土地儲備專項債券披露融資6

A. 什麼是專項債務

專項債券一般是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。這些債券往往都是土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區改造專項債、其他類型收益與融資自求平衡專項債券，這些類別。
《中華人民共和國公司法》第六十條的規定，以公司資產為本公司的股東或者其他個人債務提供擔保的，擔保合同無效。除債權人知道或者應當知道的外，債務人、擔保人應當對債權人的損失承擔連帶賠償責任。

B. 中國版「市政收益債」亮相釋放出什麼信號

這一與國際接軌、被視為中國版「市政專項債」的亮相，能否保障地方政府的合理融資需求？對於遏制政府債務過快增長勢頭作用幾何？釋放出怎樣的完善地方債管理方向？記者第一時間采訪財政部、國土資源部有關負責人和權威專家，解讀改革背後的重要信號。

債務監管再升級 精細化管理專項債

從以前籠統發行地方政府專項債券，到此次首嘗發行土地儲備專項債券，標志著我國按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券的步伐在加快。

2014年國務院發布加強地方政府性債務管理的意見，以及2015年新預演算法的實施，奠定了我國地方政府債務的基本框架。在此基礎上，近年來財政部門針對出現的新情況、新趨勢，不斷完善相關制度，管理日趨精細化。

「此次辦法的出台，是在已有制度框架上又一次精細化的管理優化。」鄭春榮說，按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，既顯示了在地方政府債務管理政策上的連貫性、一致性，又體現了財政部門對管理地方債越來越成熟、越來越深入。

2017年，我國政府性基金收入預計47174.66億元，其中國有土地使用權出讓收入預計38568.62億元，佔比超過80%。

記者了解到，針對土地儲備發行專項債券，意味著按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券改革邁出一大步。按照計劃，下一步財政部將會同交通運輸部等部門研究推進發行政府收費公路專項債券。

專家表示，此次辦法顯示，我國關於地方政府債務的監管進一步升級。如關於儲備土地的擔保管理更加嚴格，明確地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

此外，辦法在土地儲備專項債券的監管中引入國土資源部門，通過兩部門協調配合使得政府對融資項目的監管更加專業，確保土地儲備項目的真實性、規范性。

利國利民的事情，就應該大力支持！

C. 財政部頻出重拳意在何處

繼六部門上月聯合發文規范地方政府舉債融資行為，財政部2日再度發文，直指地方假借政府購買服務變相舉債問題。

官方數據顯示，截至2016年末，我國中央和地方政府債務余額為27.33萬億元，負債率36.7%，債務風險總體可控。但是，部分地方存在不同程度的違法違規舉債擔保問題，個別地區償債能力有所減弱。財政部此次矛頭直指假借政府購買服務變相舉債問題，將對地方政府、金融機構、社會資本帶來哪些影響？

對政府購買服務列出負面清單

在《財政部關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》中，財政部明確指出政府購買服務內容應當重點是有預算安排的基本公共服務項目，並列出負面清單：

——不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。

——嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

——嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

——嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲對記者說，通知在標題中出現「堅決制止」的表述。事實上，有些地方政府融資花樣繁多，防不勝防，抑制和預防套用、濫用政府購買服務已經十分緊迫。「此時對政府購買服務列出負面清單，非常及時也非常必要。」

分析人士認為，財政部出台措辭嚴厲、針對政府購買服務亂象的意見，是對前期一系列疏堵政策的延續，突出了問題導向，顯現推動落實既定政策的決心和韌性。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚說，通知的一大核心內容體現在預算管理方面，堅持先有預算、後購買服務。「這意味著政府購買服務僅局限於財政支出方面，不能突破既有的政府預算收入規模，不能因此而謀求增加融資收入。」

意見還嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構等融資，不得以任何方式虛構或超越許可權簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平台公司等企業融資。

初步實現對地方政府違法違規融資防範全覆蓋

新出台的意見還要求各地切實做好政府購買服務信息公開工作，讓政府購買服務項目及其預算安排真實合規、信息公開透明，確保可查詢、可追溯，保障承接主體、金融機構合法權益。

財政部有關負責人表示，隨著一系列文件的出台，我國初步實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策防範全覆蓋。

