地鐵項目投融資的特點

1. 深圳地鐵4號線二期工程項目融資模式研究

發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金。深圳軌道交通4號線建設項目是中國首例成功運用BOT融資模式建設的非贏利性大型基礎設施項目,本文闡述了BOT融資模式在4號線建設中的應用,剖析了每個階段的具體做法。將土地和物業開發與BOT相結合是4號線融資模式的獨到之處,增加了BOT成功的可能性,這對我國類似項目的開發建設有借鑒意義。
發展城市軌道交通的核心問題是籌集資金[1]。長期以來我國軌道交通發展緩慢主要是受資金困擾。軌道交通投資巨大,僅靠政府投資是不現實的。為了解決資金問題,加快我國軌道交通建設的步伐,國務院辦公廳下發了《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號),提出「實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵社會資本以合資、合作或委託經營等方式參與軌道交通投資、建設和經營」。
目前,我國正在積極探索多種方式拓寬軌道交通建設的籌資渠道,BOT模式是研究的熱點[2]。軌道交通是一種非贏利性基礎設施,並且當今世界大部分軌道交通是虧損運營,不具備穩定持續的現金流,因此傳統的BOT建設模式在實踐中往往難以取得成功。深圳軌道交通4號線建設運用了一種新的BOT融資模式,即BDOT(建設-開發-運營-移交)模式,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。這是我國第一個將BOT付諸實施的軌道交通項目,並在公共設施用地與周邊土地開發的結合方面進行了一次有益的嘗試。
2項目融資概述
2.1項目概況和融資背景
根據《深圳市城市軌道交通建設規劃》[3],深圳市遠景規劃城市軌道交通網路由15條線路組成,總長365公里。深圳軌道交通一期工程由1號線的東段和4號線的南段組成,正線總長度為21.8公里,總投資115.53億元,政府投資70%,其餘30%由政府擔保向銀行貸款。在2004年底完成軌道交通一期工程的基礎上,近中期(至2010年)即軌道交通二期工程將建設1號線續建工程、2號虧賀線、3號線、4號線續建工程、11號線共五條線路,線路全長120.7公里,總投資370億元左右。如果仍採用地鐵一期工程的投融資模式,在未來的5-8年內,政府每年需要投資60-80億元,加上地鐵線路營運初期的補貼,軌道投資將近100億元。這不僅不利於軌道交通可持續性的發展,而且將使深圳市背上沉重的財政負擔。
按照國辦發[2003]81號文件精神,根據原國家計委公布的《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》和原外經貿部制定的《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》([1994]外經貿法函字第89號)等政策的規定,2002年8月29日,深圳市政府三屆65次常務會議正式做出了引進境內外投資、加快深圳市軌道交通建設的決策。
根據市政府常務會議精神,軌道交通4號線擬採用政府及個人聯合的ppp投資機制,與香港地鐵公司(簡稱港鐵)聯合進行建設。深圳市軌道交通4號線南起皇崗口岸,北至龍華新城中心,穿越深圳中心區,全長約20.5公里,其中二期續建工程長約16公里,計劃總投資58億元。根據國家相關政策和深圳市公用事業特許經營的有關規定,深圳市人民政府通過公開招募投資者以及資質審查和意向談判,2004年1月15日,深圳市人民政府和和港鐵簽署了《關於深圳市軌道交通4號線投資建設運營的原則性協議》,原則上確定握核了以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。在此協議的基礎上,深港雙方於2004年初開始就土地開發模式、監管、風險防範等重要內容進行了近一年的艱苦談判,最終簽署了《深圳軌道交通4號線特許經營協議》。
2.2建設原則
2.2.1多元化投資原則
