ppp融資模式政策支持

1. 如何改進和完善ppp融資模式

（1）完善法律保障體系，劃分清楚政府與企業各自擁有的權利和應該承擔的義務；（2）充分展示PPP項目信息，接受政府、企業和社會公眾的共同監督；（3）引入第三方評估機構，規范化、程序化和制度化項目評估；（4）加強信用擔保，政府提供強有力的支持，完善對PPP項目的信用監督；（5）拓寬融資渠道，創新融資方式，加強社會資本信心

2. 政府在ppp融資模式中應做哪些工作

一般情況下，PPP模式是公私合營各種模式的統稱。此處是作為一種獨立而具體的模式。就此而言，PPP 融資模式主要應用於基礎設施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，並對其提供扶持措施，然後，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款;項目建成後，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。
PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式，以各參與方的「雙贏」或「多贏」作為合作的基本理念，其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。採用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

3. PPP融資模式的PPP模式的發展

為了彌補BOT模式的不足，近年來,出現了一種新的融資模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的「雙贏」或「多贏」為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。採用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。
PPP模式雖然是近幾年才發展起來的,但在國外已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適於PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下於1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，並獲得充足資金投資到社會發展計劃。至今已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西於2004年12月通過「公私合營（PPP）模式」法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。
在我國社會主義市場經濟的當前階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎設施建設項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題。因此，促進我國基礎設施建設項目的民營化。在我國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現實價值。我國政府也開始認識到這些重要價值，並為PPP模式在我國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。
為適應現代經濟飛速發展,各國十分重視公共基礎設施建設,但是單靠政府資金已不能滿足需求。隨著政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業在公共基礎設施的建設中開始發揮越來越重要的作用。世界各國在利用國際及國內民間私人資本進行公共基礎設施建設中，BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式, 但是這種模式也存在著幾個方面的缺點: 公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高；投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大,對融資造成障礙；機制不靈活,降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性；在特許期內，政府對項目失去控制權；等等。

4. PPP的融資模式

（1）服務協議(Service contract)。對於一些特殊的基礎設施項目，如環保、垃圾處理，政府可以把服務出包給私人企業，政府仍需對設施的運營和維護負責，承擔項目的融資風險，這種協議的時間一般比較短，只有一年或幾年的時間。

（2）運營和維護協議(Operate--maintenance contract)。在該模式下，政府部門同民營機構簽署運營和維護協議，由私人企業負責對基礎設施進行運營和維護，獲取商業利潤。在該協議下，私人企業承擔基礎設施運行和維護過程中的全部責任，但不承擔資本風險。政府部門對該項目擁有所有權。該模式的目的就是通過引入私人企業，提高基礎設施運營效率和服務質量。

(3)擴建後經營整體工程並轉移(Wraparound Addition)。城市政府與私人企業簽訂協議，由私人企業負責對已有的基礎設施進行擴建，並負責建設過程中的融資。完工後由私人企業在一定特許期限內負責對整體基礎設施進行運營和維護，並獲取商業利潤。但在此模式下，私人企業可以對擴建的部分擁有所有權，因而會影響到城市基礎設施的公共產權問題。

(4)設計和建造DB (Design-Build)。在該模式下，由私人企業或機構為城市政府提供基礎設施項目的設計和建造。該合作模式能有效減少工期，節約資金，提供更有效的項目擔保以及能將額外的項目風險轉嫁給民營機構。通過由唯一的機構負責項目的設計和建造，能避免多方共同參與所可能產生的沖突，在此模式下，政府仍然擁有項目的所有權並負責運營和維護整個項目。

（5）設計一建造一運營(Design-Build-Operate)。在該模式下，某承包商負責設計、建造和運營某項基礎設施項目。總承包商會和設計單位簽訂項目設計合同；和建築商簽訂項目建造合同；最後自己來運作項目。通過把設計、建造和運營三個環節統一由某民營機構來運作，可以加快發展速度，保持基礎設施項目的連續性，也便於機構融資的進行。

5. PPP融資模式的PPP模式的必要條件

從國外近年來的經驗看，以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：
（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但並不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的許可權和關系，降低項目總體風險等。
（2）健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以採納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。
（3）專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛採用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標准化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

