地方投融資改革的原因

A. 課題：深化投融資體制改革 加快構建國企投融資平台

中國投融資體制改革的回顧與前瞻
郭勵弘
文章認為中國的投融資改革嚴重滯後 ,其原因不僅因為受到國資國企延誤改革的拖累 ,而且還因為它既秉承了傳統計劃經濟最核心的內容 (即政府配置資源 ) ,又在漸進改革過程中衍生出了許多與市場經濟不相容的「特色」。投融資體制改革迫在眉睫。其根本措施是完善出資人制度 ,將投融資管理的重點從項目管理轉向資本市場管理 ,從「投」轉向「融」。文章指出 ,中國投融資改革的總體目標應該是 :建立起針對出資人的資信評價體系 ,以資信等級為依據 ,實施對出資人融資能力的宏觀調控。放棄項目的行政審批 ,形成投資決策、資本決策、信貸決策三權鼎立 ,相互制約各負其責的投融資格局。嚴格金融監管、放鬆金融准入 ,嚴格市場清除、放鬆資本管制 ,培育財務投資者與戰略投資者之間良性互動的資金供求機制。釐清企業制度 ,改善中小企業融資環境。

B. 如何推進城市基礎設施建設投融資體制改革

在地方財政緊張、基建壓力大的背景下，投資城市基礎設施的錢從何而來，《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》正式頒布。《意見》中明確提出，在政府投入基礎之上，推進投融資體制改革和運營機
制改革，通過「特許經營、投資補助、政府購買服務」等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可
經營性城市基礎設施項目，在市場准入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問
題的決定》中也提出，「推進城市建設管理創新」，要求建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會
資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
在吸引民間資本投資城市基礎建設的道路上，一些外地城市已經走得很遠。北京市發改委近期表示，將引進社會資本推動市政基礎設施建設，軌道交通、城市道路、
綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮域供熱等 6個領域成為試點，擬推出126個項目，引進社會資本
1300億元。武漢市也出台了《進一步鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》，重點引導民間資本進入基礎設施建設領域，鼓勵民資參與公路、橋梁、隧道、
水廠、污水處理廠等建設。民間資本具有逐利的本性，所以如何使用好這些資本特別重要。