D. 政府一般債券和專項債券的區別

一般債券和專項債券最大的區別在於是否具有盈利性，同時是否是為專門的項目做配套的資金。
債券一般按照地方政府的資金用途與償還資金的來源分為一般債券和專項債券。前者往往是政府用於沒有收益的公益性事業發展的支出，後者一般是有收益的公益性事業支出。打個很明顯的比方，那就是政府在做某項事情的時候一下子沒錢了，那麼可以發行一般債務，政府在開展高速公路項目的時候發現沒錢了，這個時候可以發行專項債務項目專用。
專項債券一般是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。這些債券往往都是土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區改造專項債、其他類型收益與融資自求平衡專項債券這些類別。對於投資而言，這些債數目的多少會影響到房地產市場和基建領域，因而這也是我們要注意的。
【拓展資料】
債券是政府、企業、銀行等債務人為籌集資金，按照法定程序發行並向債權人承諾於指定日期還本付息的有價證券。債券是一種金融契約，是政府、金融機構、工商企業等直接向社會借債籌借資金時，向投資者發行，同時承諾按一定利率支付利息並按約定條件償還本金的債權債務憑證。債券的本質是債的證明書，具有法律效力。債券購買者或投資者與發行者之間是一種債權債務關系，債券發行人即債務人，投資者(債券購買者)即債權人。債券是一種有價證券。由於債券的利息通常是事先確定的，所以債券是固定利息證券的一種。在金融市場發達的國家和地區，債券可以上市流通。
政府債券是政府為籌集資金而發行的債券。主要包括國債、地方政府債券等，其中最主要的是國債。國債因其信譽好、利率優、風險小而又被稱為"金邊債券"。除了政府部門直接發行的債券外，有些國家把政府擔保的債券也劃歸為政府債券體系，稱為政府保證債券。這種債券由一些與政府有直接關系的公司或金融機構發行，並由政府提供擔保。
中國歷史上發行的國債主要品種有國庫券和國家債券，其中國庫券自1981年後基本上每年都發行。主要對企業、個人等；國家債券曾經發行包括國家重點建設債券、國家建設債券、財政債券、特種債券、保值債券、基本建設債券，這些債券大多對銀行、非銀行金融機構、企業、基金等定向發行，部分也對個人投資者發行。向個人發行的國庫券利率基本上根據銀行利率制定，一般比銀行同期存款利率高1~2個百分點。在通貨膨脹率較高時，國庫券也採用保值辦法。

E. 政府融資的方式有哪些

一、直接融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得的用於城市基礎設施建設的資金。具體表現為：

1、財政資本金投入而獲得的股權收益。

2、由財政投入一些城市基礎設施項目而帶動外資和民營資本的投入。

3、獲得中央轉貸的由中央政府發行的國內外政府債券。

4、向世界銀行、亞洲開發銀行等國際和地區金融機構貸款。

5、獲得中央轉貸的由中央政府向外國政府的貸款。

6、外國政府援助贈款。

二、間接融資

這類融資主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構而獲得的用於城市基礎設施建設和改造和資金。目前地方政府主要採取此種方式進行大規模融資。具體表現為：

1、政府授權一些從事城市基礎設施建設的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保並進行貼息。

2、政府授權企業發行企業債券，用於地方基礎設施建設，財政實施擔保並承擔債券利息。

三、項目融資

這類融資主要利用政府各種特定資源，為達到政府特定目的，採用各種市場手段而獲得的用於城市基礎設施建設和改造的資金。具體表現為：

1、利用土地級差效應，獲得土地出讓金。

2、由企業進行建設經營政府授權的特別項目，到期轉讓給政府的BOT方式。

3、政府將業已建成的大型基礎設施項目轉讓給企業，經過一段時間運營後，企業再無償轉讓給政府的TOT方式。

4、由企業建設經由政府授予的特別項目，財政給予補貼，到期轉讓給政府的BOST方式。

5、政府把具有商機的盈利項目和公益性非盈利性項目「捆綁」在一起，企業通過比較利益，進行自行開發和還款的項目。

6、由政府授權一些大型國有公司，對特別項目實施融資租賃。

四、非項目融資

這類融資主要運用資產動作手段吸引社會各類資金的融資方式。具體表現為：

1、通過有關投資信託公司，採用集合信託方式向社會投資者籌資，獲得的資金用於城市基礎設施建設。

2、對一些公用事業企業進行包裝上市，由這些企業從資本市場籌資的方式。

3、政府出讓部分公用事業股權而獲得的用於該項目或其他項目的建設和改造資金。

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政府融資的作用：

1、地方政府融資平台可以較有效地配置資源，促進經濟增長

一方面，政府利用其信用平台，提高政府資源的整合和利用效率；另一方面，在競爭日趨激烈和貸款風險較大的背景下，銀行也願意貸款給具有政府背景的投融資平台公司，以降低金融風險。

