A. 地方政府投融資平台轉型發展難點及突破路徑！
地方政府投融資平台轉型正面臨多重挑戰與困境，其市場化之路並非坦途。近年來，盡管各地平台在業務創新方面有所突破，但多數投資仍集中於民生基礎設施與公益類建設，這類項目初期投入大，回報周期長，資產收益率低，難以確保持續經濟效益。加之地方政府通過平台大量舉債建設，形成了依賴，導致巨額還本付息壓力。當前，融資平台的市場化轉型面臨以下幾大挑戰：
1. **債務規模與期限錯配**：融資平台舉債規模持續擴大，但投資周期長且資金主要依賴短期債務，債務償還壓力不斷增大。同時，融資平台主要依靠借新還舊維持債務，償債能力較弱，債務風險積累。
2. **復雜債務關系**：融資平台對子公司的債務擔保，導致債務關系復雜化，債務風險進一步加大。
3. **高負債與存量債務壓力**：面對龐大的存量債務，融資平台不得不將主要精力用於維持現狀和消化債務，嚴重阻礙了市場化轉型的進程。
由於各地融資平台差異顯著，統一推進轉型難以實現。東部省份的融資平台在市場化轉型進度上領先，而縣級平台因資金實力弱、市場化管理水平低、市場容量小，轉型難度加大。這些差異導致轉型難以按照統一模式進行，各地經驗難以復制。
**02. 困境與挑戰**：
市場化轉型的關鍵在於融資平台如何真正參與市場競爭。然而，融資平台所處的投融資市場存在地區分割，其活動范圍受限於行政區劃，跨區域市場活動面臨高行政壁壘。這一限制阻礙了融資平台探索市場化轉型的可能。
縣域投資和金融服務機構面臨的主要問題包括：
- 經營規模小，資金規模有限，依賴政府土地等資產融資，導致資產以房地產為主，流動性低，經營性資產少。
- 存在大量負債和高風險，尤其是工程建設和地方政府扶持導致的債務負擔。
- 缺乏自主決策權，經營決策受到行政機構影響，效率低下。
- 投資觀念不強，資金渠道單一，經營領域狹隘，利潤空間受限。
在《預演算法》修改後，縣級政府在財政債務方面受到限制，縣級投融資平檯面臨調整和發展需求。在「十四五」城鎮化加速的背景下，縣域投融資服務擁有新的發展空間。
**03. 需要解決的問題**：
縣級投融資平台公司在獨立性、內部控制、經營體制等方面存在不足。獨立性較差、內部控制鬆懈，導致責任與利益分配不明確，財務困難和經營利潤下降。薪酬結構不合理，影響人才吸引。國家政策限制下，發展空間受限，難以維持借新債還舊債模式，轉型迫在眉睫。
**04. 解決對策**：
妥善處理債務，有序化解存量隱性債務，對不同項目進行分類，通過項目收入償還債務，優化債務結構。打破地方政府隱性擔保，實現問責常態化，確保債務風險可控。多維度提升融資平台的可持續發展能力，包括發展多元化業務、合理發展股權多樣化、跨區域投資，以及分階段推進轉型策略。縣級平台應借鑒國企改革經驗，形成「1+N」發展模式，抓住發展機遇，增強市場競爭力。
縣級投融資平台轉型是系統工程，需要從負債經營到公司經營、資產經營到資金經營轉變，探索適應市場經濟的路徑。勇於變革，注重創新，探索符合社會主義市場經濟規律的發展模式，是轉型成功的關鍵。
B. 國有投融資平台公司如何實現市場化轉型
國有投融資平台公司是地方政府開展投資建設活動的重要主體，也是公共領域盤活存量資產、資源和資本的重要載體，承擔著重要的特殊的職能，但政府往往希望它無所不能，什麼事都想讓它做。平台公司要真正實現市場化轉型，需做好以下幾點：
1、明確自己的戰略定位，比如轉型為城市綜合服務商、產業園區綜合運營商或特定行業領域投資運營商等，積極向未來發展方向轉型。
2、堅持業務投資邊界，投資一定有資金和收入來源，不能投資純公益類項目和非經營性項目，防止變成地方政府的提款機。確需投資的非經營性項目，必須明確資金來源，由政府注入資本金、投資補助或運營補貼資金等方式保障資金收入。
3、釐清投融資平台公司與地方政府的責權利關系，健全企業管理制度，建立市場化運營管理體制和機制。
4、全面加強公司能力建設，建立核心競爭力，包括專業技術能力、投融資能力、項目投資建設管理能力以及運營管理能力等。
5、提升資本運作能力，開展多渠道多方式融資，推進公司上市，從根本上解決資金短缺問題，化解債務風險。
C. 地方政府融資平台應該如何轉型
目前平台企業主要承擔四大職能：一是基礎設施建設職能（建築施工類平台），二是融資職能（公益類、土地等重資產平台），三是國有資產管理職能（金控或控股管理類平台），四是投資職能（政府產業投資類平台），從以上梳理四項職能來看，主要面臨轉型需求的是基建類、融資職能類平台，轉型路徑即可以參考向國有資產管理職能、投資職能類平台轉型，也可實體產業轉型。
按照國務院42號文的規定，平台公司轉型的要求為：1、實現市場化運作；2、承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；3、明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能。平台公司轉型首先需要釐清政府存量債務，通過政府發債置換、預算資金還款或者自身資產處置等方式結清存量債務，後續平台公司進行具體轉型發展。
D. 鏀垮簻欏圭洰鎶曡瀺璧勫氱嶆ā寮忊斺斾紭鍔ｅ拰閫傜敤鎬у垎鏋
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E. 2022年地方投融資平台的三個重心
