規范政府融資土地

❶ 關於制止地方政府違法違規融資行為的通知有沒有更新

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發展改革委，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監局：

《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）下發後，地方各級政府加強融資平台公司管理，取得了階段性成效。地方政府性債務規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，大部分融資平台公司正在按照市場化原則規范運行，銀行業金融機構對融資平台公司的信貸管理更加規范。但是，最近有些地方政府違法違規融資有抬頭之勢，如違規採用集資、回購（BT）等方式舉債建設公益性項目，違規向融資平台公司注資或提供擔保，通過財務公司、信託公司、金融租賃公司等違規舉借政府性債務等。為有效防範財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：

一、嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資

地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等要嚴格執行《國務院辦公廳關於依法懲處非法集資有關問題的通知》（國辦發明電〔2007〕34號）等有關規定，未經有關監管部門依法批准不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設，不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信託產品，不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平台公司項目融資。

二、切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為

除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。

三、加強對融資平台公司注資行為管理

地方政府對融資平台公司注資必須合法合規，不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司。嚴格執行《土地管理法》等有關規定，地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平台公司必須及時足額繳納土地出讓收入並取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經過有關部門依法批准並嚴格用於指定用途。融資平台公司經依法批准利用原有劃撥土地進行經營性開發建設或轉讓原劃撥土地使用權的，應當按照規定補繳土地價款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。

四、進一步規范融資平台公司融資行為

地方各級政府必須嚴格按照有關規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平台公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用於城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。符合條件的融資平台公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信託公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

五、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體，要繼續嚴格按照《擔保法》等有關法律法規規定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。

地方各級政府要從大局出發，充分認識制止違法違規融資行為的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任，規范政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司行為。要對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司違法違規融資或擔保承諾行為進行清理整改。對限期不改的，依法依規追究相關責任人的責任。
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❷ 如何加強政府融資平台類客戶評級授信管理

2012年底，國家有關部委連續發布了《關於加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發[2012]162號）和《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號），進一步明確了有關政策和具體要求，有利於規范地方政府融資行為，促進地方政府融資平台合規經營及銀行貸款風險防控。新規規定：一是不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司及地方政府將土地注入融資平台公司，必須經過法定的出讓或劃撥程序，有效規范了地方政府對地方政府融資平台公司的注資行為，有助於真實反映和提升地方政府融資平台公司的資產實力和擔保能力。二是地方各級政府不得授權融資平台公司承擔土地儲備職能，各級土地儲備機構成為土地儲備唯一合規主體，強化了土地儲備行為的統一管理，有效防控了同一地域多方辦理土地儲備的風險。

從影響方面看，一是地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序規定，必然要提高政府注入土地的難度、注入成本，進而使得融資平台公司現金流覆蓋的難度劇增。二是對地方政府融資平台公司承貸、項目土地出讓收入返還為還款來源的項目，形成了准入禁止。今後注入土地的轉讓收入作為還款來源的項目，必須要考慮土地取得的合規性、土地轉讓限制條件、土地增值稅上繳等因素，除了取得的成本增加外，由一級市場變為二級、三級市場，市場風險把控的難度更大。三是注入土地為抵押品的，確定土地抵押擔保值時必須要考慮補交土地出讓收入的因素，無疑將會增大地方政府融資平台公司自身提高抵押品的難度，同時也會增加相應的融資成本。如何處理好新規貫徹執行與信貸風險防控，筆者認為應密切關注政府融資6個方面的問題。

一、承貸主體問題

依據162號文件土地儲備貸款借款人須納入國土部門的土地儲備機構名錄；借款人新增儲備土地規模（含本年度收儲已在本年度供應的儲備土地），原則上應控制在市、縣本級前三年平均年供應的儲備土地量之內；省級財政部門依據地方政府性債務管理法律法規和政策規定核准後，向土地儲備機構核發年度融資規模控制卡。據了解，2012年底前國土部已下發第一批名錄，重慶市共4家，很多區縣未列其中。建議政府迅速重新組建該縣土地儲備中心「進圈入圍」。同時新增土地儲備規模控制和年度融資規模控制卡的相關具體制度正在制定中，建議區縣政府不等不靠，及時啟動相關項目論證並確定主辦銀行先行開展評估以搶佔先機。鑒於463號文件對地方政府投融資公司承貸項目建設內容中不得包含土地儲備建設內容（即征地拆遷補償、土地報批等與土地收儲相關投資），項目還款來源不得為土地出讓收入返還的兩個限制條件，其過去「包羅萬象」的職能及還款來源渠道不復存在。建議政府盡快調整思路，將融資平台公司由「全能型」向「術業有專攻型」轉變，以農民集中住房（公共租賃住房）建設、農村土地整治（主要為儲備土地的配套基礎設施建設項目）及將地方政府的逐年回購資金作為還款來源符合法律或國務院規定的公路項目為重點授權1-2家融資平台公司實施，突出重點，確保影響全局的重大項目的平穩有序推進。