近年來，中國經濟增長率之所以保持較高水平，地方投融資平台公司功不可沒。由於中國東、中、西部經濟發展不平衡，東部產業要轉型升級。

中、西部渴望承接東部產業轉移，投融資平台公司對交通和城建的巨量資金投入，有力地促進了中國的產業轉移，有利於中國經濟的均衡發展。

2、地方政府融資平台大大加快了城鎮化進程

投融資平台公司所籌集的資金，大部分用於城鎮公共基礎設施建設。可以肯定地說，沒有地方投融資平台公司，就沒有這些年來中國城市面貌的日新月異。

城鎮化的大發展，為地方經濟發展提供了長期堅實的基礎，為工業化創造了需求源泉，也為農村人口向城鎮轉移拓展了空間。

3、地方政府投融資平台公司促進了民生改善

依託投融資平台公司，地方政府籌集了大量的資金，其中的相當部分投入了廉租房、公租房、棚戶區改造等保障性住房項目。

一部分資金投入了公立醫院設施、教育基礎設施、文化體育基礎設施和水利基礎設施建設，還有一部分資金投入了污水處理廠及管網、垃圾焚燒廠（填埋場）、水環境治理工程建設等。這些項目的建設和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群眾的歡迎。

4、地方政府投融資平台公司還有利於拉動民間投資

地方政府投融資平台公司是政府性企業，具有法人資格，可以通過發行信託資金計劃和公司債券、聯合投資等方式吸引民間資本進入。

充分發揮民間資本支持基礎設施建設和民生工程建設的作用，實現短期政策調控與利用民間資本長期機制的較好結合。

F. 為什麼限制政府的傳統融資渠道

政府的融資渠道或平台會長期存在，政府有融資需求。

「政府融資平台」引用《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號文）中的定義，指「由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立、承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體」。
一、發行政府債券（政府）
《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）提出：建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債採取政府債券方式。公益性事業，發行一般政府債券，用一般預算收入償還，有一定收益的公益性事業，用專項收入或對應的政府性基金償還。目前專項債券有土地儲備專項債、棚改專項債、收費公路專項債，另外地方性的有發軌道交通專項債、高等學校專項債的，還有項目收益與融資自平衡專項債（財預[2017]89號）。比如登錄中國債券信息網，在發行和付息兌付模塊，左邊一欄有地方政府債券的主題，選擇打開一個，比如2019年山東省政府專項債券（十到十六期），通過招投標書可以看到，省政府19年3月27日准備發行棚改專項債、機場建設專項債、災後重建專項債、市政發展專項債、鄉村振興專項債等。
發行政府債券，是在國務院批準的政府債務限額內的（國務院根據宏觀形勢定，報全國人大審議通過），有上限，再分給各省財政，省財政再分給市縣，程序是從上到下，由省政府和計劃單列市財政部門發行等，縣里的由省財政代發代還。據財政部統計，2018年全國發行規模4.16萬億元，一般和專項約各佔一半，平均利率3.89%，15年財政部提出了置換的計劃，當年12月財政部下發《關於對地方政府債務事項限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）：「今後，需要納入政府債務的在建項目後續融資需求在確定每年新增地方政府債務限額時統籌考慮，依法通過發行地方政府債券舉借。存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換」。財政部最新數據顯示，截至18年8月末，累計置換了12.2萬億元，累計節約利息1.7萬億元。
關注事項：
1、棚改專項債券不是棚改融資唯一合法方式。根據財政部2017年87號文件，考慮《政府購買服務管理辦法（徵求意見稿）》尚未下發正式稿，目前仍可採用政府購買服務方式。
2、地方政府收費公路，目前只能通過發行政府專項債券解決。依據文件是
《地方政府收費公路專項債券管理辦法（實行）》（財預[2017]97號）及財政部和交通運輸部2017年7月的答記者問：發行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路的唯一渠道，只針對政府收費公路（筆者注）。政府收費公路是指由縣級以上人民政府作為投資主體，採用政府收取車輛通行費等方式償還債務而建設的收費公路，主要包括高速公路和收費一級公路，有時也被稱為政府還貸公路。拿到項目後，要第一時間看一下發改部門針對該項目的立項批復，涉及到還款來源，事半功倍。
3、專項債券對應的資產不得用於為融資平台公司等企業融資提供任何形式的擔保。如果收入暫時難以實現，可在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現後予以歸還。以上兩句都是《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）的要求。同時，收費公路專項債券的答記者問中，也提到了「收費公路專項債券對應項目形成的基礎設施資產和收費公路權益，應當嚴格按照債券發行時約定的用途使用，不得用於抵質押」。思路是一脈相承的，考慮實踐中不一定是由單獨的項目公司融資，要關注一下集團名下原存量業務的擔保方式是否涉及到調整事宜。
（二）政府購買服務
14年12月，財政部、民政部和工商總局聯合下發《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號），18年6月財政部發布了《政府購買服務管理辦法（徵求意見稿）》，目前未下發正式稿。徵求意見稿中，政府購買服務的概念為「屬於政府職責范圍且適合通過市場化提供的服務事項，按照一定程序和方式，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據服務數量和質量、合同約定向其支付費用」。各級行政機關購買誰買；誰賣即誰承接，第7條列得很細，自然人也可以；誰不能承接，第10條也說了，要注意公益一類事業單位、經費完全或主要靠財政的，不能買也不能接。政府購買服務強調「指導目錄」的思路，列入目錄的才可以，省級以下單位是否分級分部門制定目錄，由省級財政定。縣市制定購買目錄，報同級財政部門同意且向社會公開就能實施。
