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PPP融資階段問題

發布時間:2022-05-16 21:48:47

『壹』 ppp項目融資模式的適用范圍

建設工程領域5種融資模式全解析,PPP、BOT、BT、TOT、TBT別混淆!-工保網

模式內涵

BOT(Bulid-Operate-Transfer)即建造-運營-移交方式,實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式,以ZF和私人機構之間達成協議為前提,由ZF向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的產品與服務。ZF對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由ZF和私人機構分擔。當特許期限結束時,私人機構按約定將該設施移交給ZF部門,轉由ZF指定部門經營和管理。

BOT模式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資,或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下,首先由項目發起人通過投標從委託人手中獲取對某個項目的特許權,隨後組成項目公司並負責進行項目的融資,組織項目的建設,管理項目的運營,在特許期內通過對項目的開發運營以及當地ZF給予的其他優惠來回收資金以還貸,並取得合理的利潤。特許期結束後,應將項目無償地移交給ZF。在BOT模式下,投資者一般要求ZF保證其最低收益率,一旦在特許期內無法達到該標准,ZF應給予特別補償。

BOT具有市場機制和ZF干預相結合的混合經濟的特色。

一方面,BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行,ZF以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體,在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣,承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。

另一方面,BOT為ZF干預提供了有效的途徑,這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責,但ZF自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段,ZF的意願起著決定性的作用。在履約階段,ZF又具有監督檢查的權力,項目經營中價格的制訂也受到ZF的約束,ZF還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。

發展歷史

近些年來,BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設並取得了一定的成功,引起了世界范圍廣泛的青睞,被當成一種新型的投資方式進行宣傳,然而BOT遠非一種新生事物,它自出現至今已有至少300年的歷史。

17世紀英國的領港公會負責管理海上事務,包括建設和經營燈塔,並擁有建造燈塔和向船隻收費的特權。但是據專家調查,從1610年到1675年的65年當中,領港公會連一個燈塔也未建成,而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即:私人首先向ZF提出准許建造和經營燈塔的申請,申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利並且表示願意支付過路費;在申請獲得ZF的批准以後,私人向ZF租用建造燈塔必須佔用的土地,在特許期內管理燈塔並向過往船隻收取過路費;特權期滿以後由ZF將燈塔收回並交給領港公會管理和繼續收費。到1820年,在全部46座燈塔中,有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高於行政部門。

參與主體

一個典型的BOT項目的參與人有ZF、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。

ZF是BOT項目的控制主體。ZF決定著是否設立此項目、是否採用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時ZF也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時,它還具有無償收回該項目的權利。

BOT項目公司是BOT項目的執行主體,它處於中心位置。所有關繫到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都由BOT項目公司負責,同設計公司、建設公司、製造廠商以及經營公司打交道。

實施過程

投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講ZF和私人機構分擔風險,但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小,而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。

銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對於中小型的BOT項目,一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金,而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心,從而組成銀團共同提供貸款。由於BOT項目的負債率一般高達70-90%,所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。

對於確定以BOT方式建設的項目也可以不採用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高,即便協商成功,往往也會由於缺少競爭而使ZF答應條件過多導致項目成本增高。

投標階段。BOT項目標書的准備時間較長,往往在6個月以上,在此期間受ZF委託的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題,並考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序後,選擇前2-3家進行談判。

談判階段。特許合同是BOT項目的核心,它具有法律效力並在整個特許期內有效,它規定ZF和BOT項目公司的權力和義務,決定雙方的風險和回報。所以,特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。ZF委託的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同,不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。

履約階段。這一階段涵蓋整個特許期,又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角,承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是:良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者,努力降低成本提高效率。

風險分析

BOT項目投資大,期限長,且條件差異較大,常常無先例可循,所以BOT的風險較大。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型:政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。

政治風險。政局不穩定,社會不安定會給BOT項目帶來政治風險,這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增,而對於本國的投資人而言,則較少考慮該風險因素。