二、對融資平台公司注資行為管理問題

新規之前，存有將政府辦公樓等及未按法定的出讓或劃撥程序的土地注入融資平台公司以壯大「資產實力」及未繳土地款等問題。以某政府融資平台公司為例，某年某月末總資產175207萬元，其中：貨幣資金307萬元，應收賬款128萬元，其他應收款5937萬元，存貨139650萬元，系國資劃撥作為出資和資本公積的土地500餘畝，固定資產29185萬元，總負債4760萬元。按表面資產負債率僅為2.7%，但若剔除未繳任何費用注入的土地500餘畝價值139650萬元及固定資產中的行政審批大樓等23幢政府辦公樓價值29165萬元外，實際資產僅為6392萬元，資產負債率高達74.5%，明顯不符合銀行貸款條件。建議政府對政府融資平台公司資產進行全面清理規范並整合，本著合法合規、合情合理、實事求是、不打擦邊球等原則，真正做大盤強1-2家政府融資平台公司。

三、區域准入控制問題

根據銀監會和相關銀行的要求，實行「三率一額度」區域准入控制，但在實際工作中，存在理解不同計算結果不一致等問題，具體表現為：在計算政府負債時，有的以財政表列負債數據（存在政府融資平台公司貸款未納入或部分納入），有的又將財政報表未列入負債的政府融資平台公司貸款全額或部分納入政府負債等，導致各類監管部門的質疑。建議各級政府，特別是財政部門及各家金融機構建立起統一的計算標准並由上一級定期公布制度，即財政部與各家銀行聯合公布各省的「三率一額度」；省分行或直轄市分行聯合財政部門公布各區縣的「三率一額度」，防止人為操作或信息不對稱而將應進入負債的不列入，導致過度授信。

四、分年還款計劃落實的問題

以某縣為例，據統計，以2012年為基點，未來3年需償還銀行貸款本金（含信託）分別為91464萬元、126676萬元、109580萬元，尚未考慮利息及新增債務支付。按本級財政收入15%的速度增長，未來3年需償還債務分別占本級財政收入的31.8%、38.3%和28.8%。即該縣要將1/3的本級財政收入用於償還銀行貸款，償債壓力較大。建議政銀企三方，提前一個年度對下一年應償還的債務做到統籌安排，在政府的主持下，簽訂《四方協議》（政府、財政、銀行、企業），落實還款來源，明確時間和金額，共同履行各自職責，確保貸款本息按期收回。

五、自身造血功能不足的問題

仍以某縣為例，2012年全口徑財政收入61.8億元，上級轉移支付收入就占近60%，稅收收入6.4億元僅占財政支出53.9億元的1.2%，當地對上級補助收入依賴較重，自身造血功能不足，本級政府性基金收入（主要是土地出讓收入）占本級財政收入的53.2%，說明「土地財政」的基本面未得以根本改變。而上級轉移支付收入多以「專款專用，不被挪用」為前提，縣級調控餘地較小，無法與政府融資平台公司受政府委託作為承貸主體實施的相關項目有效對接、直補到位，不僅使政府減少了組織歸還銀行本息的固定來源渠道，一定程度上也造成資金閑置。建議上級政府按專項資金與專項項目相銜接，適度賦予區縣政府的調節餘地，允許捆綁綜合運用，既可用作項目資本金，也可作為歸還貸款本息使用。同時，土地資源終究是有限的，努力增強自身造血功能，全力提高稅收收入比重才是根本出路。

❸ 如何全面整改地方政府違規舉借融資行為

一、嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資

地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等要嚴格執行《國務院辦公廳關於依法懲處非法集資有關問題的通知》（國辦發明電〔2007〕34號）等有關規定，未經有關監管部門依法批准不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設，不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信託產品，不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平台公司項目融資。