C. 如何創新新型城鎮化投融資機制

「人到哪去、地怎麼用、錢從哪來」是新型城鎮化發展的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環，《國家新型城鎮化規劃》提出要建立透明規范的城市建設投融資機制。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，需要以改革創新思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防範系統性金融風險，平穩釋放城鎮化潛力。
建立健全地方債券發行管理制度
城鎮化是一個自然歷史過程，應當從各地經濟社會發展水平、區位稟賦、資源環境承載能力等實際出發，合理確定發展目標和建設任務，順勢而為，量力而行，穩步推進。當前，地方政府債務規模較大，城鎮化融資能力下降。推進新型城鎮化健康發展，須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內。
第一，建議加快研究市政債發行相關工作，建立統一的市場評級體系，探索編制完整的政府資產負債表，為基礎設施建設提供長期、穩定的資金來源。目前我國「城投債」從發行人資格和募集資金投向來看，具有市政債特徵，但准入條件和債券期限等方面的規定要求與基礎設施投融資特點和盈利模式尚存在差距，融資規模也難以滿足社會需求。第二，建議按照控總量、可持續的原則，制訂城鎮化建設融資規劃，統籌考慮各地發展條件、政府負債、資金供給等因素，設立動態、包括市政債在內的全口徑負債「天花板」，防範地方政府過度舉債。第三，以地方政府性債務審計為契機，建立地方政府性債務動態監控體系，同時針對基礎設施建設「一次建成、長期使用」的資本性支出特點，逐步建立包括跨年度資本預算在內的財政預算制度，著力提高地方政府債務透明度。第四，可從未來新增加的一般預算收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防範地方政府債務局部、突發的流動性風險，穩定金融機構和債券投資者的市場預期。
拓寬市場化、多元化的資金來源渠道
《規劃》提出，要放寬准入，完善監管，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。市場化的城鎮化建設資金不僅為城鎮化發展特別是相關經營性基礎設施建設提供穩定可靠的資金來源，而且也有助於提高公共服務質量和效率，降低財政風險。
第一，建議進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）、BOT（建設―經營―轉讓）、特許經營等商業模式，參與城市基礎設施建設和運營。第二，可參考設立新興產業投資引導基金的配套政策，鼓勵設立專門的城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，推進基礎設施領域的市場化、產業化運作。第三，引導利用保險、融資租賃等社會資金投入城鎮化建設，保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎設施項目現金流相對穩定、資金回收期限長的特點較為匹配，可鼓勵創新匹配兩者需求特點的合作模式，如民間資本發起設立主要投資於市政公用事業領域的融資租賃產品或資金信託計劃等。第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創新現有地方融資平台，可通過注入資源、注入股權、賦予特許經營權等方式，充實地方政府融資平台的資本實力，使其發展成為治理規范、財務可持續、以企業信用為主要依託的市場化投資主體。第五，積極創新項目融資模式，借鑒城市棚戶區改造的成功做法，有效發揮政府引導職能，統籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，建立「以豐補歉」的項目綜合收益平衡機制，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性，為引導商業金融和社會資本進入創造條件。
發揮政策性金融的引導和促進作用
《規劃》提出，要發揮現有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策。當前我國仍處於社會主義初級階段，財政性資金需優先安排社會民生保障等領域的支出，難以獨力籌集大額資金支持中長期建設。而城市基礎設施和社會民生類建設項目公共性強、外部性大、收益性低、回收期長，對商業資金缺乏吸引力，同時我國商業銀行的吸儲資金基於期限匹配的考慮，主要用於中短期項目和個人金融業務。這就決定了在現階段，城鎮化建設資金不能僅僅依靠財政支出和商業銀行資金，仍需發揮好政策性金融以國家信用為支撐、介於政府財政投資和商業銀行貸款之間「四兩撥千斤」的引領性作用。
第一，進一步發揮現有開發性金融機構在城鎮化建設的主力銀行作用，不斷總結經驗和創新融資模式，繼續在建設起步階段運用開發性資金發揮好「啟動器」功能。第二，建議進一步完善城鎮化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發性金融機構永久國家債信等級，建立穩定、可持續的中長期金融債發行籌資機制，通過開發性金融資金支持城鄉基礎設施建設和社會民生領域。第三，為管控地方政府性債務風險，可考慮由國家開發銀行或通過招標確定一家銀行，進行「統一評級、統一授信、統借統還」，從總量、結構、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統性風險。第四，可通過設立專項貸款、專項基金和專項債券等配套政策，彌補政府投資特定項目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國信貸規模安排中設立城鎮化政策性貸款專項規模，著力解決農民工市民化、保障性住房和中西部基礎設施建設等城鎮化瓶頸領域的融資難問題。

D. 如何適應國家投融資體制改革新趨勢

——重新構架中國的資本進入與退出機制

國家投融資體制改革的基本方向是，依據"誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險"的原則，在國家宏觀調控下，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，確立企業的投資主體地位，規范政府投資行為；逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、政府宏觀調控有力的新型投融資體制。

專家評價，此次投融資體制改革，是對政府經濟行為的根本調整。目前中國投融資體制改革的一個根本問題，是要對兩大關鍵機制——進入和退出進行再造。尤其對於創業投資者，如果沒有可行的資本退出方案，投資者不會將資金投入。

據有關專家分析，2004年國家將繼續清理現行投資准入政策，在明確劃分鼓勵、允許、限制和禁止類政策時，打破所有制界限、部門壟斷和地區封鎖；逐步建立適應民間投資需要的多層次金融體系，完善中小企業信貸擔保體系。

在稅收優惠政策方面，對企業投資國家鼓勵發展的行業，可望部分抵免企業所得稅；對個人的實業投資，則全額或部分抵免相應的個人所得稅。中國政府亦將繼續深化行政審批制度改革，使市場經濟中的運行成本尤其是交易成本大幅度下降。

為民間投資松綁

國家發展和改革委員會主任馬凱最近表示，（制訂）投融資體制改革方案，是國家發改委成立後轉變職能的一項重大任務。中國將進一步擴大企業——當然包括社會投資的自主權，進一步縮小政府投資的領域和范圍；而且要簡化審批程序，為社會投資，包括外商投資創造更好的條件。