6. PPP項目能享受哪些稅收優惠政策

PPP模式（Public-Private-Partnership，即「公共部門-私人企業-合作」的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立夥伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代後出現的一種新的融資模式（信託周刊章）。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。
為推動PPP模式的發展，財政部先後出台《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號）和《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），以上政策的出台，充分證明政府對公共經濟領域中公私合作方向的重視與肯定，鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務並獲取合理回報，大力推廣項目融資的PPP模式。但是，就PPP項目建設能夠享受哪些稅收優惠政策呢？通過研究，對我國PPP項目的稅收優惠政策進行梳理，總結如下：
一、PPP項目經營期的稅收優惠政策
（一）企業所得稅優惠政策
從事以下PPP項目實現的投資經營所得享受以下企業所得稅優惠政策。
1、減免企業所得稅政策：享受三免三減半的企業所得稅政策
根據《中華人民共和國企業所得稅法》（中華人民共和國主席令第63號）第二十七條第二款、第三款、《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》（中華人民共和國國務院令第512號）第八十七條、《財政部國家稅務總局關於執行公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》（財稅〔2008〕46號）和《國家稅務總局關於實施國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發〔2009〕80號）的規定，投資企業從事《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》規定的港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等項目。從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免徵企業所得稅，第四年至第六年減半徵收企業所得稅。新辦國家重點扶持的公共基礎設施項目和從事符合條件的環境保護、節能節水項目享受稅收優惠的開始時間為：第一筆生產經營收入。
另外，《財政部國家稅務總局關於公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠政策問題的補充通知》（財稅〔2014〕55號）第一條還規定：企業投資經營符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》規定條件和標準的公共基礎設施項目，採用一次核准、分批次（如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發電機組等）建設的，凡同時符合以下條件的，可按每一批次為單位計算所得，並享受企業所得稅「三免三減半」優惠：（1）不同批次在空間上相互獨立；（2）每一批次自身具備取得收入的功能；（3）以每一批次為單位進行會計核算，單獨計算所得，並合理分攤期間費用。
2、投資抵免企業所得稅：專用設備投資額的10％抵免當年企業所得稅應納稅額
根據《中華人民共和國企業所得稅法》（中華人民共和國主席令第63號）第三十四條規定：企業購置用於環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免（信託周刊章）。所謂的稅額抵免，是指企業購置並實際使用《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》、《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》和《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，該專用設備的投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以後5個納稅年度結轉抵免。其中專用設備投資額，根據財稅〔2008〕48號）第二條的規定，是指購買專用設備發票價稅合計價格，但不包括按有關規定退還的增值稅稅款以及設備運輸、安裝和調試等費用。當年應納稅額，根據財稅〔2008〕48號）第三條的規定，是指企業當年的應納稅所得額乘以適用稅率，扣除依照企業所得稅法和國務院有關稅收優惠規定以及稅收過渡優惠規定減征、免徵稅額後的余額。享受投資抵免企業所得稅優惠的企業，應當實際購置並自身實際投入使用的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備；企業購置上述專用設備在5年內轉讓、出租的，應當停止享受企業所得稅優惠，並補繳已經抵免的企業所得稅稅款。根據財稅[2008]48號的相關規定，企業利用自籌資金和銀行貸款購置專用設備的投資額，可以按企業所得稅法的規定抵免企業應納所得稅額；企業利用財政撥款購置專用設備的投資額，不得抵免企業應納所得稅額。企業購置並實際投入適用、已開始享受稅收優惠的專用設備，如從購置之日起5個納稅年度內轉讓、出租的，應在該專用設備停止使用當月停止享受企業所得稅優惠，並補繳已經抵免的企業所得稅稅款。轉讓的受讓方可以按照該專用設備投資額的10％抵免當年企業所得稅應納稅額；當年應納稅額不足抵免的，可以在以後5個納稅年度結轉抵免。
