政府融資平台中政府承諾函的法律問題分析

A. 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的權威解讀

財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關於貫徹<國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（以下簡稱「《通知》」）。財政部、銀監會等部門負責人就有關問題回答了記者提問。
1.請介紹一下出台《通知》的背景是什麼？
答：改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長。上世紀90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設立融資平台公司來對外融資，並逐漸形成了一定規模的融資平台公司債務。總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平台公司，把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了一定的積極作用。尤其是2008年四季度以來，為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展，融資平台公司發揮了重要作用。但與此同時，也出現了一些需要關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模增長過快，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，6月10日，國務院下發《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號，以下簡稱「國發19號文」），對加強地方政府融資平台公司管理工作進行了全面部署。為切實貫徹落實國發19號文件精神，指導和督促各地區、各部門做好各項工作，財政部會同銀監會、發展改革委、人民銀行等部門制定具體實施方案，細化相關政策，研究出台了《通知》，主要是對國發19號文件中的一些概念和政策內容進行了細化和說明，並提出加強組織領導、確保工作落實的具體要求等。
2.有報道認為，近年來融資平台公司舉債增長較快主要是為了完成中央投資項目地方配套任務。請問這種說法是否屬實？
答：地方政府融資平台公司舉債增長較快，有需要完成中央投資項目地方配套任務的原因，但更主要的原因是滿足地方安排的公益性項目建設的資金需要。2008年四季度，面對嚴峻復雜的國內外經濟形勢，黨中央、國務院審時度勢，實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，並提出了包括4萬億投資計劃在內的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18萬億元，地方政府配套1.25萬億元。為了解決地方配套資金來源問題，2009年、2010年中央代理發行了地方政府債券4000億元，由地方主要安排用於中央投資公益性建設項目地方配套。除了地方政府債券資金外，地方還通過一般預算、政府性基金等渠道積極籌措配套資金。據統計，2008年四季度以來，地方政府配套資金中，來源於融資平台公司融資的資金佔10%左右，地方融資平台公司舉債融資主要用於地方安排的保障性安居工程、農村民生工程、基礎設施、社會事業、生態環保、自主創新等方面公益性項目建設。
3.有媒體認為，目前中國地方政府融資平台公司貸款風險較大，可能形成系統性風險。請問如何看待這個問題？
答：融資平台公司貸款的確存在一定風險，但目前整體風險可控，不會形成系統性風險。一是從貸款增速看，融資平台公司貸款增速逐漸下降。據有關部門不完全統計，今年上半年融資平台公司貸款新增額占上半年全部新增貸款的比例比2009年全年下降約三分之一，融資平台公司貸款佔全部貸款的比例比年初也有所下降。二是從風險程度看，多數貸款項目能夠產生穩定、充足的現金流量，可覆蓋貸款本息。另有部分貸款確實存在還款來源不足的問題，但通過變更貸款主體、增加押品或追加擔保等風險緩釋措施，其風險狀況會得到進一步改善。這些貸款不會全部形成不良貸款，更不會全部成為損失。三是從風險抵補看，我國銀行業金融機構整體貸款撥備非常充足，撥備覆蓋率都在150%以上，高者可達170%甚至190%。也就是說，即使融資平台公司貸款中有一部分形成不良甚至損失，也有足夠的撥備進行抵補。四是從風險化解看，銀監會正在督促各銀行做好整改、保全和分類管理工作。通過項目剝離、公司重組、增加新的借款主體和擔保主體、補充抵質押等各種方式，也能夠化解一些有問題的貸款。
4.請問當前如何加強地方政府融資平台公司管理？
答：國發19號文對加強地方政府融資平台公司管理工作進行了全面部署，主要包括：一是清理核實並妥善處理融資平台公司債務。對地方政府融資平台公司債務，區分不同情況，分別進行清理核實，做到底數清楚；妥善處理對原計劃由融資平台公司承擔融資的在建項目後續資金，切實防止出現「半拉子」工程，防止造成損失浪費；明確存量債務償還責任，不得單方面改變原有債權債務關系，防範道德風險。二是對融資平台公司進行清理規范。對已經設立的融資平台公司，分類清理規范；新設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理。三是加強融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的放貸管理。融資平台公司融資和擔保要嚴格執行相關規定，融資項目必須符合有關政策要求，融資資金要嚴格按照規定用途使用；銀行業金融機構等要嚴格規范對融資平台公司放貸管理，切實加強還本付息現金流缺失等各種風險識別和風險管理。四是堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化；嚴禁地方政府違反《擔保法》等相關規定為各種融資行為提供直接或變相擔保。同時，要求各地區、各部門加強組織領導和指導監督，抓緊制定實施方案，認真抓好落實，對清理規范後仍然違反規定的要依法依規嚴肅處理。目前，有關部門和地方政府正按照上述要求，抓緊組織實施。
5.如何建立規范地方政府債務管理的長效機制？
答：目前，財政部會同有關部門正在按照國務院的統一部署，抓緊研究建立規范地方政府債務管理、防範財政金融風險的長效機制。一是要逐步建立規范的地方政府債務管理機制。研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。二是要建立有效、審慎的信貸風險管理長效機制。結合融資平台公司貸款的清查規范工作，全面推進信貸管理制度調整和完善，提升銀行業金融機構的風險管理水平，更好地幫助銀行業金融機構落實銀監會「三個辦法一個指引」等有效、審慎的風險管理長效機制，確保信貸資金流向實體經濟和關系國計民生的重要項目。

