負責統籌協調本行政區域政府性債務管理工作，推進政府性債務管理機制建設，審定債務舉借方案，研究制定應急處置預案，組織實施債務管理考核。

（二）財政部門負責制定完善政府性債務管理制度，組織開展政府債務規模控制、預算管理、統計分析、風險預警等相關工作。

（三）發展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目。

（四）金融監管部門負責對金融機構向政府及其部門（單位）的融資行為實施監管，防止金融機構違法違規提供融資。發現違法違規融資行為，應當及時報告本級人民政府和上一級金融監管部門。

（五）審計部門負責實施政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防範風險，規范管理，提高資金使用效益。

（六）各部門（單位）負責本部門（單位）債務管理工作。第二章政府性債務的舉借和擔保第六條政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借。剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。第七條政府債務舉借應經財政部門審核後，報同級人民政府審批，提請同級人大常委會批准。

政府工程拖欠款等需財政部門納入政府債務管理的，由債務部門（單位）提請本級人民政府常務會議審議通過後，納入政府債務管理。第八條舉借政府債務應當事先落實償債資金來源和償債責任，制定債務償還計劃及抵禦風險措施。第九條舉借政府債務應當報請省政府代為發行地方政府債券。沒有收益的公益性事業發展舉借一般債務，通過發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展舉借專項債務，通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。第十條政府債務規模實行限額管理，債務限額主要根據政府債務風險和財力狀況確定。

（一）債務高風險地區應當嚴格控制新開工項目，原則上不得新增債務余額，並採取措施逐步降低風險。債務規模下降到限額之前，按照「增減掛鉤」原則，經規定程序審核後，准予在當年償還債務額度內適度舉借債務。

（二）債務風險相對較低地區，應當合理控制政府債務規模和增長速度。一般債務規模增長應與經濟發展水平和財政收入增長相協調；專項債務規模增長應與對應的政府性基金和專項收入增長相協調。