投資多元化有利於減輕政府投資負擔,提高財政資金的使用效率;符合國家關於進一步開放城市軌道交通市場的改革精神;有助於提高軌道交通經營效益,實現自負盈虧,形成良性循環,是軌道交通經營體制改革的方向。
2.2.2專業化建設原則
專業化的委託建設,採取招標方式選擇地鐵建設公司,是地鐵建設體制發展的方向。從深圳市的實際來看,建設近中期軌道交通網路需要專業化的地鐵建設公司,需要堅持培養和引進並重的原則。
2.2.3相對集中運營原則
在多元化的投資體制下,股東要實現投資回報就要選擇效率最優的地鐵建設、運營方式。一個城市由一家營運公司獨家經營會缺少激勵和約束機制,營運公司太多則形不成規模效益,運營成本就會提段空掘高。按照深圳市地鐵投資建設的規模,參照國內相關經驗,培育一家政府參股的運營公司,再引進一家有經驗的運營公司(如港鐵),二者適度競爭,有利於提高軌道交通網路的運營效率。
2.2.4政府統一管理原則
管理體制既包括監督職能,也包括服務職能。在多元化投資框架下,政府的統一管理主要體現在:第一,統一制定和引導實施軌道交通線網的總體規劃、近中期發展規劃;第二,統一管理軌道交通網路的共享設施,包括控制中心、線網性大修綜合基地、部分供電設施;第三,統一制定和協調軌道交通網路建設和運營技術標准。
3項目融資基本框架
根據深港達成的原則性協議,以授予特許經營權的方式由港鐵投資、建設、運營深圳軌道交通4號線35年(建設期5年,運營期30年)。港鐵負責4號線續建工程的全額投資,同時為保障4號線的統一運營,4號線一期將租賃給港鐵運營。基於軌道交通項目的公益性質及長期運營虧損的特徵,深圳市將以BOT融資方式的一種新型模式———BDOT(建設-開發-運營-移交)項目融資模式開發,即整個項目將以資本金投入、銀行貸款、軌道交通運營收入及沿線站點部分土地開發的增值收益等作為主要現金流來源,由港鐵負責建設、開發、運營4號線前30年。投資主體包括深圳市政府和以港鐵為代表的社會投資者,其投融資建設模式如圖1所示。
4BDOT融資模式的應用
4.1BDOT融資模式簡介
BDOT是「Build,Development,Operate,Transfer」的簡稱,其與傳統BOT的不同之處是多了開發這一環節,將軌道交通周邊土地、物業開發與BOT相結合。該模式與傳統的BOT融資建設模式相比,其特點在於政府在特許經營權中向項目承包建設方授予了項目相關產業和區域的開發權,以開發權來支持非贏利性基礎設施的建設,確保穩定的資金流[4]。
4號線BDOT運作流程如圖2所示。2004年初到2005年初為准備階段,主要工作為原則性協議和特許經營權協議的簽訂;2005年到2010年為建設階段,主要工作為軌道交通4號線的技術研究、設計、招標、施工及項目竣工和試運營工作,由港鐵投資的獨資項目公司組織實施;2005年到2040年,配合軌道交通4號線的建設和運營,由深圳市政府劃撥土地,港鐵進行土地開發;2010年到2040年為運營階段,由港鐵負責組織運營;2040年為移交的里程碑。為了保證移交工作的順利進行,建議深圳市政府將移交准備工作提前,使運營階段與移交階段有5年的時間搭接。可見,開發伴隨運營的整個過程,為運營的正常進行提供資金保障。
4.2BDOT融資模式的特點和創新
4.2.1優點
採用BDOT項目融資模式建設深圳軌道交通4號線,其優點在於:
第一,引進外資,提高深圳市城市基礎設施建設效益。
深圳市軌道交通二期工程總投資數百億,僅依靠政府財政投資建設和維護城市軌道交通系統,政府財政將不堪重負。港鐵承擔4號線建設的全部投資,包括前期的土地徵用和場地清理費用、設施建設和設備購置費用,並負責前30年的運營工作,這有利於加快二期軌道交通系統的建設,減少政府財政壓力,探索軌道交通系統多元化投資的新模式。
第二,引入城市規劃新理念,以軌道交通引導城市新區發展。
4號線與1號線有不同的定位:1號線主要沿深圳市深南中路布置,沿線開發程度很高,建設目的是以緩解交通壓力為主;4號線將從皇崗口岸起沿皇崗路直至龍華新城中心,沿線尚有較多的土地供進一步開發。引入香港地鐵在軌道交通站點周邊一定范圍內高密度開發的經驗,採用「珠鏈式」城市開發模式,將軌道交通的站點發展成為地區中心和交通樞紐,加快龍華城市次中心區的開發。
