『壹』 土地流轉的風險該如何化解
土地流轉，大勢所趨，也是農村改革的重頭戲。2015年，我省承包地流轉面積達1619.9萬畝，其中平原地區的土地流轉比例達50%以上。農村土地流轉加快的背後，折射出我省農業適度規模化經營的深入推進。然而，發展與風險並存。近年來，全國各地都出現了各種各樣業主「跑路」，農民土地租金「打水漂」的情況，如何保障農民的基本利益，促進適度規模經營健康發展，成為一項全國性的農業農村課題。
在這一方面，邛崍市進行了先行先試。去年12月，中華聯合財產保險公司與邛崍市冉義鎮友良種植專業合作社簽訂了總面積1171.19畝的土地流轉履約保證保險保單,標志著邛崍率先全國布局農村土地流轉履約保證保險試點。今年，邛崍更是將此項試點從冉義鎮推向了全市。作為一項改革創新，該試點落地效果如何？推進過程中又有哪些問題亟待改進？記者近期前往邛崍進行了探訪。
現狀
業主「跑路」案例不少農民利益嚴重受損
直到7月20日，邛崍市牟禮鎮小塘村的村民們還沒有收到當地 「四季村現代農庄」應付的土地流轉金，距離雙方約定的租金兌付日期已推遲了兩個多月，但無論是村民還是村支書張木清都很「淡定」。「今年，我們和業主雙方都參了保，大家也就不太擔心拿不到錢。」張木清說。
毗鄰成新蒲快速通道的小塘村，如今的土地流轉面積已達到5000餘畝，全村土地流轉率超過70%，「基本上，村裡家家戶戶都有土地流轉出去了的。」小塘村3組村民梁學成一家10口人共有近8畝承包地，而今他們分別租給當地的三個業主。讓他們倍感踏實的是，今年他們無須再為租出去的地可能收不到錢而擔憂了。
梁學成一家曾在租地一事上遇到過「意外」。2012年，小塘村4個隊500畝土地流轉給了邛崍羊安鎮的一位業主用以栽植苗木。次年土地整理剛結束，新的政策下來了，成新蒲沿線只能栽種糧食作物，這位業主選擇了退出，可拖欠當地村民的幾十萬土地租金怎麼辦？最終幸虧有牟禮鎮鎮政府「兜底」才解決了這件事。
「現在村裡的青壯年大都外出打工，留下來種地的老人和婦女也是少數，農民普遍都會把地租出去。所以，能不能穩定拿到租金是大家普遍關心的。」牟禮鎮經發辦主任李衛平向記者細細數了下，近年來該鎮確實不乏業主「跑路」的案例：2012年，牟禮社區和龍凼村將1000畝土地租給一公司進行特色蔬菜種植，結果由於經營不善業主跑了，憤怒的村民一度採用堵路的方式來追討租金；2013年，龍鳳村3個組的500畝土地包給了一位業主種蔬菜，結果受市場行情影響，業主虧了本只掏得出一半的租金；2014年，烏木村18組90多畝土地租給蒲江一位業主種蔬菜，同樣是經營不善，業主遲遲不兌付租金，村民找到鎮上進行了多方協調，最終討回了當年的租金，但次年村民們每畝降價200元將土地轉租給其他業主。
「接手烏木村18組那90多畝地的業主就是我們當地人。」在李衛平看來，正是屢屢發生的業主「跑路」事件，讓村民們對外來業主和工商資本失去了信心，很多人寧願降價也只把土地流轉給本地人，但這樣不僅自己的收益減少了，也限制了當地的農業產業發展。
而放眼整個邛崍，從2005年至2014年底，共有9宗較大規模的土地流轉拖欠租金事件，涉及面積約1.7萬畝。「雖然，這其中大多數要麼被追討回來，要麼由政府 『兜底』，但對村民產生的影響仍然不容小覷。」邛崍市統籌辦副主任毛忠馨說。
破題
引入市場機制降低土地流轉風險
邛崍地處成都三圈層，全市承包地確權頒證65.8萬畝，目前適度規模比重達57%，而預計未來5年至10年，這一比重將達80%以上。如何規范農戶和業主的履約行為，降低流轉風險，對於穩定當地土地流轉關系至關重要。
「我們覺得還是要引入市場機制。」毛忠馨介紹說，邛崍市的農村土地流轉履約保證保險試點主要發軔於當地水口鎮鍾山社區非融資性擔保試點。
2013年，從未進行過土地流轉的鍾山社區首次引進了一家農業公司種植花卉，可沒成想這家公司很快因為經營不善「跑路」了，摔了「跟頭」的鍾山社區在總結了教訓後，成立了旅遊開發公司，與當地群眾簽訂了1650畝的土地承包經營權和林權 「預流轉」協議，並對產權流轉項目進行整體包裝，將項目交由成都市農交所 「掛牌」推介，項目很快吸引了北京一家教育機構前來投資。