關注事項：
1、先有預算、後有購買服務。這是《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）第三條的明確要求。怎麼樣算是納入預算，「信貸白話」的白老師專門講過，財政部門編制年度預算時，在預算報表中制定專門的購買服務項目表，購買主體填好表格，並將購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一並送財政局審核；中間要通過政府和人大的審核批准，批准後，財政局將購買服務表格隨部門預算批復一並下達給購買主體。
2、地方人大會議一般每年年初開，有的地方一年開一次，也有開臨時會議的。實踐中很少看到當地政府購買服務的表格，預算決議里一般不會看到具體項目名字，看到過武漢市某區政府針對某單獨項目的決議，若到位，最好能找財政的人問一下購買服務的清單。有的項目申請融資時，已經過了人大會議的召開時間，經辦說先出個會議紀要/請示或者已經由市政府辦公會批示同意了，先上車後補票，客觀講，偏好不同的機構策略不一樣。有些認為收益覆蓋風險，哪怕監管後續有動作也做，還有一種情況是授信主體有存量的，為防止在建項目資金鏈斷裂，可能也會支持續貸，尤其是大項目里套著沒有現金流的小項目，比如污水處理廠或垃圾焚燒發電項目中的某項工程。
3、期限。徵求意見稿說一般是1年，不超過3年。3年的界定是與中期財政規劃匹配的，來源於《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）中的滾動調整原則。各省（含直轄市、單列市等）要做中期財政規劃，向財政部備案，省以下機構視情況而定，實踐中省以下也是制定中期財政規劃的，向省財政廳備案。
4、棚改、易地扶貧搬遷的例外。主要是不受期限等約束（財政部87號文），目前徵求意見稿已經刪除這條例外。
5、棚改中涉及安置拆遷補償等，這一塊能不能做，有爭議，沒有看到禁止性規定。
（三）政府采購工程
目前沒有文件禁止政府采購工程。主要依據是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《中華人民共和國招標投標法》。之前遇到一筆業務，剛開始是以政府購買服務名義通過審批，但2017年87號文將購買工程列入了負面清單，故申請方案調整，將政府購買服務調整為政府采購工程，對應著，當地財政局向市政府的請示里也調整為政府采購工程，報送資料里也有招投標的一些審批材料。只有使用招標方式進行采購的政府采購工程，適用《招標投標法》和實施條例。如果有些項目採用單一來源、詢價、競爭性談判/磋商，即非招標的，適用《政府采購法》及其實施條例。這一塊業務比較復雜，最好是咨詢當地專門機構，中國政府采購網有一篇文章-《政府采購工程操作實務梳理》，可參考學習。
關注事項：
1、采購工程程序的合法合規性，要件要全，程序要有。
2、還款來源實際與政府購買服務一致，均是來源於政府付費，政府預算程序要合規。
3、有些招標流程長，信息披露要求要充分，具體要咨詢當地對口部門。
（四）PPP
概念是政府和社會資本合作，《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國發[2015]42號）被稱為是PPP的基本法，但目前沒有獨立的法律。《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》簡稱為「PPP條例」，17年7月開始徵求意見，目前沒有正式稿。目前關於該業務的文件約三百多部，核心文件近一百個。
關注事項：
1、項目最好應入庫且持續在庫。《關於規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台運行的通知》（財金[2015]166號）：未納入綜合信息平台項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。《關於規范政府和社會資本合作綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）要求集中清理7種情況的項目，18年一季度前完成。財政部高層領導也提了財政部不會給任何項目站台，入庫不代表萬事大吉。庫信息比較全，想看哪個地方或具體項目，搜索後會看到詳細信息，識別還是執行階段，是政府付費、可行性缺口補助還是使用者付費，物有所值評價、財政可承受能力論證、實施方案、立項、用地審批、環評等相關合規性文件也已上傳。為了鼓勵地方項目，有些入省庫的，省財政也會列入預算，具體項目要結合看當地政策。
2、緊跟當前政策要求。最近期要求是《關於推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）。該文件說了幾個核心問題：一是什麼樣的PPP是規范的，6個條件：公共服務領域公益性項目，期限10年以上，按照物有所值+財政可承受；社會資本負責投資、融資、運營並承擔風險，政府負責政策、法律風險；完全與產出績效掛鉤付費機制，不得降低考核標准，提前鎖定、固化政府支出責任；資本金必須是自有；政府方簽約主體是縣級及以上授權的機關或事業單位；按規定納入全國PPP綜合信息平台，充分披露信息，主動接受監督；二是什麼樣的PPP是不規范的，5個條件，具體看該文件要求；三是政府付費的，財政支出責任佔5%的，不得新上政府付費，污水、垃圾處理例外，（《關於政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號））；要求採用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判競爭性方式選擇社會資本；付費項目打捆、包裝為少量使用者付費，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低於10%的，不予入庫；四是明確了一般預算支出責任的分母。分母明確是一般預算支出，不再從政府性基金收入、補貼中擠占或騰挪，超過7%的預警，超過10%不入庫。各地財政局有個全口徑債務監測系統，能夠判斷和識別是否達到該比例，可溝通拍個截屏印證。