根據《國家稅務總局關於環境保護節能節水安全生產等專用設備投資抵免企業所得稅有關問題的通知》（國稅函[2010]256號）的規定，納稅人購進並實際使用規定目錄范圍內的專用設備並取得增值稅專用發票的，如增值稅進項稅額允許抵扣，其專用設備投資額不再包括增值稅進項稅額；如增值稅進項稅額不允許抵扣，其專用設備投資額應為增值稅專用發票上註明的價稅合計金額。企業購買專用設備取得普通發票的，其專用設備投資額為普通發票上註明的金額。
3、經營期間項目公司股利分配的企業所得稅政策
根據《中華人民共和國企業所得稅法》（中華人民共和國主席令第63號）的規定，經營期間項目公司股利分配享受以下企業所得稅優惠政策：
1、經營期間涉及股利分配，如果項目公司是境內居民企業間分配股利，免徵企業所得稅；境內居民企業分配股利給自然人股東，需代扣代繳20%個人所得稅。
2、如果項目公司有境外股東，跨境分配股息給境外非居民企業，一般適用10%的預提所得稅，如果境外非居民企業與中國間有簽訂雙邊稅收協定，在符合一定條件下能夠適用稅收協定安排下的優惠預提所得稅稅率。
（二）增值稅優惠政策
從事PPP項目中的污水處理、垃圾處理和風力等涉及到資源綜合利用和環境保護的項目，可以享受以下增值稅優惠政策。
1、銷售自產的再生水免增值稅
《財政部國家稅務總局關於資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅[2008]156號）第一條第（一）項規定：銷售自產的再生水免增值稅。其中所謂的再生水是指對污水處理廠出水、工業排水（礦井水）、生活污水、垃圾處理廠滲透（濾）液等水源進行回收，經適當處理後達到一定水質標准，並在一定范圍內重復利用的水資源。再生水應當符合水利部《再生水水質標准》（SL368—2006）的有關規定。
2、污水處理勞務免徵增值稅
根據《財政部國家稅務總局關於資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅[2008]156號）第二條規定，對污水處理勞務免徵增值稅。污水處理是指將污水加工處理後符合GB18918—2002有關規定的水質標準的業務。
3、增值稅即征即退的政策
（1）銷售以垃圾為燃料生產的電力或者熱力實行增值稅即征即退100%的政策
根據財稅[2008]156號第三條第（二）的規定，銷售以垃圾為燃料生產的電力或者熱力實行增值稅即征即退的政策。垃圾用量占發電燃料的比重不低於80%，並且生產排放達到GB13223—2003第1時段標准或者GB18485—2001的有關規定。所稱垃圾，是指城市生活垃圾、農作物秸桿、樹皮廢渣、污泥、醫療垃圾。
（2）銷售以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁岩為燃料生產的電力和熱力，實行增值稅即征即退50%的政策
根據財稅[2008]156號第四第（四）和第（五）項的規定，銷售下列自產貨物實現的增值稅實行即征即退50%的政策：以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁岩為燃料生產的電力和熱力。煤矸石、煤泥、石煤、油母頁岩用量占發電燃料的比重不低於60%；利用風力生產的電力。
（3）銷售自產的電力或熱力實行增值稅即征即退100%的政策
根據《財政部、國家稅務總局關於調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知》（財稅[2011]115號）的規定，對銷售下列自產貨物實行增值稅即征即退100%的政策：即（1）利用工業生產過程中產生的余熱、余壓生產的電力或熱力。（2）以餐廚垃圾、畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、含油污水、有機廢水、污水處理後產生的污泥、油田採油過程中產生的油污泥（浮渣），包括利用上述資源發酵產生的沼氣為原料生產的電力、熱力、燃料。
4、垃圾處理、污泥處理處置勞務免徵增值稅
《財政部、國家稅務總局關於調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知》（財稅[2011]115號），對農林剩餘物資源綜合利用產品增值稅政策進行調整完善，並增加部分資源綜合利用產品及勞務適用增值稅優惠政策。其中，與垃圾處理有關的PPP項目運營有關的稅收優惠是：對垃圾處理、污泥處理處置勞務免徵增值稅。
二、PPP項目的稅務處理：項目期滿移交階段
由於PPP項目中的項目公司獲得的是一定期限的政府特許權許可，在特許權期限到後，運營期滿，全部資產無償移交政府，實質上不擁有設施的所有權，由於其無形資產的計稅基礎已在特許經營期限內攤銷完畢，也不作稅收處理。