市場風險。在BOT項目長長的特許期中,供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭產品,或更受大眾歡迎的替代產品,以致對該BOT項目的產出的需求大大降低,此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長,又需要ZF的協助和特許,所以具有壟斷性,但不能排除由於技術進步等原因帶來的市場風險。此外,在原材料市場上可能會由於原材料漲價從而導致工程超支,這是另一種市場風險。

技術風險。在BOT項目進行過程中由於制度上的細節問題安排不當帶來的風險,稱為技術風險。這種風險的一種表現是延期,工程延期將直接縮短工程經營期,減少工程回報,嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷,指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發生的可能性。

融資風險。由於匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險,是融資風險。若發生了比預期高的通貨膨脹,則BOT項目預定的價格(如果預期價格約定了的話)則會偏低;如果利率升高,由於高的負債率,則BOT項目的融資成本大大增加;由於BOT常用於跨國投資,匯率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。

不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、降水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。

風險管理

應對風險的機制有兩種。一種機制是規避,即以一定的措施降低不利情況發生的概率;另一種機制是分擔,即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是:誰最能控制的風險,其風險便由誰承擔。

政治風險的規避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經濟學家和經濟工作者的經驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得ZF的某些特許以部分抵消政治風險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外,美國的海外私人投資公司(OPIC)和英國的出口信貸擔保部(ECGD)對本國企業跨國投資的政治風險提供擔保。

市場風險的分擔。在市場經濟體制中,由於新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔;若該項目由ZF發展計劃確定,則ZF主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期,在BOT項目合同簽訂時便有備無患。

技術風險的規避。技術風險是由於項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的,所以項目公司應完全承擔責任。對於工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定,與承包商的經濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工後質量保證金,以便順利解決工程缺陷問題。對於影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程,項目公司還應進行較頻繁的期間監督。

融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作,風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先,工程過程中分步投入的資金應分步融入,否則大大增加融資成本。其次,在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目,應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。

不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性,有可能是毀滅性損失。而ZF和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用,對於大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中ZF和項目公司還應約定該風險的分擔方法。

綜上所述,在市場經濟中,ZF可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險,保證貨幣兌換,或承擔匯率風險,其他風險皆由項目公司承擔。

西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力採用國內融資方式,其優點之一便是徹底迴避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴於市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠ZF的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。

案例分析

我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之後,我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、上海延安東路隧道復線、武漢地鐵、北海油田開發等。

深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市ZF和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市ZF將已於2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。

此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建築面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資產無償移交深圳市ZF。

經驗借鑒

西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力採用國內融資方式,其優點之一便是徹底迴避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴於市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠ZF的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。

『貳』 ppp管理模式與融資模式有哪些區別

PPP模式是指政府與私人組織之間,為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種夥伴式的合作關系,並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式是融資模式的一種,其具有以下優點:

  1. 消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性,縮短前期工作周期,使項目費用降低。

  2. 有利於轉換政府職能,減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來,從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色,從而保證質量,也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

  3. 促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。

  4. 政府部門和民間部門可以取長補短,發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢,彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標,可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

  5. 使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

  6. 風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由於政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。

  7. 應用范圍廣泛,該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制,可適用於城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