（五）發行債券
債券的分類很多，這里指的是按有沒有國家背書，分為利率債和信用債，前者指國債、金融債等，有國家背書，後者指城投債、產業債等，沒有國家背書，產業債又分為企業債和公司債。目前政府融資平台發的最多的是企業債（城投債、含境外債）、公司債、中期票據、短期/超短期融資券、非公開定向債務融資工具、資產支持票據（ABN）等。後面幾個品種在市場已經非常成熟，不再贅述。
1、企業債券。《企業債券管理條例》下發後，由發改委核准。14年9月26日發改委和財政部聯合下發《關於全面加強企業債券風險防範的若干意見》提出了若干要求。對於城投類企業債，如果已發行未償付的企業債券、中期票據余額與地方政府當年GDP比值超過8%，嚴格控制。14年10月發改委下發《企業債券審核新增注意事項》，提出了9大大類審核內容、23項重點審核事項，區域全口徑債務率超過100%的，暫不受理區域內城投企業有可能新增政府性債務負擔的發債申請。「對政府及有關部門的應收賬款、其他應收賬款、長期應收款合計超過凈資產40%的企業，要重點關注；對企業應收賬款、其他應收賬款、長期應收款及在建工程等科目涉及金額合計超過凈資產60%、政府有關部門違規調用資金或未履約付款等情況嚴重的企業，不予受理發債申請」。15年2月17日發改委發布《關於進一步改進和規范企業債券發行工作的幾點意見》提到，BT協議收入、土地出讓收入均不得作為發債償債保障措施，遵循了14年43號文關於債務管理的一貫思路。
退出類的政府融資平台也可發境外債，按照發改委的規定，要是前備案登記、事後及時報送信息，主要依據是《關於推進企業發行外債備案登記制管理改革的通知》（發改外資[2015]2044號），主要是針對一年期以上，有的地方已試點，省發改委可備案。16年央行的全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知，不包括政府融資平台和房地產開發企業。18年4月19日外管局：除有特殊規定外，地方政府融資平台和房地產企業不得借用外債。目前地方城投在境外發債的節奏沒有停止，集中於一年期以下，比如成都交通投資集團（退出類平台）、江蘇省響水縣灌江控股（不在平台名單，但經營范圍實際是基礎設施建設）等。
2、項目收益債（企業債券）。2015年7月發改委下發《項目收益債券管理暫行辦法》（發改辦財金[2015]2010號）：發行人是具有法人資格的企業或特殊目的載體；用途是項目本身，不得置換資本金和項目債務，但償還已使用的超過項目融資安排約定規模的銀行貸款除外；存續期內政府補貼占項目收入的比例合計不得超過50%；對於政府購買服務項目，或存續期內財政補貼佔全部收入超過30%的項目，或運營期超過20年的項目，內部收益率可適當放寬，原則上不低於6%。還款來源上，財政補貼應逐年列入預算並經同級人大批准，條件成熟納入中期財政規劃。
3、四個專項債券指引（企業債券）。依據文件分別是《養老產業專項債券發行指引》、《戰略性新興產業專項債券發行指引》、《城市停車場建設專項債券發行指引》、《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，發改委15年陸續發布。其中養老產業專項債券不受發債指標限制，不受「已發行未償付的企業債券、中期票據余額與地方政府當年GDP比值超過8%，嚴格控制」的限制，募集資金也可用於地產企業配套建設的養老服務設施項目，金額根據地產開發的可研出具專項意見；戰略性新興產業募集資金50%可用於償還債務或補流等。
4、PPP項目專項債（企業債券）。17年4月發改委下發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》（發改財辦金[2017]730號），發行人是PPP項目公司或社會資本方，募集資金用於以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業債券。以項目收益債券形式發行的，應符合《項目收益債券管理暫行辦法》，來源於政府付費和財政補貼的項目收益應按規定納入中期財政規劃和年度財政預算，傳統基礎設施的PPP項目應納入PPP項目庫。募集資金的不超過50%可用於補充營運資金，但以項目收益債券形式發行的除外。核定發債規模時不考慮非金融企業債券融資工具的規模。全國首單PPP項目專項債「18美尚專項債01」已於18年11月成功發行，發行規模3億元，7年期利率7.2%，深圳市高新投集團有限公司連帶責任保證擔保。
5、公司債券。發行人未包括地方政府融資平台，依據是《公司債券發行與交易管理辦法》（證監會第113號令）。證監會審核實踐中，被列入平台名單的不允許；退出類平台或涉及土地開發、政府項目代建的，所屬政府收入和現金流不超過50%，後來實行了單50，取消了現金流佔比指標。19年3月又放鬆了審核要求，屬窗口指導，無正式通知：「對於到期債務6個月以內的債務，以借新還舊為目的發行的公司債，放開了50%的上限，不允許配套補流」。非公開發行公司債券的，地方融資平台公司在負面清單，依據是《非公開發行公司債券項目承接負面指引》（交易商協會2018年5月11日修訂發布），地方融資平台公司定義沿用國發2010年19號文。
6、資產證券化。14年12月中國證券投資業協會下發關於發布《資產支持專項計劃備案管理辦法》及配套規則的通知，其中的附件有《資產證券化基礎資產負面清單》，其中：以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在PPP下應當支付或承擔的財政補貼除外；以地方融資平台公司為債務人的基礎資產。其中的PPP項目證券化，2016年發改委和證監會聯合發布《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資[2016]2698號），全國首單落在烏魯木齊一家污水處理廠，總規模8.4億元，使用者付費+績效付費，特許經營權轉讓。