G. 為什麼說43號文件或將全面改變中國

43號文到底明說了什麼？
43號文，首要目標是治理地方債。
媒體報道，這份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法(徵求意見稿)》已於日前下發至地方財政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。
其中比較關鍵的幾個點包括：
鎖定存量，堰塞湖不能擴大。鎖定後的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。
納入預算管理，財務公開。地方各級政府要將鎖定後的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，並按照信息公開有關要求及時向社會公開。鎖定債務余額後，地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理。
擬定償債順序，近乎於為地方政府資金建立財務制度。按照規定，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調入政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資本經營預算資金償債——這等於要提前把地方政府各項收入納入企業一樣的財務制度。
分類管理，不兜底。對於公益性(如棚改區)、商業性做了比較徹底的劃分，城投債一分為二，商業性的必然要引入BOT、PPP等方式處理——但是，也意味著如果沒私營企業參與就必須壓縮相關投入，這樣才更能接近市場定價。
一言以蔽之，公益的歸公益，市場的歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億地方債(數據來源：審計署截止日期：2013年6月)已經擺上案板等待處置了。
43號文到底暗藏了什麼？
弦外之音往往比字面意思更為重要，43號文暗含了什麼？
第一，市長們被削權了。過去很多市長也做市場，房地產與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平台是關鍵經營平台。客觀講，這種市級競爭機制促進各地政府大力招商引資、基建上大幹快上，對經濟發展起了不小的正面促進作用。
但是，隨著大、中、小城市基本建設趨於尾聲，各大行業趨於產能過剩，生產力紅利日趨減少，未來的發展主要要靠產業升級、科技創富，這是前期勞動力密集、資本密集方式所不能解決的，市長們也無能為力；同時，越來越高的地方債務帶來的風險正在日益增大，賣地收入難以為繼，市長們為了創造GDP而繼續加大資本投入必將導致債務風險爆炸。
當市長搞經濟弊大於利的時候，其歷史使命必將走向終結。
第二，地方政府「三元化」裂變。過去地方政府的職能可以看作是三個組成部分，部分管理與服務職能，主要是經典的行政職能，如公安、社保，也就是「小政府」；部分事業單位職能，如教育、醫療，也就是中政府；還有部分大政府，如招商引資、城市建設。未來的裂變方向是這三種身份分裂，完善小政府相關職能，事業單位部分企業化、部分政府化，而大政府的智能盡量都市場化。
這種身份的變化影響至深，難度極大，為歷朝歷代所頭疼。因為，中央和地方向來是競合關系，如果地方尾大不掉終成諸侯，如果地方無利則發展動力不足，精英階層何必當官？所以經常是一抓就死，一放就亂。
所以，以個人判斷，大、中、小政府的職能要劃分清晰，是為了科學管理；同時，也必須提升相關官員、國企高管的薪資待遇，並建立類似歐美的「旋轉門」——反腐在先，制度化其次，最後就是等效的激勵措施。
但是，僅就地方行政長官來說，其權利被削除之大，也可能是中國自秦代以來最大的一次(考慮到紀委將有上一級派駐，其權利所剩更少)。最終，市一級政府將形成行政權(市長)、地方國有企業CEO(含原來屬於地方政府的新型PPP混合所有制企業)、地方紀委法院、地方國資委(或由省一級管理)等近乎並立的權力結構。這種結構與省、部、央企結構類似，是一種更為現代化的結構。
第三，中央政府收權，或對應發放數萬億特別國債、基金。自分稅制改革之後，中央政府已經對財權部分上收，跑部錢進、區域調劑皆需以此為基礎；但是，接下來，地方政府失去了地方融資平台的擴張大權，土地出讓收入又減少了(相對與經濟增速，未必是絕對值)，自然應該管理的事情也不能那麼多了——削權與減事要結合。
所以，你看到，近期圍繞棚戶區建設，以國家信用為之背書，這等於把地方債務、權責一起移交中央，是為乾坤大挪移(所謂公益性支出)；同時，未來教育、醫療等各項支出亦將不同程度由中央垂直管理與地方管理結合(所謂事業型支出)；而社保、環保等可能與當地稅收更直接的掛鉤，市長由「投資發展城市」變為「運營服務城市」，市長經濟體制不復成為主流。
同時，目前諸多存量債務僅靠地方政府也不可能自己消化完成，勢必需要重要做統一的制度安排。中央對其中具有公益性的、將來屬於中央的債務進行徹底剝離，發行特別國債打包處理，以中央信用償還可能是最佳選擇；而對於那些明確應屬於地方屬性的，部分通過地方AMC處理掉，部分將來有省一級政府統籌，量力為出。
究其根本就是諸多縣市長對於發展經濟已經沒有太大助力(直轄市、單列市等情況有所不同)，需要新的制度安排。
後續連鎖影響有多大？
所以，我們看到，43號文本身的影響或許沒那麼大，但是背後的連鎖反應還會有很多，是窺探後續改革的窗口。我們簡單推演後包括：
債務拆彈。中國過去這些年，在快速發展過程中也埋藏了很多炸彈，或者說堰塞湖，地方政府18萬億的債務無疑是最大的，這次改革的直接效果就是要拆彈。拆彈後，公益性部分由中央政府埋單，市場性的由市場承擔，剩餘部分由地方政府、省政府承擔。
財政體制改革與事權轉移。地方財權上收，公益性事權上收後，地方小政府化，地方企業公私合營，財政體制亦將配套改革。如資源稅、環境稅、房地產稅等都有鮮明區域特色。
條大於塊。以部委、央企為代表的條條，將會日益強於以地方政府為代表的塊塊，未來央企、地方國企的作用不是要弱化而是要強化。
行政等級縮減。中國的很多問題都是由於國家太大造成的，過往多達16級的管理體制是問題核心，現在，行政等級有望縮減到國家、省部直轄市與央企、縣市與地方國企、鎮、村等五級，這將近乎於漢唐時期，管理效率有望明顯提升。
同級半徑擴大與簡政放權。當然，這也會造成一個問題，就是同一級的管理半徑太大，難以橫向溝通，這就需要：第一，簡政放權，把很多市場可以做好的放給市場，僅僅做監管者；第二，成立類似中央的小組制，或者叫參謀長聯席會議制，不能只有群策群力但沒人負責；第三，要加強群眾參政議政，有些地方必須要民眾自決，這點可能最難。
省部、縣市、村鎮智能重新定位。在過去這些年，省一級的職能總體上是在弱化的，因為它財權在上，事權在下，人事權也不夠明朗；當省一級直管縣之後，且上收市一級發債權之後，省這一級是要做強的，同時弱化市長權力後，部一級向下的通道也應該會打開。同時，縣市的權力結構有望下移，走親民路線，就是要深入到本地村鎮；而村鎮的權力會集中化，以前多年很多處於廢棄狀態。