發改委投資司人士透露，根據國家投融資體制改革方案，創造市場公平競爭環境將是一個重要方向，其核心應是收縮政府直接投資范圍，全面放開民間投資實業的領域限制。

這意味著，除了國家政策、法規限制開放的領域，今後，所有經營性領域將逐步全部向社會資本開放。尤其是如水務、公交、燃氣、供電、環保、收費公路、供水、供氣、供熱、軌道交通，以及文教衛體等經營性基礎設施，經營性社會事業項目等，各種資本都有機會參與投資興建。

地方政府加盟債市

大力發展債券市場，應是下一步投融資體制改革的核心任務之一。全面發展包括國債、金融債、公司債、市政債、抵押貸款債等在內的債券市場，已是當務之急。

目前，美國市政債券市場已經成為美國各州、縣政府以及下屬政府機構籌集公共事業所需資金的重要市場。在美國資本市場，所謂"市政債券"，指的是各州及州以下市政機構發行的長期債券。在中國，除國債和政策性金融債，企業債幾乎是可有可無的配角，而地方政府債迄今近乎為零。專家形容說，"重股輕債"使中國的證券市場變成了"跛腳的殘疾"。

央行票據近期在中國的債券市場上風生水起，正說明中國債券市場的規模已經不能適應中國宏觀經濟的要求。目前，政府決策層已形成共識：一個完備的債券市場可以有效降低金融系統的風險，大力發展債券市場應是下一步金融改革的核心任務之一。

在新的投融資體制改革中，地方債券的出現將成為耀眼的亮點。專家介紹，全國城市基礎設施建設的資金缺口，每年高達約5000億元。北京市為2008年奧運會的計劃投資已經達到3000億元，但2001年的地方財政收入僅為450億元左右。