7. PPP融資模式的PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：
第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利於降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。
第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本「有利可圖」。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而採取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

8. 如何應對新常態下的PPP政府融資模式

根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文)的要求，未來我國地方政府與融資平台之間將「明確政府和企業責任，誰借誰還，風險自擔」，同時「剝離政府融資平台政府融資職能，融資平台不得新增政府性債務」。作為我國政府性債務體制改革的重要一環，融資平台公司將逐漸成為地方政府融資的配角。在新經濟常態下，「政府債券+PPP」的地方政府舉債機制正在建立，並成為政府新型融資模式最為典型的代表。
PPP是政府和社會資本為開展公共設施建設和提供公共服務而建立的一系列合作關系。PPP項目多具有公共品或半公共品屬性，投資金額較大、回收期限較長。在地方財政資金受限、管理運營能力不足等背景下，引入社會資本參與建設與運營的PPP項目，能夠增加項目出資和融資來源，發揮社會資本項目建設與運營的優勢，提高項目建設質量和運營效率。備受推崇的PPP模式市場前景如何？作為重要的融資媒介，商業銀行能否找到「愜意」的參與方式？本文嘗試對這些問題進行探討，並提出建設性意見。
PPP 內涵及模式
隨著規范PPP發展的政策文件陸續出台，中國PPP的內涵逐步清晰並明確下來。2014年，財政部基於緩解財政收支壓力和降低政府債務風險的角度、發改委基於促進地方投資和經濟增長的角度，分別提出了PPP的發展模式。2015年，國務院42號文對PPP發展模式達成了初步共識：一是解決了公私合作的法律關系問題，PPP是政府向社會資本購買長期公共服務，是平等的合同關系；二是明確了參與主體職責，在通過PPP提供公共產品的過程中，公共部門與社會資本要實現利益共享和風險共擔；同時，PPP不是政府推卸責任的手段，政府仍有責任採取競爭性方式擇優選擇社會資本以保證供給質量；三是拓寬了社會資本的外延，將部分符合條件的地方政府融資平台也納入了社會資本范疇，消除了前期部委之間的政策沖突。
當前，PPP主要應用在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，以購買服務、特許經營和股權合作三種方式展開（見表1）。
PPP 與政府融資平台參與公共投資的差異
對於公共設施建設和公共服務提供，PPP項目和地方政府融資平台項目重合度較高，多具有公共品或半公共品屬性，甚至部分PPP項目直接由平台項目轉化而成，但兩者存在著本質性差異：
參與主體不同。PPP模式下，社會資本是公共投資的主體，獨自或與政府共同設立SPV，在合同期限內承擔項目建設和運營職責，並與政府實現風險共擔和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投資的主體，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，統籌項目建設和運營。
債務主體不同。PPP模式下，社會資本或SPV通過市場化方式舉債並承擔償債責任，主要償債來源是項目本身運營所帶來的收入；政府對投資者或SPV僅按約定依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，並不承擔償債責任，即不納入地方政府性債務范疇。而平台模式下，償債來源除項目運營收入外，更多的來自政府支出，且政府對債務承擔顯性的或隱性的負債擔保。
當前，全國地方性政府債務風險逐漸積累，為防範地方債務風險，在一系列清理與規范性文件的推動下，融資平台公司的地方政府融資功能將逐漸被地方債與PPP所取代。