二、切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為

除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。

三、加強對融資平台公司注資行為管理

地方政府對融資平台公司注資必須合法合規，不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司。嚴格執行《土地管理法》等有關規定，地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平台公司必須及時足額繳納土地出讓收入並取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經過有關部門依法批准並嚴格用於指定用途。融資平台公司經依法批准利用原有劃撥土地進行經營性開發建設或轉讓原劃撥土地使用權的，應當按照規定補繳土地價款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。

四、進一步規范融資平台公司融資行為

地方各級政府必須嚴格按照有關規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平台公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用於城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。符合條件的融資平台公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信託公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

五、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體，要繼續嚴格按照《擔保法》等有關法律法規規定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。

地方各級政府要從大局出發，充分認識制止違法違規融資行為的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任，規范政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司行為。要對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司違法違規融資或擔保承諾行為進行清理整改。對限期不改的，依法依規追究相關責任人的責任。

❹ 一文看懂土儲專項債：土儲融資唯一法定正門

土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備大致可以分為土地回收、開發整合、土地儲存、土地供應四個環節，其中土地收購過程中的巨額資金需求是制約我國土地儲備工作開展的主要問題。

隨土儲專項債以前，我國土儲融資方式主要是通過土地儲備機構以儲備土地為抵押資產向商業銀行等金融機構貸款為主。但是由於土地儲備與土地一級開發、平台融資有著千絲萬縷的聯系，甚至成為地方政府隱性債務的源頭，因此近年來我國地方政府土地收儲融資體制經歷了兩個方面重要調整，而土儲專項債的出世正是在上述背景下發生。

第一，完善土地收儲職能部門管理，名錄管理一縣一個，城投平台土儲職能被剝離。2001年4月我國開始要求有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，到2007年11月，國土資源部、財政部、人民銀行發布《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號），正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作的具體實施主體的地位。不過在制度實行之初，各地土地收儲機構從設立到管理都較為混亂，不少地方存在多個土儲機構，且土地收儲與土地一級開發混為一談。為規范管理，2010年9月，國土資源部下發「兩整治一改革」目標通知，明確要求2011年3月底前土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。2012年國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會四部委聯合下發通知，提出了建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理。2016年2月四部委又發布了《規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），進一步對土地儲備機構進行規范，規定每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，並要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。4號文後地方融資平台被正式剝離了土地儲備職能，各地紛紛成立儲備中心作為土地儲備機構名錄單位，目前全國有2000多個土地儲備機構。

第二，規范土地收儲融資資金管理，專款專用，不得向金融機構舉借貸款。2015年之前，土地儲備融資所需要的大量資金主要來源於銀行貸款。根據2007年《土地儲備管理辦法》的規定，土地儲備機構可以向銀行等金融機構申請擔保貸款，但土地儲備貸款必須專款專用、封閉管理，不得挪用。由於土地儲備貸款無法直接用於擴張城市基建，地方政府開始通過融資平台繞過土地儲備機構，以低成本取得土地後向銀行抵押貸款，用於地方各種工程項目，加重了政府隱性債務風險。為了防範地方政府債務風險，2014年9月，國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），嚴格規范地方政府融資。2015年新《預演算法》規定，發債是地方政府舉借債務的唯一合法形式。隨後2016年，財政部、國土部、央行、銀監會發布《關於規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），明確規定土地儲備機構不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，有土地儲備融資需求的土地儲備機構要通過發行地方政府債券的方式籌集資金。2017年，財政部國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》財預〔2017〕62號，對土地儲備專項債券的發行主體、償債資金來源、額度管理、發行機制和監督管理等方面進行了明確規定。此後，專項債券成為土地儲備融資的唯一來源，也正式開啟了土地儲備融資的「前門」。

2017年，第一批土地儲備專項債券由北京市政府發行，各地土地儲備專項債券相繼出現。土地儲備專項債券主要有以下特點：

1.發行主體為省級政府。市縣級政府發行土地儲備專項債券，需由省級政府統一發行並轉貸給市縣級政府。而城投債的發行主體是地方投融資平台，本質上是企業債。

2.發行規模限額管理。土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。相較於地方政府利用融資平台舉債等不納入預算的融資方式，土地儲備專項債券更有利於政府債務的控制和顯化。

3.專款專戶專用。土地儲備專項債券的發行和使用嚴格對應項目，土地儲備資金由土地儲備機構使用，防止被挪用、濫用。而地方政府通過融資平台發行債券的用途較為廣泛，存在脫離預算和監管的的漏洞。