『叄』 如何應對新常態下的PPP政府融資模式

根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號文)的要求,未來我國地方政府與融資平台之間將「明確政府和企業責任,誰借誰還,風險自擔」,同時「剝離政府融資平台政府融資職能,融資平台不得新增政府性債務」。作為我國政府性債務體制改革的重要一環,融資平台公司將逐漸成為地方政府融資的配角。在新經濟常態下,「政府債券+PPP」的地方政府舉債機制正在建立,並成為政府新型融資模式最為典型的代表。
PPP是政府和社會資本為開展公共設施建設和提供公共服務而建立的一系列合作關系。PPP項目多具有公共品或半公共品屬性,投資金額較大、回收期限較長。在地方財政資金受限、管理運營能力不足等背景下,引入社會資本參與建設與運營的PPP項目,能夠增加項目出資和融資來源,發揮社會資本項目建設與運營的優勢,提高項目建設質量和運營效率。備受推崇的PPP模式市場前景如何?作為重要的融資媒介,商業銀行能否找到「愜意」的參與方式?本文嘗試對這些問題進行探討,並提出建設性意見。
PPP 內涵及模式
隨著規范PPP發展的政策文件陸續出台,中國PPP的內涵逐步清晰並明確下來。2014年,財政部基於緩解財政收支壓力和降低政府債務風險的角度、發改委基於促進地方投資和經濟增長的角度,分別提出了PPP的發展模式。2015年,國務院42號文對PPP發展模式達成了初步共識:一是解決了公私合作的法律關系問題,PPP是政府向社會資本購買長期公共服務,是平等的合同關系;二是明確了參與主體職責,在通過PPP提供公共產品的過程中,公共部門與社會資本要實現利益共享和風險共擔;同時,PPP不是政府推卸責任的手段,政府仍有責任採取競爭性方式擇優選擇社會資本以保證供給質量;三是拓寬了社會資本的外延,將部分符合條件的地方政府融資平台也納入了社會資本范疇,消除了前期部委之間的政策沖突。
當前,PPP主要應用在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,以購買服務、特許經營和股權合作三種方式展開(見表1)。
PPP 與政府融資平台參與公共投資的差異
對於公共設施建設和公共服務提供,PPP項目和地方政府融資平台項目重合度較高,多具有公共品或半公共品屬性,甚至部分PPP項目直接由平台項目轉化而成,但兩者存在著本質性差異:
參與主體不同。PPP模式下,社會資本是公共投資的主體,獨自或與政府共同設立SPV,在合同期限內承擔項目建設和運營職責,並與政府實現風險共擔和利益共享。而平台模式下,平台公司是公共投資的主體,由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,統籌項目建設和運營。
債務主體不同。PPP模式下,社會資本或SPV通過市場化方式舉債並承擔償債責任,主要償債來源是項目本身運營所帶來的收入;政府對投資者或SPV僅按約定依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,並不承擔償債責任,即不納入地方政府性債務范疇。而平台模式下,償債來源除項目運營收入外,更多的來自政府支出,且政府對債務承擔顯性的或隱性的負債擔保。
當前,全國地方性政府債務風險逐漸積累,為防範地方債務風險,在一系列清理與規范性文件的推動下,融資平台公司的地方政府融資功能將逐漸被地方債與PPP所取代。
PPP 當前發展存在的問題
盡管各級政府在規范、推廣PPP方面不遺餘力,市場上卻出現簽約率偏低、叫好不叫座的質疑。財政部PPP信息平台中,截至2016年2月底,已處於執行階段的項目僅有351個,佔到項目庫總量的5%;根據發改委統計,截至2015年底,首批329個項目簽約金額僅接近1/3。當前PPP發展存在的問題仍不容忽視。