地方政府投融資平台是指地方政府為了融資用於城市基礎設施的投資建設，所組建的城市建設投資公司（通常簡稱城投公司）、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。
地方政府投融資平台公司是各地方開展投資建設活動的重要主體，也是地方基礎設施和公共服務等公共領域盤活存量資產、資源和資本的重要載體。然而，很多地方投融資平台公司也出現了諸如政企責權利關系不明確、戰略定位不清晰、投資邊界范圍不清晰、管理體制機制不健全、債務規模膨脹等突出問題。
地方投融平台政策全景梳理
1. 2014年9月21日，國務院辦公廳出台《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），要求按照疏堵結合、分清責任、規范管理、防範風險、穩步推進的原則，明確劃清政府與企業界限，地方政府舉債應採取政府債券方式，同時推廣使用政府與 社會 資本合作模式。
2. 2017年4月26日，財政部聯合發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會出台《關於進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），要求全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作，處理好政府和市場的關系，釐清政府債務和非政府債務的邊界，避免形成新的政府性債務；地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。
3. 2017年5月28日，財政部出台《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號），要求嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，政府購買服務要堅持先有預算、後購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。
4. 2019年4月28日，財政部辦公廳出台《財政部辦公廳關於梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金[2019]40號），要求對於增加地方政府隱性債務的PPP項目，應當中止實施或轉為其他合法合規方式繼續實施，若繼續實施應當按照地方政府隱性債務管理有關規定妥善整改並做好地方政府隱性債務化解工作。對增加地方政府隱性債務的項目，省級財政部門應主動從項目庫中清退。對已納入政府性債務監測平台但認定存在爭議的項目，項目所屬本級財政部門應當組織開展項目合規性論證。
5. 2021年7月9日，銀保監會出台《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見》（銀保監發[2021]15號），再次提及不得以任何形式新增地方政府隱性債務，要求提供融資前應查詢財政部融資平台公司債務及中長期支出事項監測平台，對承擔地方政府隱性債務的客戶，還應遵守：不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資；不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。但同時也留了個政策窗口：對確因經營需要且符合項目融資要求的，報本級人民政府書面審核確認。
2022年地方城投平台發展的三個重心
一、明確發展地方投融資平台的戰略發展定位
城投平台應該貫徹中央關於深化國有企業改革的決策部署，堅持政府特殊目的載體（SPV）和特定行業領域功能性國有企業的發展定位，堅持公益類國有企業的根本宗旨，堅持「投資邊界不越位、投資目的不營利、投資機會不擠出 社會 資本」的基本原則，積極穩妥推進地方投融資平台公司市場化轉型發展，比如轉型為城市綜合服務商、產業園區綜合運營商或特定行業領域投資運營商等，進行市場化轉型發展的 探索 。明確戰略定位，明晰規劃方向。
二、界定投資邊界范圍
進一步明確投融資平台公司的投資邊界范圍，原則上投融資平台公司的投資邊界不得超出公共領域，且不得超出公共領域的政府投資事權范圍，更不得擠出 社會 資本尤其是民間資本的投資機會。投融資平台公司應側重於彌補市場機制的「缺陷」，重點投資於地方有一定經營收入且對 社會 資本吸引力不足的准經營性項目，原則上不得投資於純公益性項目或非經營性項目，從而從源頭上防範政府隱性債務。對於確有必要投融資平台公司投資參與的非經營性項目，要事先制定合法合規的參與機制，包括明確政府給予資本金注入、投資補助或運營補貼資金的方式及其前提條件。
三、健全企業管理制度
貫徹建立中國特色現代企業管理制度的要求，全面加強和改進黨的領導，加快完善公司法人治理結構，實行外部獨立董事制度，引入職業經理人。著力提高投融資平台公司的科學管理水平，建立投資決策委員會和戰略咨詢委員會，健全投融資決策機制，完善投融資風險防控機制，完善績效考核和薪酬體系，健全激勵和約束機制。強化對投融資平台公司的外部監督，建立健全投融資平台公司重大投資經營活動向政府發改、國資、財政和審計等有關部門的事前報告制度；積極引入 社會 監督機制，健全投融資平台公司的信息公開制度，提高財務和債務的透明度，走可持續融資和高質量發展之路。
作者：何濱 ，北大縱橫特聘合夥人