G. 專項債提前下發 土儲房地產類不納入

延續年初地方政府一般債券採取提前下發的操作，專項債券也確定明年將提前發行，不過和一般債券可用於債務置換等功能不同的是，明年專項債主要跟著項目走，也就是說只有項目符合專項債的條件，才能成功申報。

在所有項目類別中，土地儲備和房地產相關領域已然不在專項債的名單中，以土地出讓收入及政府基金作為償債來源的土地儲備專項債，是我國最早開始試點發行專項債的領域。

截至今年上半年，已經發行的專項債中，土地儲備和棚戶區改造類的專項債佔比超過70%。從最早試點到現在不納入，專項債投資領域的轉向，似乎意味著過去依靠房地產拉動經濟的路徑，在明年將徹底行不通。

房地產降溫

為遏制地方政府債務規模過快增長，2017年我國開始在土地儲備領域試點專項債發行，以規范土地儲備融資行為。

「當前存量債務中，有一半以上和房地產相關，在地方傳統增長模式中，房地產及其相關產業的拉動作用也比較明顯。」一位地方財政系統人士坦言。

從專項債的發行類別看，過去兩年，土地儲備和棚戶區改造一直是專項債主要的投資方向。

Wind數據顯示，截至9月5日，土儲專項債發行規模為6455億元、棚改專項債發行規模為6936億元，二者約占同期專項債發行規模的66%。

根據中誠信國際的統計，2019年1～5月發行的有披露報告的227 只項目收益專項債券中，最早試點的土地儲備與棚戶區改造類項目佔比超過72%，其次是社會公共服務類與交通運輸類項目，佔比分別為 7%和 6%。

這也可以看出，土儲專項債在目前地方政府專項債券中的作用。但在全球經濟進入下行通道後，我國專項債重點扶植領域的風向標開始轉向，依靠土儲和房地產拉動經濟的路徑也不可持續。

與之相應的信號是，減少土儲專項債投資成為大勢。

9月4日的國務院常務會議透露出兩種信號：一是按規定提前下達明年專項債部分新增額度，確保明年初即可使用見效；二是專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。