項目吸引力與可獲得性不足。投資體量大、回收周期長、效益不明顯是社會資本和金融機構對PPP項目的主要擔憂。以發改委第二批PPP項目為例,單個項目平均投資額15.2億元;其中,交通運輸類PPP 項目平均投資額達到57.8億元,學校、醫院等公共服務類、生態環境類PPP 項目平均投資額在5 億元左右,少量項目投資額也在3000~4000萬元以上。模式角度,多以TOT、ROT等特許經營為主,投資周期一般在20~30年。效益角度,從收集到的正在推進或近期簽約的PPP項目案例來看,內部收益率IRR多處於7%~8%左右;而當前,水利環境、公用事業等行業上市公司的平均利潤率達到15%~20%左右,PPP項目周期內的預期平均收益率處於行業中下游水平。
政府「重融資、輕管理」傾向存在。地方政府債務攀升和經濟增長放緩的矛盾是當前政府推廣PPP的主要動因,尤其是PPP的融資功能成為地方政府穩增長的救命稻草,這使其存在「重融資、輕管理」的推廣傾向。「重融資、輕管理」會對PPP推廣產生如下不利影響:一是項目生命周期內論證不足,存在地方政府履約風險。二是延續傳統行政管理脈絡,缺乏項目風險共擔理念。三是管理體制機制不健全,PPP運行的交易成本較高。
金融機構參與仍相對謹慎。在間接融資為主導的中國,金融機構尤其是銀行是否積極參與PPP,將決定PPP的成敗。而當前,在PPP法律和政府履約能力尚不健全的情況下,銀行等金融機構介入則相對謹慎。其主要受制於以下四方面:一是期限長,PPP項目投資回收期長,資金需求規模大,對銀行資金佔用時間也長;如基礎設施類PPP項目投資回收期一般為10年以上,長者30年。二是評估難,通常SPV是PPP項目融資的主體,而SPV項目公司可抵押資產少、現金流取決於未來項目收益,這與銀行現行基於歷史經營的信貸評估體系相背離;同時,項目參與者間的信息不透明和信息不對稱也增加了評估的難度。三是風險高,在項目建設經營周期較長的情況下,來自項目投資者信用、項目市場環境等方面的風險因素增加,准確預測市場前景的難度增加。且同時,PPP項目受政策影響較大,在PPP法律環境不完善的背景下,政府換屆可能會影響社會資本跟原來政府簽訂的一系列協議的執行。四是退出難,目前資本退出PPP項目的渠道仍較為有限。
商業銀行參與PPP的對策建議
PPP業務策略選擇建議
隨著P P P 相關制度的完善、項目科學性和可操作性的增強,以及平台融資功能的剝離和地方政府穩增長訴求的推動,PPP進入重要發展機遇期,PPP模式將成為公共投資的主要補充方式之一。但考慮到PPP模式走向成熟仍需時日,建議商業銀行選擇發達區域、重點客戶、優質項目積極介入。一是有利於增加綜合收益。參與PPP項目除可獲取利息收入外,還可以獲取資產託管、財務顧問與咨詢服務、現金管理等中間業務收入和資金沉澱,提高PPP項目的綜合收益水平。二是有利於提升資產質量。現有PPP項目庫總,80%左右的資金投向基礎設施建設。作為平台融資功能的替代,PPP模式雖弱化或取消了政府信用擔保,但項目承擔了部分公共產品或服務供給職能,且收益具有穩定性,資產質量相對競爭性行業和民營企業仍相對較好。三是有利於優化資產結構。在製造業、房地產投資增速持續下滑背景下,參與優質PPP項目有利於商業銀行調整信貸結構,降低對公信貸風險。此外,參與PPP項目有利於深化與政府及國有企業的合作關系,共同參與項目全流程運作。
總體參與策略及思路建議如下:
一是搶佔先機,拓展優質客戶。密切關注政策進展,加強與中央級地方政府的溝通協調,充分挖掘PPP市場機遇。加強項目儲備,加大營銷拓展力度,深挖客戶需求,重點營銷社會資本具有相關領域經驗、項目經營性現金流穩定、回報機制和價格調整機制完備的優質客戶和項目。
二是加強創新,降低資本佔用。積極研究支持投貸聯動模式,選擇優質項目通過發放貸款和設立(參與)投資基金相結合,減少大額、長周期貸款帶來的風險,並獲取高於貸款基準利率的股息收益。完善PPP產品體系,制定配套綜合營銷指引,探索符合PPP業務特點的抵質押擔保、項目管理、業務經營等模式。