4.項目收益融資自平衡。發行土地儲備專項債券的土地儲備項目土地出讓收入具有穩定的償債資金來源，實現項目收益和融資自求平衡。而其他政府融資平台的償還存在政府隱性擔保，容易對政府構成較大的財政負擔。

5.信用評級均為最高的AAA級。土地儲備專項債券的償債資金來自對應項目的土地出讓收入，保障程度高、違約風險低，同時發行主體為省級政府，土地儲備專項債券的信用評價均為最高的AAA級；而地方政府利用融資平台發行的城投債，信用評級差別較大，從A-1到AAA不等。

6.政府具有償付責任。土地儲備專項債券統一命名，冠以「××年××省、自治區、直轄市（本級或××市、縣）土地儲備專項債券（×期）——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券（×期）」名稱，將債券償還和資金管理責任對應到具體的市縣政府。而對於城投債來說，2014年後融資平台新增債務不再屬於政府債務，地方政府不得再提供擔保或還款承諾。

7.稅收優惠。按照2015年《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》規定，地方政府專項債券免徵企業所得稅和個人所得稅。而其他融資平台則無此優惠。

8.試點全生命周期風險管理。6月21日，財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》中提出，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。構建地方專項債及項目全生命周期管理制度體系，就要對項目進行全生命周期階段劃分，從專項債券發行前准備、建設管理、運營管理、資產管理、資金管理、信息披露、法律責任等方面全面落實風險管控措施，確保項目整體風險可控。

可見，土地儲備專項債券制度能夠更加清晰地測算地方政府可承擔的債務規模及地方政府土地資產對債務的保障程度，遏制地方政府和融資平台利用儲備土地變相違規融資。

對於自2017年7月中旬至2019年6月，全國地方累計發行土地儲備專項債券449隻，發行總額為12690.08億元，呈現出以下特點：

第一，發行規模增長較快，成為地方政府專項債主要品種。第一批土地儲備專項債券，也是最早的地方政府項目收益專項債，由北京市政府在2017年7月發行，共涉及朝陽區、東城區、石景山區、大興四個區的五隻債券，發行總額為90億元。此後在中央的政策引導下，地方政府土儲專項債發行數量和規模迅速增加。目前，我國地方政府已發行的770隻項目收益專項債中，僅土地儲備專項債就有449隻，佔比高達58.31%，其次為棚戶區改造專項債186隻，佔比24.16%。從發行面額來看，土地儲備專項債券發行總額為12690.08億元，佔全部項目收益債券的比例為56.02%，是地方政府最主要的項目收益專項債品種。

圖表1：土地儲備專項債券發行數量佔比（截至2019年上半年）

資料來源：Wind，如是金融研究院

圖表2：土地儲備專項債券發行面額佔比（截至2019年上半年）

資料來源：Wind，如是金融研究院

第二，從發行期限來看，以5年期為主。根據2017年《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》中的規定，土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年。在實際發行過程中，土地儲備專項債券有3年、5年、7年和10年四種期限，發行數量分別為57、383、6、3隻。出於土地收儲周期的考慮，超過5年的土地儲備專項債券較少，如2019年新疆維吾爾自治區（新疆生產建設兵團）土地儲備專項債券（一期），對其應項目中新疆生產建設兵團第八師天山路以南片區土地儲備項目，項目計算周期10年，建設期1年，土地出讓運營期9年，因此債券發行期限也相應調整為10年。大多數土地儲備專項債券以5年期為主，佔比85.30%，平均發行期限為4.81年，低於其他各類項目收益專項債。

圖表3：項目收益專項債券平均發行期限對比

資料來源：Wind，如是金融研究院

第三，從發行面額來看，10億元以下的佔比超過一半以上。土地儲備專項債券平均發行面額為28.26億元，中位數為8.67億元，最小面額0.2億元，如2017年黑龍江省牡丹江市和山西省運城市的土地儲備專項債；最高面額436億元，為2018年江蘇省土地儲備專項債（二期）。大多數土地儲備專項債券的發行面額在10億元及以下，佔比56.87%；其次為10-30億元面額，佔比22.51%。