第三,將城市軌道交通建設與其沿線土地集約開發結合,實現效益深圳的目的。
在許多城市,由於軌道交通規劃落後於城市規劃,其土地增值效益往往為沿線土地開發商所有,政府難以得到該部分的效益,而且,有時在建設中還需要向沿線物業所有者和經營者支付不菲的補償。4號線在策劃、投資機會研究和談判過程中,始終堅持以「效益深圳」為核心,注意並貫徹了「三同步」的思想———城市規劃與軌道交通規劃同步,引入戰略投資者與軌道交通前期准備工作同步,軌道交通建設、運營、移交規劃與監管方案同步。將軌道交通建設和城市規劃緊密結合,促進二者間內在效益的實現。
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2. 一個城市建造地鐵是誰給錢造

當地政府出錢，不過本質上是老百姓的納稅的錢。

3. 軌道交通的城軌項目融資

投融資模式是指投融資活動的運行機制和管理制度，包括投融資管理主體、投融資組織形式等。基於城市軌道交通既具有社會公益性，又有市場經濟特性，它的建設運營可以由政府直接提供，也可以在政府給予支持下由私人企業通過市場提供。國內外城市軌道交通建設投融資可以分為政府主導型投融資模式和市場化競爭型投融資模式兩類。
1、政府主導投融資模式
政府主導投融資模式，即政府負責全部建設投資與運營補貼，指定一家機構負責城市軌道交通項目投資、建設、運營的具體執行。政府投融資模式有政府財政出資與政府債務融資兩種資金籌措途徑。
政府主導投融資模式的優點是關系簡單，政府決策、執行、協調效率高，並且利用政府信用良好，融資速度快，可以在短時期內集中財力、物力和人力，加快城市軌道交通項目的建設進程。
而政府主導投融資模式的缺點，一是政府財政壓力較大，由於政府財力和能提供的信用程度有限，導致融資能力不足，無法滿足城市軌道交通建設運營所需大量資金；二是資金使用效率低下，可能滋生腐敗，並且責任劃分不明確，存在於建設、運營之間的矛盾雖然被掩飾，但不利於提高投資效率。不利於轉換企業經營機制而進行投資主體多元化的股份制改制，無法對建設者和經營者建立成本的激勵與約束機制。
2、市場化投融資模式
市場化投融資模式是指政府不再作為城市軌道交通項目的投融資主體，而是由企業在市場化規則下，採用商業貸款、發行股票、債券、產業投資基金等商業化融資手段，負責城市軌道交通項目的融資、建設、開發、運營。為了使城市軌道交通項目具有一定的贏利能力以吸引社會資本參與，政府通常給予城市軌道交通項目許多的優惠政策，包括城市軌道交通線路沿線土地的商業、物業開發等，從而改進項目的資金運營狀況，創造具有吸引力的項目融資環境，並且降低城市軌道交通項目融資成本。
城市軌道交通市場化投融資模式的優點是可以通過吸引廣泛的社會資金來減輕當地政府的財政壓力，也有利於城市軌道交通運營企業完成市場化改制，轉換企業經營機制，提高企業經營效率，杜絕政企不分而導致的官僚化、腐敗化。
該模式最典型的就是香港地鐵的建設與經營，它的主要特點是政府將地鐵沿線若干規劃地塊劃撥給地鐵公司，由香港地鐵公司一並進行這些地塊的房地產、商業、物業開發，所得資金在很大程度上補貼了香港地鐵建設和運營的費用。另外，為保證城市軌道交通建設的外部效益部分能夠充分內部化，將外部收益返還給城市軌道交通建設，香港政府給予了項目公司一些土地、物業的特許經營權，並在稅收方面給予了一定的優惠。 1、資金需求量巨大
城市軌道交通建設運營的資金需求量巨大。城市軌道交通項目建設投資數額巨大，並且運營後票價受到政府的限制，企業常常處於財務虧損的狀態。因此，必須尋找新的融資途徑緩解資金匱乏矛盾，從而實現城市軌道交通快速持續發展。下表為中國幾個特大城市的城市軌道交通建設資金需求量。
2、投資回報周期長
城市軌道交通建設和投資回報周期長。城市軌道交通投入運營後，出於公益性需要，票價不能定得太高，不會立即產生顯著的經營效益。當投資者對城市軌道交通項目投資以後，需要很長的時間收回投資，所以不容易引起普通投資者興趣。下表列出了一些中國城市軌道交通建設周期。
3、投資決策專業化程度高