上述地方財政人士稱，今年以來，經濟增速的持續放緩，加之每個季度都出台政策刺激經濟，也表明當前繼續單純依靠房地產發展經濟的模式已行不通。

據了解，土儲專項債的償債來源主要是地方政府出讓金及政府性基金，相比教育、醫療等部分依靠財政補貼收入作為償債來源的項目，土儲專項債的償債能力更強一些。

財政部數據顯示，2018年政府性基金預算支出中，土地出讓收入相關支出69941億元，同比增長34.2%。

北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥認為，提前發專項債和用專項債做資本金，近期可以達到穩投資、穩增長的目的。「專項債不得用於土儲和房地產領域，一是體現出中央對當前房地產市場的擔憂，炒房概念應該在這輪調控中接近尾聲，二是明年經濟形勢需要由高質量的發展來支撐。」

新增可控債務

按照中央經濟工作會議部署，2019年將適度增加地方政府一般債務規模，較大幅度增加專項債規模。

對於專項債的發債節奏，官方表態，爭取在今年9月底前各地完成地方專項債的發行工作。

9月3日，財政部公布的數據顯示，截至8月底，各地已組織發行新增地方政府債券28950億元，佔全年新增地方政府債務限額的94%。其中，一般債券8893億元，佔全年新增限額的96%；專項債券20057億元，佔全年新增限額的93%。

根據8月份的數字計算，目前一般債剩餘額度為407億元，而專項債剩餘額度為1443億元。按以往每月發債進度，9月底地方債新增額度可以全部發完。

9月4日，國務院常務會議明確將提前下達明年專項債部分新增額度，按照去年底十三屆人大常委會第七次會議規定，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。

中誠信國際按照去年一般債的增加額度計算，理論上推算，2019年第四季度到2020年3月前的時間，可供提前下達的新增地方債限額最高規模為1.85萬億元，其中一般債5580億元，專項債12900億元。

「專項債的發行規模更大，其原因還在於專項債能夠有效形成投資，一般債券大部分是借新還舊，比如發10億元的一般債券，可能8億元是債務置換，對市場來說並未產生有效投資。」上述地方財政人士說。

在穩投資方面，顯然專項債的效果更明顯，更為重要的是，地方政府的投資通過專項債來融資後，將大大減少隱性債務規模，增加債務透明化。

金永祥認為，使用專項債，尤其是使用專項債做資本金，仍然是政府投資行為。

「長期看，穩投資既應該穩定政府投資，也應該穩定民間投資，所以需要盡快研究降低資本金比例的方案，只有資本金比例降低了，政府投資和民間投資才都可以有較快的增長，也可以達到穩增長的目的。」他分析稱。

H. 土地儲備專項債券會計科目怎樣處理

《土地儲備資金會計核算辦法》沒有土地儲備債券核算的相關規定；
建議增設「應付債券」科目，參照企業會計准則，對土地儲備專項債券的本金、利息等進行詳細核算。

I. 財政土地主管部門擬對土地儲備進行績效評價

事關地方政府一大重要收入來源的土地收儲，正處在被持續性的嚴格管理與規范當中。除了財政部、自然資源部下發通知，要求對土地儲備發行債券所獲資金實施預算管理外，預算執行情況也已經納入兩個部門的視野。