地方企業改革重構。地方政府的權力削弱之後，地方企業的改革應該也會順承發生，特別是很多地方政府是地方國企改革的障礙，可以想見，央企也好，地方企業自身跨區兼並合作也好，省部級企業的垂直整合也好，將會提速。
中國經濟動力重置。在過去中國的經濟增長動力，主要是民眾自發(特別是教育進步)、中央推動、地方政府經營三力合一；在新形勢下，地方政府的權力削弱後，中央政府在微觀項目上的弱化之後，仍然會參與到重要的國家資本主義項目，如晶元、新能源、航空等。但是這種動力機制會更加安全，不會擴大國家風險，也更適合未來全球化競爭。
我們預計，在18大三中全會300多項改革清單中，這一環的改革牽扯極廣，復雜性很高，可以視為位居前列的重要制度安排。但是，既然反腐、房地產改革等硬骨頭也能啃，似乎我們也可以期待該項改革已經箭在弦上——43號文或為引信，發行數萬億特別國債讓地方政府一次性減負也是其中必不可少的前置性手段。
這是一次面向未來30年的制度改革，此為預測，以觀後效。
相關政策解釋
一、分析之前，首先有幾個概念要釐清一下：
1、原地方政府性債務范圍的界定
因為43號文明確在存量債務處置中：以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。
所以原地方政府性債務的范圍界定依據應該是2013年的審計結果。 按照《國務院辦公廳關於做好全國政府性債務審計工作的通知(國辦發明電【2013】20號)》，2013年地方政府性債務審計范圍包括：
(1)地方政府負有償還責任的債務增長情況。是指地方政府(含政府部門和機構，下同)、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平台公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還的債務。一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(BT)等方式形成的債務中，確定由財政資金(不含車輛通行費、學費等收入)償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。
(2)地方政府負有擔保責任的債務增長情況。是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入(含學費、住宿費等教育收費收入)、經營收入(含車輛通行費收入)等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。
(3)地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務(以下簡稱其他相關債務)增長情況。是指政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務(不含拖欠其他單位和個人的債務)。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。
(4)通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。即在上述三類債務范圍之外，通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。二是政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購(BT)、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用於非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。三是國有獨資或控股企業(不含地方政府融資平台公司)、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購(BT)、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用於公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。
其中新的舉債主體用於公益性項目的債務僅包括用於交通運輸(鐵路、公路、機場、港口等)、市政建設(地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等)、保障性住房、土地收儲整理等的債務，不包括企業法人和自然人投資完全按市場化方式運營項目形成的債務。
2、政府性債務、政府債務和政府或有債務。
43號文中多次出現：政府債務、政府性債務和政府或有債務，因此，我們要明確政府債務、政府性債務和政府債務的區別和相互關系。
政府性債務包括：政府負有償還責任、政府負有擔保責任、可能有一定救助責任的債務。如果按照2013年審計結果就是表1所涵蓋的內容。
其中，政府負有償還責任的債務即政府債務，政府債務以外的政府性債務統稱政府或有債務。
3、公益性問題
預演算法修正案規定舉借的債務只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。按照43號文規定，地方政府舉債融資機制主要針對公益性事業。那麼何謂公益性是投資者和金融機構都需要注意的一個問題。 目前已有的相關文件資料中對於公益性的定義有一下幾種：
(1)發改委在審核發行企業債中對於平台債和產業債的分類認定中規定：
公益性項目是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。公益性項目包含但不限於以下幾類：
① 城市開發、基礎設施建設項目：包括城市基礎設施建設、市政建設、園區開發、建設等；
② ②土地開發項目：包括土地整理、土地儲備管理等；
③ ③公益性住房項目：包括棚戶區改造、保障房、安居房、安置房、經濟適用房、廉租房等；
④ ④公益性事業：包括垃圾、污水處理、環境整治、水利建設等。
⑤ 准公益性項目是指為社會公共利益服務，雖不以盈利為目的但可產生較穩定的經營性收入的政府投資項目。准公益性項目包含但不限於以下幾類：
⑥ ①公共服務項目：包括供水、供電(電力)、供氣、供熱等；
⑦ ②公共交通建設運營項目：包括高速公路投資運營、鐵路、港口、碼頭、機場(民航)建設運營、軌道交通建設運營、城市交通建設運營等。
⑧ (2)《關於貫徹國務院加強地方政府融資平台公司管理通知》財預【2010】412號文
⑨ 「公益性項目」是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目
⑩ (3)《國務院辦公廳關於做好全國政府性債務審計工作的通知》(國辦發明電【2013】20號)
⑪ 公益性項目包括交通運輸(鐵路、公路、機場、港口等)、市政建設(地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等)、保障性住房、土地收儲整理等。