PPP 當前發展存在的問題
盡管各級政府在規范、推廣PPP方面不遺餘力，市場上卻出現簽約率偏低、叫好不叫座的質疑。財政部PPP信息平台中，截至2016年2月底，已處於執行階段的項目僅有351個，佔到項目庫總量的5%；根據發改委統計，截至2015年底，首批329個項目簽約金額僅接近1/3。當前PPP發展存在的問題仍不容忽視。
項目吸引力與可獲得性不足。投資體量大、回收周期長、效益不明顯是社會資本和金融機構對PPP項目的主要擔憂。以發改委第二批PPP項目為例，單個項目平均投資額15.2億元；其中，交通運輸類PPP 項目平均投資額達到57.8億元，學校、醫院等公共服務類、生態環境類PPP 項目平均投資額在5 億元左右，少量項目投資額也在3000~4000萬元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特許經營為主，投資周期一般在20~30年。效益角度，從收集到的正在推進或近期簽約的PPP項目案例來看，內部收益率IRR多處於7%~8%左右；而當前，水利環境、公用事業等行業上市公司的平均利潤率達到15%~20%左右，PPP項目周期內的預期平均收益率處於行業中下游水平。
政府「重融資、輕管理」傾向存在。地方政府債務攀升和經濟增長放緩的矛盾是當前政府推廣PPP的主要動因，尤其是PPP的融資功能成為地方政府穩增長的救命稻草，這使其存在「重融資、輕管理」的推廣傾向。「重融資、輕管理」會對PPP推廣產生如下不利影響：一是項目生命周期內論證不足，存在地方政府履約風險。二是延續傳統行政管理脈絡，缺乏項目風險共擔理念。三是管理體制機制不健全，PPP運行的交易成本較高。
金融機構參與仍相對謹慎。在間接融資為主導的中國，金融機構尤其是銀行是否積極參與PPP，將決定PPP的成敗。而當前，在PPP法律和政府履約能力尚不健全的情況下，銀行等金融機構介入則相對謹慎。其主要受制於以下四方面：一是期限長，PPP項目投資回收期長，資金需求規模大，對銀行資金佔用時間也長；如基礎設施類PPP項目投資回收期一般為10年以上，長者30年。二是評估難，通常SPV是PPP項目融資的主體，而SPV項目公司可抵押資產少、現金流取決於未來項目收益，這與銀行現行基於歷史經營的信貸評估體系相背離；同時，項目參與者間的信息不透明和信息不對稱也增加了評估的難度。三是風險高，在項目建設經營周期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環境等方面的風險因素增加，准確預測市場前景的難度增加。且同時，PPP項目受政策影響較大，在PPP法律環境不完善的背景下，政府換屆可能會影響社會資本跟原來政府簽訂的一系列協議的執行。四是退出難，目前資本退出PPP項目的渠道仍較為有限。
商業銀行參與PPP的對策建議
PPP業務策略選擇建議
隨著P P P 相關制度的完善、項目科學性和可操作性的增強，以及平台融資功能的剝離和地方政府穩增長訴求的推動，PPP進入重要發展機遇期，PPP模式將成為公共投資的主要補充方式之一。但考慮到PPP模式走向成熟仍需時日，建議商業銀行選擇發達區域、重點客戶、優質項目積極介入。一是有利於增加綜合收益。參與PPP項目除可獲取利息收入外，還可以獲取資產託管、財務顧問與咨詢服務、現金管理等中間業務收入和資金沉澱，提高PPP項目的綜合收益水平。二是有利於提升資產質量。現有PPP項目庫總，80%左右的資金投向基礎設施建設。作為平台融資功能的替代，PPP模式雖弱化或取消了政府信用擔保，但項目承擔了部分公共產品或服務供給職能，且收益具有穩定性，資產質量相對競爭性行業和民營企業仍相對較好。三是有利於優化資產結構。在製造業、房地產投資增速持續下滑背景下，參與優質PPP項目有利於商業銀行調整信貸結構，降低對公信貸風險。此外，參與PPP項目有利於深化與政府及國有企業的合作關系，共同參與項目全流程運作。
總體參與策略及思路建議如下：
一是搶佔先機，拓展優質客戶。密切關注政策進展，加強與中央級地方政府的溝通協調，充分挖掘PPP市場機遇。加強項目儲備，加大營銷拓展力度，深挖客戶需求，重點營銷社會資本具有相關領域經驗、項目經營性現金流穩定、回報機制和價格調整機制完備的優質客戶和項目。