記者獲悉，財政和自然資源主管部門正擬對地方政府的土地儲備項目進行的各項工作、財務指標等，進行全面績效評價。這一績效評價將與日後土地儲備預算的情況掛鉤。
這意味著地方政府完成發債，以土地儲備的科目獲得融資後，必須提高土地儲備資金的使用效率，當年度土地儲備項目的進展如果不順利，很可能將影響到其下一年度的發債融資，進而影響到可供使用、出讓的土地數量，這將對地方的錢袋子產生連帶影響。
績效評價
「既然中央給開了口子，就一定會嚴格規范管理，對於這一點，我們是有心理准備的。」7月10日上午，東部某省自然資源廳的一位內部人士對記者說。他告訴記者，自然資源部等中央主管部門已經知會地方政府，主管部門將對土地儲備項目開展績效評價工作。
這種績效評價，是建立在近半年來對地方政府土地儲備項目「給出路」的基礎上的。先是財政部、原國土資源部聯合下發通知，試點發行地方土地儲備專項債券，用於解決地方土地收儲、整理所需的資金問題；此後，財政部、自然資源部又下發文件，對土地儲備項目實施預算管理。
記者了解到，對地方政府土地儲備項目的績效評價工作，是在土地儲備項目實施完畢、預算執行結束後進行，掌握績效評估權力的，是財政和自然資源主管部門。
「按照現在知會的主要意見，在績效評估前，土地儲備機構先對土地儲備項目資產開展自評估工作，重點是看收支預算是否平衡，如果不平衡，就要先調整收支平衡的方案，這個要按照相關的程序來。」中部地區某省自然資源廳人士告訴記者。
按照財政部、自然資源部的相關規定，收支平衡方案須由土地儲備機構制定或調整，如果在自評估環節發現收支不能平衡，調整方案要報請財政、自然資源主管部門批准，待批准後，才能實施調整。
在自評估工作結束後，財政主管部門將聘請第三方機構，對土地儲備機構的自評估展開第三方評估。「這個評估工作是按照年度為單位開展的。」一位地方基層自然資源職能部門的人士告訴記者。
規模龐大
自中央政府同意試點地方政府發行土地儲備專項債券以來，這種債券發行規模已經較為龐大。進入2019年6月以來，多個地方政府也進入土地儲備專項債券發行的高峰期。
「上海之後，北京也開始發行土地儲備專項債券了，已經給承銷商發了招標書了。」7月10日，一位債券承銷商告訴記者，北京市發行的是二期至七期的土地儲備專項債券。
江西省則於7月4日上午，開始進行第二期土地儲備專項債券的發行工作。記者從可靠渠道獲悉，江西省今年第二期土地儲備專項債券的發行額度，為50.1403億元人民幣。在此之前，已經有江蘇、上海、河北、廣西、重慶等省區市相繼發行了土地儲備專項債券。
前述債券承銷商人士告訴記者，這些省區市在發行專項債券的同時，都同步向債券承銷商提供了收益平衡方案、財務評價報告和法律意見書。「從我們工作的角度看，最看重的還是收益平衡方案。」前述承銷商人士告訴記者。
從記者獲得的幾份收益平衡方案看，均包括了「收儲」土地的各種成本支出項，同時，也包含對土地出讓價格的預期。多位企業人士在看過這幾份收益平衡方案後向記者表示，預期出讓價格相對顯現得較為保守。「這可能是出於規避風險的考慮，在最可控的范圍內，實現收益平衡。」
在記者掌握的《2019年上海市普陀區土地儲備專項債券實施方案》（下稱「方案」）中，普陀區政府稱，該項目地塊擬在2024年出讓，參照同級別的基準地價，土地出讓預期收入為14.07億元，其中區級可得出讓金比例為80.75%。
據此，在綜合測算資金成本等方面的因素後，這一土地儲備項目可以實現資金收益平衡。
影響未來
「自評估、第三方評估還是主管部門的績效評價，這個形式本身並不是最重要的，最重要的是，評估結果、績效評價的結果，將影響到來年的專項債的預算、資金使用等很多方面的問題，所以地方政府，尤其是土地儲備項目所在地的政府，是非常重視的。」前述東部某省自然資源廳的人士告訴記者。
根據財政部的規定，財政部門應當委託第三方評估機構對土地儲備機構年度自評估結果進行再評估，再評估結果作為調整相應中期財政規劃和核定專項債務限額、土地儲備專項債券額度的依據。
記者了解到，國務院主管部門，將在經人大審議通過的地方債務總額規模以內，確定年度土地儲備專項債券的額度。一旦因為評估結果未能達到要求，很可能將影響下一年度該地方土地儲備專項債券的額度、規模等方面的問題。
同時，財政部、自然資源部還要求，土地儲備項目實施應當設定績效目標，作為實施績效運行監控、開展績效評價的基礎。項目實施完畢、預算執行結束後，財政部門和自然資源主管部門應當對土地儲備項目開展績效評價，評價結果作為以後年度預算安排的重要參考依據。
「作為一個完全合規的融資工具，地方政府都不會願意因為自己的評價、考核等方面出現問題，而影響到這個合規融資工具的使用，所以，會非常重視這種評估、績效評價等，要盡可能保證，不出問題。」前述東部某省自然資源廳的人士告訴記者。
其實，在業績評價、自評估之前，還會有第三方審計介入。
按照財政部的規定，項目實施過程中，土地儲備機構可根據項目管理需要，委託有資質的中介機構對項目實施進行跟蹤審計；項目實施有關單位應配合做好項目決算有關工作。項目實施完畢後，財政部門應當委託有資質的中介機構，對土地儲備項目總體收支情況等進行審計。
此外，自然資源主管部門受市、縣人民政府委託代持土地儲備資產，並交由土地儲備機構具體管理。土地儲備機構應當於每年四季度對所有土地儲備項目對應的土地資產（包括正在實施的土地和已入庫儲備的土地）、負債進行統計，編制年末土地儲備項目專用資產負債平衡表。

J. 中國土地儲備融資模式有哪些

比較常用的土地儲備融資模式：1、財政撥款；2、銀行貸款；3、土地儲備收益；創新型的土地儲備融資模式：1、土地信託；2、土地基金；3、土地置換；4、土地債券。