B. 如何評價一個地方政府融資平台的還款能力

新預演算法已經叫停所有融資平台的代借（政府曲線舉債）。從法律上講，所有財政人大出具的承諾函不合法，地方財政實力和融資平台自身沒有必然聯系，指標僅可參考。
但實際中融資平台要存活，有的城投集團實力還很強（已上市的有上海城投、天津泰達），依然有融資功能和行為。

接觸的項目判斷融資平台的資信狀況，主要有幾個指標會參考：
1、計劃單列市、省會城市（城區）、百強縣和已發城投債AAA級的平台，一般認為是快速判斷還款能力較強的指標。
目前大多數信託和基金、券商資管只做符合這些前提的項目。
2、城投平台自身的行政層級，隸屬於財政的強於隸屬於交通、水務的專業平台（水投、交投）。有專職董事長總經理的優於兼職負責人多的平台。
3、融資平台自身的資產負債率，包括其持股或交叉持股的子公司的負債情況。現金流情況。
4、還有平台自身的資產結構，是否有大量是不產生現金流的管網、土地收儲資產，一般來說認為商業水務、商業性地產、水電煤等公共事業等有不錯的現金流。
5、具體到抵押給你的土地、房產是否已經被交叉抵押，或者不具備必要的償債手續、例如開工證。

……總之還有很多需要考慮。需要注意的是財政實力第一的上海也有爛平台（已發債的崇明城投負債率170％多），不能迷信政府和財政的承諾。

C. 地方承諾函式舉債禁而不止什麼原因

國家審計署日前發布今年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告。圍繞防範化解重大風險方面，公告指出，江西、陝西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣通過出具承諾函等違規舉借政府性債務64.32億元。其中，舉債的方式，多是違規出具承諾函。

近日，財政部發布《關於規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》，要求各地進一步規范PPP項目運作，防止其異化為新的融資平台，堅決遏制隱性債務風險增量。

中國人民銀行研究局局長徐忠12月9日指出，由於政策標准不統一，規范和清理只是名義上撇清了地方政府償債責任，並未真正解隔離政府信用和債務風險。多數地區反映執行時存在界線模糊和「一刀切」現象。

徐忠指出，由於棚改、扶貧等公益項目並不在規范清理范圍，很多地方政府將部分項目轉為棚改項目和扶貧項目在PPP支出額度中予以扣除，隨意擴大棚改適用標准，將一般項目「包裝」為棚改項目以及發起設立引導基金等形式，繼續向地方政府進行融資。

相關數據顯示，今年第三季度以來，我國地方政府債發行明顯提速。11月份各地共發行地方債4540.87億元，發行量高於此前兩個月。今年前11個月，各地共發行地方債4.33萬億元。