城市軌道交通建設投資決策專業化程度高。由於城市軌道交通工程龐大，技術復雜，涉及諸多專業領域，影響其投資效益的因素非常多，而大多社會民間投資者都無法進行這樣專業化程度高的投資，因此也就很難吸引社會民間資本參與到城市軌道交通項目中來。
4、資產保值增值能力強
城市軌道交通資產保值增值能力強。城市軌道交通的網路規模效應使其保值增值潛力較大。此外，城市軌道交通具有獨占排他性，這將使其吸引越來越多的客流，票款收入也會穩定的增長。與此同時，城市軌道交通的固定資產利用期很長，可以通過沿線商業、物業開發來增加附加收入。 根據資金的可得性、供應的充足性、融資成本的高低選擇資金來源渠道。城市軌道交通資金的來源主要有以下幾個方面：
1、政府投資
在政府投資中，中央政府在最高層面上負責全國基礎設施的投資與管理，並且制訂、實施、協調和管理全國基礎設施發展規劃。而地方各級政府對本地區基礎設施建設項目進行投資和管理。隨著近幾年投入的加大，政府的財政壓力也逐漸加大，所以政府對基礎設施項目的投資總額有所限制，且主要投資在一些扶貧項目上，如鄉村公路等。公路、城市軌道交通、收費高速公路等基礎設施有一定收益能力，因此政府對這些項目的投融資體制進行了改革，以致力於減輕政府財政壓力，實現投資主體多元化，融資渠道多樣化。
2、發行股票
中國股份制改革於1983年開始試點，經過近20年的探索，已經發展到了一定的規模，並積累了許多經驗。這種直接融資方式被實踐證明是有效的，而交通基礎設施項目具有第一、第二產業的一般經營性項目所沒有的優勢：收益穩定、准行政性、准壟斷性等。通常情況下，由於投資風險相對較小，隨著社會經濟的發展，其收益逐步提高，對長期持有的投資者有一定的吸引力，這就為城市軌道交通企業股票的發行提供了可能。
3、引進直接投資
改革開發以來，中國加大了引進外商直接投資的力度，但大部分集中在工業領域，在基礎設施領域很少。對於部分基礎產業領域對外開放來看，不僅開辟了新的融資渠道，而且由此引入了國外相關基礎產業先進技術和管理模式，對於提髙中國基礎設施產業的整體素質，將比單純的資金投入更有意義。
4、發行債券
跟向銀行貸款類似，向社會公開發行需要還本付息的建設債券。截止目前中國發行了多種的債券，有國家債券、鐵路建設債券、金融債券等。期限長的債券最長的有20年期國債，短期的有半年、幾個月不等。債券投資比股票投資風險小，收益更加穩定，受到投資大眾的青睞。債券的發行方式主要有三種：一是銀行、金融機構包銷；二是採用向有關部門分攤；三是向社會公開發售。
5、各類貸款
（1）政策性銀行貸款
1994年，中國成立了三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行。其中只有國家開發銀行跟交通基礎設施有關，直屬國務院的領導。
（2）商業銀行貸款
商業銀行貸款是指工商銀行、建設銀行、農業銀行、中國銀行、交通銀行等商業銀行利用信貸資金發放的投資性貸款。它具有償還期靈活，籌資數量大，操作手續更簡便、快捷的優點。國家投資重心向基礎設施建設傾斜，資金供給環境十分寬松。各大商業銀行也響應國家政策的號召，紛紛加大力度投放高速公路、鐵路、城市軌道交通這些收益穩定的建設項目的貸款，不斷增加信貸規模。
（3）國外貸款
自從中國加入WTO，在引進外資促進國內經濟發展方面取得了巨大成就。而中國引進並利用外資的一種重要方法就是向國外貸款。國際金融組織貸款、州政府貸款和國際商業貸款是中國的主要貸款方式。
6、投資基金
基金業務也屬於信託業務中的一種，首先發行收益憑證募集資金，然後由專門的基金經營管理機構將募集到的資金用於城市軌道交通等實業進行投資，基金管理者只獲得管理費用，其他收益全部歸投資人所有。
產業投資基金具有以下優點：由專業的基金管理機構進行專家理財，投資者不參與投資管理，減小投資風險；對城市軌道交通項目進行權益投資，參與運營公司的管理運作，這對於提高城市軌道交通運營企業的效率，降低成本，建立健全的現代企業制度都會產生巨大的推動作用。城市軌道交通項目的收益穩定，投資風險低，保值增值能力強，對產業投資基金具有巨大的吸引力。從上述分析可以得知，中國城市軌道交通建設完全可以通過多元化投融資方式來解決政府財政資金短缺的問題，而產業投資基金正是解決這一問題最有效、最先進的方式。