圖表4：土地儲備專項債券發布面額分布

資料來源：Wind，如是金融研究院

第四，從發行利率來看，土地儲備專項債券利率偏高但仍具有一定的成本優勢。土地儲備專項債券的平均發行利率為3.84%，在各類項目收益專項債中處於較高水平，僅次於教育項目和收費公路專項債。但相較於銀行貸款等融資方式，土地儲備專項債券仍具有一定的成本優勢。

圖表5：項目收益專項債券平均發行利率對比

資料來源：Wind，如是金融研究院

第五，從發行主體來看，廣東、江蘇、浙江的發行金額位於前列。截至2019年上半年，三個省份的發行金額之和在發行總量的四分之一以上，佔比28.69%；東部沿海地區的發行金額普遍較高，而東北和西部偏遠地區發行金額偏低。東北吉林、黑龍江、遼寧三省的發行總額為388.48億元，僅占發行總量的3.06%，與廣西一省的發行總量相當。西藏及西北地區青海、寧夏、新疆、內蒙古五個省、自治區的發行總額為249.65億元，僅占發行總量的1.97%。除港澳台外，貴州省地方政府目前尚未發行土地儲備專項債券。

圖表6：土地儲備專項債券地區分布（億元）

資料來源：Wind，如是金融研究院

（一）土地收儲模式倒逼城投轉型

城投企業作為投融資建設的重要主體，為地方基礎設施建設和城市發展做出了巨大貢獻。土地資產是地方政府最為便捷可用的優質資產，向城投企業注入土地資產曾是地方政府常採用的支持方式。

土地儲備制度確立初期，城投企業和地方土地儲備機構的職能劃分不明確，地方政府以劃撥的名義向城投企業注入各類土地資產，部分城投企業實際承擔土地儲備職能，並以土地儲備的名義向銀行等機構借款。自2010年起，監管機構不斷出台多項政策法規，釐清城投企業和土地儲備機構的關系，明令禁止城投企業從事土地儲備工作，並開「正門」允許地方政府發行土地儲備專項債券。

在監管政策日趨嚴格的背景下，城投企業的融資和生存壓力明顯加大。「各類城投公司不得再從事新增土地儲備工作」、「地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司」、「不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源」、「不得再舉借土地儲備貸款」以及「嚴禁將儲備土地前期開發作為政府購買服務項目」等各項政策密集出台又極具針對性，城投企業改革轉型迫在眉睫。現階段，通過投融資平台公司的整合、發展，化解地方政府隱性債務風險，轉型成為自我經營、自負盈虧、自擔風險的市場化經營主體，已成為城投企業未來發展的新定位。

相較於過去的土地財政，土地儲備專項債券體系不僅是政府融資模式的改變，更加強了對地方政府土地供應的監管。與原先的平台融資相比，土儲債專項債最大的優勢就在於其發行和使用嚴格對應到項目，加上其額度的控制，能夠十分有效地加強對土儲項目的垂直監控和地方政府舉債融資行為的監督，遏制地方政府和融資平台利用儲備土地變相違規融資。且專項債的利率一般較低，還可在一定程度上降低項目資金成本，從而在控制債務風險還能優化資金結構。

不過以土地儲備專項債券為主的專項債結構依然沒有擺脫「土地財政」的影子。2018年全國土地使用權出讓收入為65096億元，同期地方財政收入為97905億元，兩者之比高達66.49%。而土地儲備專項債券的償債資金來源於國有土地使用權出讓金收入。

圖表7：全國土地使用權出讓收入與財政收入比較（億元）

資料來源：Wind，如是金融研究院

以土地出讓收入為主要償債來源的專項債框架仍存在一定的問題：

一是土地出讓收入容易受到房地產市場的影響，尤其國有土地價值比較高，價格也在不斷波動，當市場低迷時土地價格下降，土地出讓收入無法達到預期收益，反而加劇財政風險。為此，2019年6月21日，財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》中提出，專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%，建立土地儲備項目風險動態監測機制實行項目全生命周期管理，防範風險。

二是隨著國家對於房地產宏觀調控政策的持續和城市建設用地增量規模的縮小，土地出讓收入的增長空間有限，如果沒有其他替代性的基金收入來源，專項債的未來發展必將面臨瓶頸。2019年地方政府專項債限額為2.15億元，並呈快速擴大趨勢，而實際上留給土儲發債空間的仍然有限，與未來巨大的土地儲備需求將形成矛盾。