三是強化能力,防範業務風險。強化能力建設,提升商業銀行參與PPP項目評價、評估等環節的專業化能力。加強准入管理,甄選客戶和項目,確保PPP項目參與各方符合國家PPP相關制度規定,符合商業銀行所屬行業授信政策。強化貸後管理,加強資金封閉管理,定期對項目財務狀況、抵質押品情況、持續條件落實情況、政府資金管理和支付行為情況等進行跟蹤檢查。
PPP業務產品配置建議
根據PPP項目的不同環節,商業銀行可為政府部門、社會資本和SPV項目公司提供不同金融服務
PPP 業務風險防控建議
項目選擇建議
PPP項目資金需求大、項目周期長、不確定性大。在滿足商業銀行行業授信政策的前提下,應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的城市基礎設施和公共服務項目。主要項目選擇建議如下:
(1)項目符合財政部關於PPP的相關制度規定,符合行業、地區發展規劃、環保等政策,取得相關批准(審批、核准、備案)文件。
(2)項目納入財政部PPP綜合信息平台項目庫。優先選擇中央或省級示範項目,擇優選擇通過物有所值評價、財政承受能力論證的執行項目。
(3)項目需有明確還款來源、經營現金流穩定,項目合同中須有明確的回報機制和收費定價調整機制。使用者付費和政府付費獲得的收入需全額覆蓋貸款本息;且政府付費部門應納入同級政府預算,並按照預算管理的相關規定執行。
(4)項目資本金比率一般不低於項目總投資的30%。通過產業基金、股權性投資產品等方式進入的項目,對同一項目提供的股權類和債權類資金總額不得超過項目總投資額的80%。
(5)不得介入配套設施不完善及未通過價格聽證機制的項目。
客戶選擇建議
PPP 貸款業務的借款人是滿足財政部關於PPP相關制度規定的境內企業法人,包括社會資本或項目公司(SPV)。由於項目公司存續期短、難以滿足商業銀行貸款客戶條件,PPP項目決策時需同時考慮社會資本資質。主要客戶選擇建議如下:
(1)社會資本至少具有3 年以上公共服務和基礎設施項目投資和運營經驗,具備行業技術優勢,經營穩健。
(2)社會資本和項目公司股權關系清晰,均具有健全的組織架構和財務制度規范。
區域選擇建議
區域經濟水平和政府信用狀況是參與PPP項目的主要決策依據之一。主要區域選擇建議如下:
(1)項目位於直轄市、省會城市、計劃單列市。
(2) 項目位於地級市,需同時滿足以下條件:對還款來源是政府支付為主的,綜合考慮地方財政收入、GDP、地方政府負債等因素,地區生產總值在2000億元以上,且地方財政一般預算內收入需在180億元以上。
對還款來源是使用者付費為主的,除一般預算內收入、地區生產總值要求外,地方社會商品零售總額需在1000億元以上。
其他風控建議
PPP 項目從立項、建設、運營、移交是個系統工程,不同環節風險因素存在差異且相互影響。商業銀行需綜合考慮項目全周期風險點,加強動態管理。
(1)注重貸(投)前管理。除對社會資本資金實力、申報材料的真實性、合法合規性進行調查外,還需重點關註:權利義務,如社會資本承擔的責任、政府支付方式、風險分擔方式等是否合理;交易條件,如項目回報機制、收費定價調整機制等;調整安排,如合同變更、展期、提前終止,項目新增、改擴建需求等;履約保障等。
(2)尋求充分的風險緩釋。PPP模式下,貸款僅依靠自身資產為抵押,銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權。這要求商業銀行在開展PPP業務時,需著重注意落實項目抵押物(如土地和在建工程抵押、收費權和應收賬款質押等),並尋求其他風險緩釋手段,如參與項目建設運營的社會資本提供完工擔保、出具財務支持承諾、落實擔保公司擔保等。
(3)加強貸(投)後管理。一是實行貸款封閉管理,營銷項目公司開立資金監管專戶,將項目資本金、其他自籌資金、項目收入、政府支付(政府付費和財政補貼等)等資金歸集專戶封閉管理。二是建立台賬,跟蹤檢查項目授信使用、還本付息等情況,對敏感信息進行及時預警和報告。如若出現可能會影響正常足額還款的情況,要及時採取提前收貸、追加擔保等措施防範和化解貸款風險。