不管怎麼說，政府還是能運轉下去的。

D. 請問偽造市財政局的財政承諾函件進行融資，個人將該文件交予政府平台公司轉交給資金方進行貸款融資，

百萬級詐騙 20年

E. 株洲應居安思危--各級政府融資平台貸款近幾年猛增，政府負債率是否過高，政府融資潛在風險問題值得關注。

參考一下海南省的情況海南部分地方政府負債率300% 償債依賴土地升值2月22日，在海南省政協五屆四次會議第二次全體會議上，梁振功委員直言，2010年海南省政府一般預算收入為271億元，而截至2010年11月底，全省各級政府融資平台貸款余額增至798.67億元，政府負債率過高，政府融資潛在風險問題值得關注。 梁振功表示，據調查，目前政府負債率過高。一些地區融資負債率高達300%，大大高於國際風險警戒線80—120%的水平。部分融資擔保不規范。部分地方政府為了能從銀行獲得貸款，想方設法向銀行出具各種形式的擔保，既有政府出具不具法律效力的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函；部分政府融資項目透明度低，存在政企不分，還款責任不清晰，借款、用款、還款人不統一的情況。盡管2009年全省金融機構存、貸款分別增長35%和40%，銀行業盈利達40億元，但更應居安思危。 此外，政府償債能力對土地升值依賴過大。政府融資建設項目中，多數為公益性項目、民生項目，政府依靠土地擔保才能夠從銀行獲得貸款，而這些擔保又大多是建立在土地價格上漲預期基礎之上。如果地價下跌，土地出讓困難，對一些財力相對較弱而借款又較多的市縣政府來講，還款就會發生困難。而政府融資舉債時缺乏項目可行性論證、總量規劃和資金監管機制，缺少相應的科學決策責任機制和科學償還機制，缺少償債能力的指標限制和監督約束機制。 由此建議，摸清融資存量情況，清理不規范運作的融資項目。指導制定科學的還款計劃，化解潛在的融資風險。提高政府融資平台債務規模的透明度，防範融資平台債務風險連帶形成財政風險和系統性金融風險。逐步建立起完善的政府融資運作和監管機制，促使政府融資行為科學有序，系統性風險可防可控。 建立並完善債務風險預警機制，防患於未然。建立各級政府借貸審批制度，嚴格按照政府債務風險控制標准審核其舉債行為和規模，實行借貸限額管理，有效控制政府債務規模的無序擴大。建立風險評價指標體系、政府債務風險預警機制以及政府債務報告制度。 規范政府融資決策機制，嚴格管理土地出讓金。建議將土地出讓收入全額繳入國庫，在國庫中設立「國有土地有償使用收入專賬」，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。 建立健全融資責任制度和債務償還保障機制。各級政府應統籌本級財政情況，科學制定本級政府融資規模，制定科學的決策機制和責任機制，在政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施問責制。引導銀行加強對融資平台貸款風險管理。 強化城市功能定位，防止政府新增融資非理性膨脹。建議政府融資資金要向公共衛生、基礎設施、文化教育、保障性住房、垃圾處理等民生項目傾斜，經營性項目盡量取之於企業，用之於企業。在規劃全省醫療急救、文化教育、基礎設施、農產品質量檢測等公益性項目時，應突破市縣行政管理區域，樹立全省一盤棋的概念，實現跨區域服務。 提高政府融資平台的商業化運作能力，推動政府項目融資行為市場化。引導民營資本進入城市基礎設施、公共服務行業，創造條件推動市政債券等的發展，鼓勵發行企業債券，嘗試通過基礎設施、民生項目市場化的方式投融資，嘗試個別項目通過採取公私合營模式(政府和私營資本各佔一定比例)組建平台，進行市場化運作，為城市建設注入新的資本來源。

F. 關於法律問題，請問偽造政府文件進行融資

可能涉嫌偽造國家機關公文證件、印章罪，如果查證屬實，會被判刑。

G. 政府投融資平台存在的風險有哪些

政府投融資平台的形成、現狀及特點分析來看，政府投融資平台在促進地區建設和實行政企分開的新政策下的確取得了顯著的成效，但是在很多方面還是有多的不足。
1、政府投融資平台的各投資公司的資產負債率偏高，由此帶來的財務風險較大。經過分析各集團公司的財務報表及經營狀況，發現各公司的資產負債比率普遍偏高，多數都在70%以上。反映出的問題是，在實際操作中，對於項目建設和資金使用的管理力度不夠，已有的資產遠遠不夠償還貸款資金，由於集團公司多是利用政府信用向銀行借款籌集資金，若出現償還問題，商業銀行將很難追究責任。
由此帶來的財務風險很大，集團公司雖然合理利用了財務杠桿帶來的效應，但是其巨大的財務風險可能會使企業陷入財務困境，導致國有資產很難保值增值，同時也可能會帶來巨大的損失。
2、對子公司的監管力度不夠，且有部分子公司所處市場波動較大，成本控制力度不夠，無法持續盈利。從調查中發現十家集團公司的子公司均未上市，且每個集團公司都有十個左右的子公司，管理幅度較大，資金鏈條很長，導致對子公司的監督管理方面存在一定的難度。
3、財務部的職責不是很明確。經調查發現，集團公司財務部的工作開展有一定的難度，對於具體的職責分工在整個集團公司不是很明確，在年終按績效考核進行評價時，如果預算指標沒有完成首當其沖的是財務部，由此給財務部帶來的困擾，使得員工積極性有所下降。
4、預算管理有待進一步提高。經調查發現，集團公司實行全面預算管理的，其完成情況是基本上完成預算，超額完成預算的較少，另有沒有實行全面預算管理的。集團公司積極響應國家政策，實行預算管理，但是由於經驗不足等各方面的原因，對於預算管理的實行和管理力度還不夠，要想使預算管理做的更好，還有待進一步提高。