項目引進後，為規范農戶和投資企業的履約行為，鍾山旅遊開發公司引入了成都一家非融資性擔保公司為雙方的流轉行為予以擔保，並以每畝20斤黃谷的標准收取擔保費用。按照擔保協議：如果投資企業中途撤資，擔保公司將承擔農戶下一年的土地流轉租金；如果農戶中途退出項目，擔保公司將與投資公司共同承擔損失。
「鍾山社區的非融資性擔保試點，確實對於降低土地流轉風險具有不錯的效果。」毛忠馨介紹說，正是在此基礎上，去年邛崍市決定借用「鍾山模式」，實行土地流轉履約保證保險試點。冉義鎮由於已完成2萬畝高標准農田建設，成為首個試點鄉鎮。
冉義鎮改革試點的主要做法就是：引入保險公司開發土地流轉履約保證保險產品，保費按土地流轉交易額的3%收取，財政「以獎代補」分攤50%的保費，另一半保費農戶和業主承擔。「一旦業主違約，農民的損失都將由保險公司賠付，再由保險公司向承租業主追討。」毛忠馨介紹說，目前在邛崍，共有包括中國人保、中華聯保以及錦泰保險在內的三家保險公司開發了相關產品。
今年，邛崍將該項試點在全域范圍內鋪開，目標是全市規模流轉100畝以上流轉行為投保率達90%以上。
成效
試點總體效果良好體制機制尚需完善
作為今年開始試點的鄉鎮，牟禮鎮共有耕地面積49000畝，截至7月中旬，該鎮26933畝流轉土地進行了參保。
「我們鼓勵規模流轉20畝以上的業主應保盡保。」在牟禮鎮鎮長高健看來，土地流轉履約保證保險試點，對於農戶和業主雙方都是「雙贏」的。目前，此項工作的推進已被牟禮鎮納入年度目標考核。
梁學成一家如今每年只需繳納24元，就能保障家裡8畝地每年8000元的租金，「這樣我們也可以安安心心地出門打工了。」
而作為業主，牟禮開元種植專合社負責人黃祥也覺得參保是一件很劃算的事。到今年6月份，開元專合社在牟禮的糧食規模種植面積已達3000畝，以前為了讓農戶們放心，黃祥每年都會提前多交一年的租金作為保證金，按照他流轉單價400元-1000元/畝的價格，他一年繳納的保證金高達200多萬元。「投保後，我可以把這部分錢省下來，用來建設合作社的蔬菜糧食加工中心。」黃祥說。
不過，也有業主對於參保不大「感冒」。7月20日，在小塘村流轉了150畝地種植獼猴桃的蒲江業主高某告訴記者，雖然自己今年也參了保，但他是2014年才來到小塘村栽植果樹，按照三年掛果周期，今年他還沒有實現多大的盈利就要拿出不少錢買保險，實在有點不值當。記者在采訪中也了解到，在不少業主看來：目前，業主須承擔較高的土地流轉履約保證保險保費，這的確會增加他們的生產成本。
而對於參與此項試點的第三方保險公司來講，也有多方考量。
「我們參與此項試點，首先還是從發展農業保險，完善農業金融服務，以及打造涉農保險產品方面考量。」錦泰保險公司邛崍支公司業務經理楊建介紹說，目前他們公司承擔了包括牟禮鎮在內邛崍市的六個鄉鎮的土地流轉履約保證保險試點，這個新險種的推出，豐富了公司的涉農保險產品，讓農險不僅保生產，還可保價格、保收入。而且，對於農戶而言，保險公司在資金儲備量和賠付能力上確實要高於擔保公司。
不過，保險公司確實也要面對一旦業主失約後，可能出現的「追償困難」等問題。「這就需要我們進行嚴格風險評估。」楊建介紹說他們通過市場調研發現，進行糧食規模化生產的業主，如果沒有將資金轉投其他領域，由於補貼和保護價政策支持，一般不會出現「跑路」行為；種植蔬菜水果的業主，只要持續經營，由於經濟作物有較好的效益，所以發生「跑路」的也較少；風險最高的是花卉苗木等生產商，其受市場行情波動影響最大，所以保險公司一般認為此類業主屬相對 「高風險」。從目前到他們公司投保的近4萬畝土地中，六成涉及糧食生產，兩成涉及蔬菜水果種植，僅一成來自於花卉苗木生產。
「既然是試點，肯定是要一步步來。」毛忠馨表示，針對目前各鄉鎮在試點過程中反映的問題，邛崍市將從體制機制層面一步步完善。
後 記
當下，農村土地流轉過程中出現的違約現象，從表面上看是業主經營不善或資金鏈斷裂所致，但究其原因在於雙方在土地流轉過程中過於隨意，缺乏約束和監管，違約代價太低所致。
邛崍開展的土地流轉履約保證保險不是簡單的引入商業保險，而是通過一個完整的體系，即「土地合作社+種植合作社+農民+土地流轉履約保證保險」，大大降低了土地流轉的失約風險，達到高效配置土地資源。
記者在采訪中了解到，這項改革試點目前不僅僅在邛崍開展，今年還將擴大到整個成都市。作為「國家級」農村改革綜合試驗區，成都市在該項試點過程中積累的經驗，對於我省各地化解土地流轉風險大有助益。