『肆』 PPP的融資模式

(1)服務協議(Service contract)。對於一些特殊的基礎設施項目,如環保、垃圾處理,政府可以把服務出包給私人企業,政府仍需對設施的運營和維護負責,承擔項目的融資風險,這種協議的時間一般比較短,只有一年或幾年的時間。

(2)運營和維護協議(Operate--maintenance contract)。在該模式下,政府部門同民營機構簽署運營和維護協議,由私人企業負責對基礎設施進行運營和維護,獲取商業利潤。在該協議下,私人企業承擔基礎設施運行和維護過程中的全部責任,但不承擔資本風險。政府部門對該項目擁有所有權。該模式的目的就是通過引入私人企業,提高基礎設施運營效率和服務質量。

(3)擴建後經營整體工程並轉移(Wraparound Addition)。城市政府與私人企業簽訂協議,由私人企業負責對已有的基礎設施進行擴建,並負責建設過程中的融資。完工後由私人企業在一定特許期限內負責對整體基礎設施進行運營和維護,並獲取商業利潤。但在此模式下,私人企業可以對擴建的部分擁有所有權,因而會影響到城市基礎設施的公共產權問題。

(4)設計和建造DB (Design-Build)。在該模式下,由私人企業或機構為城市政府提供基礎設施項目的設計和建造。該合作模式能有效減少工期,節約資金,提供更有效的項目擔保以及能將額外的項目風險轉嫁給民營機構。通過由唯一的機構負責項目的設計和建造,能避免多方共同參與所可能產生的沖突,在此模式下,政府仍然擁有項目的所有權並負責運營和維護整個項目。

(5)設計一建造一運營(Design-Build-Operate)。在該模式下,某承包商負責設計、建造和運營某項基礎設施項目。總承包商會和設計單位簽訂項目設計合同;和建築商簽訂項目建造合同;最後自己來運作項目。通過把設計、建造和運營三個環節統一由某民營機構來運作,可以加快發展速度,保持基礎設施項目的連續性,也便於機構融資的進行。

『伍』 PPP市場目前有哪些風險

近年來,隨著各類PPP項目逐步落地,PPP模式在激活市場活力、促進公共服務提質增效等方面的作用日益顯現。但是,在推進PPP工作中仍存在項目實施不夠規范,能力建設不到位等問題,並引發了一系列風險。

亂象九:運營建設兩張「皮」

PPP作為一種管理模式,與之前的項目融資相比,一個重要區別是項目公司應當承擔對項目建成後的運營管理工作,其主要功能是將項目建設的質量與項目運營效率交由項目公司來承擔,企業為了追求利益最大化,會盡力減少運營維護費用,而減少費用的有效手段只能是提高項目建設質量。當前許多PPP項目實施方案中,中標方主要為了工程建設利潤,對於建成後的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在采購階段,將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算,作為兩個標的,最後很難達到項目最終的目標。

亂象十:政府隱性擔保

PPP模式中,政府選擇社會資本作為合作夥伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力,而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。但是,政府的信用並非通過擔保體現,而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現,當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾,這明顯不符合已有的政策和相關規章制度。

『陸』 PPP項目有幾個階段

財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個階段:項目識別、項目准備、項目采購、項目執行和項目移交。五個階段按照PPP項目操作邏輯前後連接,形成完整的PPP項目采購流程,其中任何一個階段出現問題,都可能導致PPP項目失敗。

  1. 項目識別階段:

    項目識別階段的主要功能是挑選適合採用PPP模式的項目,包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。

  2. 項目准備階段:

    項目准備階段是為項目實施做好准備工作,包括項目實施方案、項目實施機構、人員等,其中最主要的工作是編制項目實施方案。

  3. 項目采購階段:

    項目采購階段的關鍵問題包括三個,分別是充分的市場測試,設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。

  4. 項目執行階段:

    項目執行是PPP項目運作成功的關鍵,因為PPP項目從項目識別、項目准備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成,而PPP項目的執行階段通常需要20~30年的時間,這才是PPP項目開始實施並產生效率的關鍵階段。項目執行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監測與支付。項目執行階段還需要制定定期評估機制,按照《操作指南》,每3~5年需要進行一次中期評估。