土地儲備的持續有序供應是地方經濟發展重要保障之一，被稱為城市建設發展的「開路先鋒」，事關民生，事關城市發展、籌集社會資金、保障城市發展用地，更是經營城市最重要的前提條件之一。從2017年第一支土儲專項債誕生至今不過兩年時間，需要進一步探討和完善土地儲備專項債券制度，更好地與城市規劃、國土空間優化相結合，與土地市場規范與調控相匹配，為提高土地節約集約、保障民生用地等發揮更加積極的作用。

❺ 控制土地相關融資的規定

法律分析：土地儲備中心在年初將全年的土地儲備計劃按資金、地塊、位置並結合可能參加的項目公司實力等進行項目分組，確定各個項目的開發計劃、儲備范圍等，然後在土地交易中心(市場)掛牌招商，招聘項目公司進行土地的拆遷、收購、儲備。土地開發融資：可以分為以政府為主體和以企業為主體的土地開發模式。以政府為損益主體的開發模式，是指政府作為土地開發的主體承擔最終的損益。以企業為損益主體的開發模式，是指政府委託(授權)開發公司作為土地開發的主體，並由開發公司承擔最終的損益。土地儲備基金：是政府部門(土地儲備機構)、銀行、企業三方協作，管理三位一體，資金封閉運作的土地一級開發融資模式。關於融資方面的更多信息，可以上投融界了解，這里匯聚了全國優秀的資本投資方，幫助解決各種投融資難題。

法律依據：《中華人民共和國土地管理法》

第五十四條 建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批准，可以以劃撥方式取得：

（一）國家機關用地和軍事用地；

（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；

（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；

（四）法律、行政法規規定的其他用地。

第五十五條 以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標准和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用後，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用於耕地開發。

第五十六條 建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批准文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批准用地的人民政府批准。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。

❻ 自然資源部：嚴禁以政府儲備土地違規融資

為了防範化解地方政府隱性債務風險，1月15日，自然資源部表示，嚴禁以政府儲備土地違規融資。
  據了解，為了更好實施建設用地「增存掛鉤」機制，加快批而未供土地處置，嚴禁新增以政府儲備土地抵押融資行為，加快存量抵押儲備土地依法解押並形成合理有效供地，自然資源部研究制定了《關於進一步規范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關問題的通知》，並於近日印發實施。
  據了解，2014年以來，國家有關部委陸續出台了一系列規定，明令禁止土地儲備違規融資。2018年6月，自然資源部要求各地加快批而未供土地處置。過程中發現部分地方、部分土地因納入土地儲備且用於抵押，難以有效供應。其中涉及部分土地違規融資問題。
  國家自然資源督察機構2018年度例行督察發現，少數地區仍存在違規以儲備土地融資問題，違規融資的主要形式包括：一是違規以儲備土地抵押。包括儲備機構直接用儲備土地抵押融資，或政府以儲備土地為非儲備機構提供擔保。二是以儲備土地注資國企後用於抵押融資。此外，還有一些地方未依法辦理供地手續，直接將儲備土地劃轉並登記到非儲備機構名下，由非儲備機構辦理抵押融資。
  「上述行為均需要進一步予以規范」。自然資源部方面表示，「另一方面是存量土地儲備貸款的處置問題。對於存量土地儲備貸款，也需要予以妥善處理，依法解除抵押後合理供應」。
  基於上述因素，按照國家關於防範化解地方政府隱性債務風險的精神，自然資源部此次印發的《通知》對涉及土地儲備融資的內容進行了強調和重申。根據地方目前存在的違規抵押融資的具體形式進行了細化和明確。
  《通知》的具體內容包括：強調嚴禁以政府儲備土地違規融資。重申各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備機構不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。其次，強調嚴禁將儲備土地作為資產注入國有企業，確保不形成新的地方隱性債務。此外，還要求妥善處理存量土地儲備貸款，促進依法解押並合理供應等。
  自然資源部表示，從全國范圍來看，存量土地儲備貸款涉及的宗地數量不多、風險可控，但仍需督促地方抓緊處置和消化。這既可以避免儲備土地因抵押而不能供應，也是防範化解地方政府債務風險的必然要求。
  針對2018年督察發現的相關問題，2018年9月底，各派駐地方的自然資源督察局已經向有關省級政府提出督察意見，督促地方清理整改。在此基礎上，《通知》進一步要求各市、縣建立台賬，加快處置和消化，從而切實化解債務風險、促進批而未供土地處置和開發利用。