二是加強創新，降低資本佔用。積極研究支持投貸聯動模式，選擇優質項目通過發放貸款和設立（參與）投資基金相結合，減少大額、長周期貸款帶來的風險，並獲取高於貸款基準利率的股息收益。完善PPP產品體系，制定配套綜合營銷指引，探索符合PPP業務特點的抵質押擔保、項目管理、業務經營等模式。
三是強化能力，防範業務風險。強化能力建設，提升商業銀行參與PPP項目評價、評估等環節的專業化能力。加強准入管理，甄選客戶和項目，確保PPP項目參與各方符合國家PPP相關制度規定，符合商業銀行所屬行業授信政策。強化貸後管理，加強資金封閉管理，定期對項目財務狀況、抵質押品情況、持續條件落實情況、政府資金管理和支付行為情況等進行跟蹤檢查。
PPP業務產品配置建議
根據PPP項目的不同環節，商業銀行可為政府部門、社會資本和SPV項目公司提供不同金融服務。
PPP 業務風險防控建議
項目選擇建議
PPP項目資金需求大、項目周期長、不確定性大。在滿足商業銀行行業授信政策的前提下，應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的城市基礎設施和公共服務項目。主要項目選擇建議如下：
（1）項目符合財政部關於PPP的相關制度規定，符合行業、地區發展規劃、環保等政策，取得相關批准（審批、核准、備案）文件。
（2）項目納入財政部PPP綜合信息平台項目庫。優先選擇中央或省級示範項目，擇優選擇通過物有所值評價、財政承受能力論證的執行項目。
（3）項目需有明確還款來源、經營現金流穩定，項目合同中須有明確的回報機制和收費定價調整機制。使用者付費和政府付費獲得的收入需全額覆蓋貸款本息；且政府付費部門應納入同級政府預算，並按照預算管理的相關規定執行。
（4）項目資本金比率一般不低於項目總投資的30%。通過產業基金、股權性投資產品等方式進入的項目，對同一項目提供的股權類和債權類資金總額不得超過項目總投資額的80%。
（5）不得介入配套設施不完善及未通過價格聽證機制的項目。
客戶選擇建議
PPP 貸款業務的借款人是滿足財政部關於PPP相關制度規定的境內企業法人，包括社會資本或項目公司（SPV）。由於項目公司存續期短、難以滿足商業銀行貸款客戶條件，PPP項目決策時需同時考慮社會資本資質。主要客戶選擇建議如下：
（1）社會資本至少具有3 年以上公共服務和基礎設施項目投資和運營經驗，具備行業技術優勢，經營穩健。
（2）社會資本和項目公司股權關系清晰，均具有健全的組織架構和財務制度規范。
區域選擇建議
區域經濟水平和政府信用狀況是參與PPP項目的主要決策依據之一。主要區域選擇建議如下：
（1）項目位於直轄市、省會城市、計劃單列市。
（2） 項目位於地級市，需同時滿足以下條件：對還款來源是政府支付為主的，綜合考慮地方財政收入、GDP、地方政府負債等因素，地區生產總值在2000億元以上，且地方財政一般預算內收入需在180億元以上。
對還款來源是使用者付費為主的，除一般預算內收入、地區生產總值要求外，地方社會商品零售總額需在1000億元以上。
其他風控建議
PPP 項目從立項、建設、運營、移交是個系統工程，不同環節風險因素存在差異且相互影響。商業銀行需綜合考慮項目全周期風險點，加強動態管理。
（1）注重貸（投）前管理。除對社會資本資金實力、申報材料的真實性、合法合規性進行調查外，還需重點關註：權利義務，如社會資本承擔的責任、政府支付方式、風險分擔方式等是否合理；交易條件，如項目回報機制、收費定價調整機制等；調整安排，如合同變更、展期、提前終止，項目新增、改擴建需求等；履約保障等。
（2）尋求充分的風險緩釋。PPP模式下，貸款僅依靠自身資產為抵押，銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權。這要求商業銀行在開展PPP業務時，需著重注意落實項目抵押物（如土地和在建工程抵押、收費權和應收賬款質押等），並尋求其他風險緩釋手段，如參與項目建設運營的社會資本提供完工擔保、出具財務支持承諾、落實擔保公司擔保等。
（3）加強貸（投）後管理。一是實行貸款封閉管理，營銷項目公司開立資金監管專戶，將項目資本金、其他自籌資金、項目收入、政府支付（政府付費和財政補貼等）等資金歸集專戶封閉管理。二是建立台賬，跟蹤檢查項目授信使用、還本付息等情況，對敏感信息進行及時預警和報告。如若出現可能會影響正常足額還款的情況，要及時採取提前收貸、追加擔保等措施防範和化解貸款風險。