  5. 項目移交階段:

    項目移交階段的主要工作包括移交准備、性能測試、資產交割和績效評價,其中最關鍵的環節是性能測試。

    項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,根據約定確認移交情形和補償方式,制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標准對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的,移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

『柒』 PPP項目執行與監管階段主要存在哪些問題

項目識別階段
項目識別階段的主要功能是挑選適合採用PPP模式的項目,包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項目識別環節的各項工作主要由政府負責,其關鍵問題包括以下幾個方面:
第一,明確項目篩選責任主體
目前,在國家層面上PPP牽頭機構有兩家,分別是財政部和國家發改委。在執行階段,要明確項目篩選責任主體,這是成功採用PPP模式的前提。
第二,明確項目篩選標准
根據《操作指南》的篩選原則,「投資規模較大,需求長期穩定,
價格調整機制靈活,市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目」適宜採用PPP模式。但是這個原則屬於定性描述,篩選標准並不明確,在實際操作中很難落實。
第三,PPP政策缺乏操作細則
目前從國家到地方,出台的政策比較多,但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號))剛出台不久,物有所值評價細則還遲遲沒有推出。這種情況下,每個地方在做PPP項目時,根據自己的理解來進行物有所值評價和財政承受能力論證,這就會導致評價和論證方法混亂,給人為干預論證結果留下空間。
第四,如何界定社會資本
國務院辦公廳最新發布的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)中對「社會資本」進行了定義,指出「對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。」但是,對於其他控股國有企業,還是沒有清晰的闡述。
第五,如何界定公共產品的范圍
公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性,政府對社會資本提供的服務的質量、數量或價格應有一定程度的制約。然而,部分地方政府為快速推動項目、增加政績,將PPP模式應用於商業地產、園區開發等純競爭性領域的項目,與PPP模式的本意不相符。
項目准備階段
項目准備階段是為項目實施做好准備工作,包括項目實施方案、項目實施機構、人員等,其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目實施方案的編制需要關注以下問題:
第一,合理分配項目風險
風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上,項目設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。
第二,選擇合適的項目運作方式
PPP模式的運作方式是根據項目各個環節在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察項目各個環節是政府來做,還是社會資本做更合適、更有效率對項目設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合,從而產生不同的PPP運作方式。
財政部發布的《操作指南》中列示了委託—運營(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等6種PPP項目運作方式,但這肯定是遠遠不夠的。根據項目各個階段的不同組合,應該會產生幾十種運作方式。
究竟選擇哪種運作方式,根據項目具體情況,會有不同的選擇。目前,國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了項目融資,但是當經濟發展到一定階段時,政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資,而是由政府負責融資,社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高於企業,相應的,政府的融資成本比企業低,採用這種模式才更加物有所值。
因此,項目實施機構需要根據經濟發展水平與項目特點選擇合理的項目運作方式。
第三,選擇合適的采購方式
按照財政部的要求,PPP項目采購應該遵守政府采購法,採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。從實際情況看,公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式,因為這對於政府來說,公開招標的政治風險最少。
然而,公開招標並不總是最適合PPP項目的采購方式。公開招標方式程序復雜、規定僵化,不但需要較長時間進行資格預審,同時還需滿足「投標人超過3家」等為傳統簡單政府采購而設計的規定。公開招標適用於核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整,且采購中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復雜,簡單套用公開招標程序,通常會導致項目流標,增加項目采購的失敗率。
目前來看,比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商,通過政府與潛在投資人的談判和磋商,可以幫助政府明確項目邊界條件,從而設置合理的采購條件,提高項目采購效率。
第四,制定合理的交易結構
PPP項目的交易結構主要由四個因素決定,分別是項目參與者、項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目參與者指參與項目的各個主體,包括授權政府級別、項目實施機構、監管機構、出資機構等;項目投融資結構指項目資本性支出的資金來源、性質和用途,項目資產的形成和轉移等;回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關配套安排指項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務。
政府或其委託的咨詢機構需要通過綜合考慮這四個方面的因素,制定合理的交易機構。
第五,設計合理的回報機制
PPP項目的回報機制主要有三種,第一種是使用者付費,由購買服務者支付購買費用,像高速公路、自來水公司、停車場等經營性項目比較適合採用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補助,使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報,而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式,給予社會資本或項目公司的經濟補助,比如軌道交通類PPP項目就是典型的採用可行性缺口補助的項目。第三種是由政府直接付費,這種模式又可以分為以下三種情況:一是可用性付費,比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標準的道路,政府購買道路可用性付費給社會資本;二是使用量付費,比如免費的公園,政府可以根據入園量來進行付費;三是按照績效付費,比如社會資本為政府提供基層的醫療服務,政府按照服務的績效設立相關的指標來進行付費。
此外,在設計回報機制時還應考慮價格調整機制,比如軌道交通類PPP項目,通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用、人工費用和其他費用,通過設置調價機制,當這幾個費用發生變化時,票價就會進行相應的調整。
項目采購階段
項目采購階段的關鍵問題包括三個,分別是充分的市場測試,設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。
第一,充分的市場測試
市場測試是在啟動PPP采購程序前,政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意願,並藉此獲得各類市場參與主體的反饋,對PPP方案進行調整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳項目實施方案的過程,而不是尋找最佳交易對手的過程,也不是進行實質性談判的過程。目前,投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關鍵,很多項目的失敗都是歸結於此。
第二,設置合理的資格預審條件
資格預審主要是為了實現市場測試的職能,驗證項目是否具有足夠吸引力,實現充分競爭。資格預審的條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條件,條件設置既需要滿足項目基本需求,實施機構的特殊要求,同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預審條件要求過高,可能導致符合要求的社會資本數量不足,無法實現充分競爭;條件要求過低,可能難以滿足項目需求。
在設置資格預審條件前,需要充分了解項目所處行業社會資本的相關指標,並了解項目所需要的基本資質和經驗要求。
第三,設置合理的邊界條件
項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府應在設置邊界條件時充分考慮社會資本的利益,為其留下合理利潤空間,這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中,還有一些條件是可以靈活調整的。
在實際工作中,有些地方政府始終擔心社會資本「佔便宜」,為社會資本進入設置了較為苛刻的條件,如設置過低的限價或不設置調價機制。這些邊界條件極大削弱了項目的吸引力,也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象,極有可能導致項目招標失敗。
項目執行階段
項目執行是PPP項目運作成功的關鍵,因為PPP項目從項目識別、項目准備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成,而PPP項目的執行階段通常需要20~30年的時間,這才是PPP項目開始實施並產生效率的關鍵階段。項目執行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監測與支付。項目執行階段還需要制定定期評估機制,按照《操作指南》,每3~5年需要進行一次中期評估。項目執行階段需要關注的問題主要包括兩個方面:
第一,良好的履約管理能力
良好的履約管理能力主要包括兩方面,一方面是指政府對於項目公司的履約具有監管意識和監管能力,因為PPP項目大多提供的是公共產品,為了保障公眾利益,需要政府對提供產品的數量、質量、價格進行日常監管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力,其中最核心的是政府的付費能力。
第二,設計合理的績效考核機制
PPP項目實現物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務按照績效付費,但是目前大多數項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現按照績效付費的機制,需要政府針對項目公司的運營情況建立一個績效考核的指標,通過每年對項目運營績效的考核結果來決定政府付費額。
項目移交階段
項目移交階段的主要工作包括移交准備、性能測試、資產交割和績效評價,其中最關鍵的環節是性能測試。
項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,根據約定確認移交情形和補償方式,制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標准對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的,移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
如何保證社會資本移交的設施是完好的,移交的設施應該達到什麼標准,這都需要在合同中進行詳細、准確的描述,但是目前來說,很多PPP項目對這些問題都約定得比較粗泛。

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