此外，國家發改委還將考慮適當增加企業債券的發行規模，支持國家重點項目建設。

中國紡織報

E. 我國融資方式改革

淺談國企融資方式的轉變與改革探索
摘 要：本文從國有企業的融資結構與模式入手，分析了國企融資現狀與問題，並對國有企業融資方式轉變與路徑提出了幾點看法。
關鍵詞：國有企業；融資方式；轉變；改革
一、國企融資結構與模式
1.融資結構
無論就國有企業還是民營企業而言，企業的正常運營都與企業的融資結構直接相關。企業融資結構直接關繫到一個企業的財務管理是否能夠正常進行，財務目標是否能夠按期達到，企業的價值是否能夠實現最大化。企業進行資本結構研究的主要目的是合理規劃融資，得到運營資金的最大值，同時將企業經營成本降低在允許范圍的最小值，獲得盈利的最大化。
2.融資模式
融資模式主要分為內源融資和外源融資兩類，是指企業獲得長期支持資金的渠道和方式。其中外源融資又可以分為兩種：直接融資和間接融資，企業為了吸引民資而對外發布債券，或是分散股權進而進行股權買賣的都可以稱為直接融資；企業從銀行貸款得到的資金稱為間接融資。近年來逐漸出現了引進戰略融資和租賃式融資兩種方式。
3.融資結構與模式的歷史變化
融資結構與模式的歷史變化主要經歷了三個階段：
（1）計劃經濟時期。在這一時期，國民經濟命脈主要掌握在國家手裡，因此國民經濟由國家進行分配，國有企業的融資主要來源於國家財政。當時依靠國家財政撥款的國有企業，運營資金充足，負債率低，基本不會出現負債，企業的所有資產，無論固定資產還是流動資產，幾乎都來源於國庫。
（2）改革開放初期。國家在改革開放後各方面政策都發生了巨大變化，國有企業的運營資金不再僅是依靠國家財政撥款，更多的是轉向依賴銀行貸款融資。改革開放後，國家經濟也發生了翻天覆地的變化，不再單是依賴國家主導帶動發展，而是實行了國內多種形式企業共同發展的模式，國家實行宏觀調控政策，國有企業也不再享有無償的資金支持，而是轉向實行有償向銀行貸款的政策。有償向銀行貸款的融資模式提高了國有企業資金周轉速度和資金使用效率，提高了國有企業的運營效率和水平，促進了我國經濟的迅速發展。
4.20世紀90年代以來。我國資本市場逐步完善，部分大中型企業在市場上逐漸進行股權融資。國有企業融資渠道和方式開始多元化，內源融資和外源融資並行，與此同時也採取了直接融資、間接融資、股權融資和債券融資，融資渠道的拓寬極大的促進了國有經濟的迅速發展。
二、淺談國企融資現狀與問題
改革開放以來，我國建立了市場經濟體制，並逐步完善，我國國有企業的融資模式也發生了很大變化。在過去的計劃經濟體制模式下，國家政府主導分配國有經濟，並通過各種手段控制著資金的走向與配置，否定市場的作用，至此，市場完全成為了計劃經濟體制的附庸。企業根本不能自主的選擇融資模式。隨著市場經濟體制的建立，改革深入進行，國民經濟的運營結構也發生了巨變。國家財政參與國民收入分配比重大幅下降，企業融資方式由國家財政主導逐漸轉變為銀行貸款，政府調節社會資金配置的手段轉變為通過存款准備金、再貼現率和利率來調節。1985年以後，國有企業融資由財政撥款改為銀行貸款全面推行後，國有企業的運營資金幾乎全靠信貸資金。這樣，銀行間接融資的融資模式在經濟運行中悄然形成。
但是，銀行間接融資的融資模式也衍生出了新問題，主要表現在兩個方面：第一，國有企業資產負債率平均高達70%，幾乎將成為全負債高風險運營企業。第二，由於我國特殊的經濟體制的原因，國有企業向銀行貸款無須負經濟責任，而且銀行必須保證重點資金的需要，這樣就造成了部分國有企業只向銀行借款卻不還款，負盈不負虧，結果銀行信貸約束力逐漸降低，國有企業運營效益低和高額負債帶來嚴重的虧損，最終造成銀行的呆賬壞賬。其實質是經濟形式之間的深層矛盾，唯一出路只能是深化改革，進一步發揮市場在經濟配置中的基礎性作用。
三、國企融資方式轉變與路徑
1.加大國企的資本金
為了促使我國的國有企業健康迅速發展，國有企業必須積極的拓展企業自身的融資渠道，完善其自身的負債結構，實行多種多樣的投資模式，以此擴大融資規模。近年來，我國國有企業嚴重緊缺資本資金，這不僅在一定程度上對我國國有企業的改革和生產經營造成了影響，而且還妨礙了金融系統的運行。因此，我國應該加快國企的改革進程，採取多種形式彌補企業資本資金的匱乏，更加有效的推動國企的經濟發展。
2.不斷完善國企的股權結構
首先，股權結構與我國國有企業的治理效率直接相關，積極合理的股權結構直接影響了我國國有企業治理效率的優勝，因此，積極落實合理的股權結構對於打破企業一股獨大的局面具有重大意義。其次，由於國有股在企業中佔有比例較大，必須合理解決國有股有效監控企業管理問題。再次，有步驟的培訓企業法人投資主體，擴大法人股東的股東比例，最有效的發揮法人自身的權利。努力提高投資者和實力較強企業的積極性與監控能力。最後，要保證法人股和國有股的順暢流通，積極發揮其在資源配置中的作用。
3.構建完善的財務機制
我國國企應分析各種融資帶來的風險，做好投資的財務決策，明確切實可行的投資渠道，樹立正確的理財觀念，努力做到財務管理務必規范、財務信息務必安全。同時，定期將財務報表提供給審計部門以便審計，保障財務數據的真實可靠性，努力與銀行建立良好的的關系，擴大企業的融資渠道。此外，還還應加強與保險公司、證券公司等金融機構建立良好的交流機制，適時公開企業內部消息，有利於銀行的科學考察，提高企業自身的資信等級。
4.認真對待多重融資模式利弊
多重融資模式當然有利也有弊。近些年來，我國國有企業內部積累成本少且周轉速度很慢，這樣的狀況就難以滿足國企的快速發展需要。國企雖然向銀行貸款限制少，利率也很低，但是貸出的資金用途限制過多，約束過大，以至於企業不能及時到期還款。企業債券的用途限制較少，但是企業與此同時要接受嚴格的審查，審查結果是大部分企業債券不合格，而且銀行債券費用高，不能延期，企業沒有能力償還。股票資金雖平穩，但長期使用會分散控股權，增加國有企業的成本。所以，國有企業要正確認識各種融資模式的利與弊，將利弊互補，尋找出最佳融資模式。
5.著力找尋最優資金結構
國有企業應找尋出最適合企業自身發展的資本結構。其操作步驟為：當企業為了融資而選擇方案時，首先計算融資成本率，選擇融資成本率最低的方案。面對如此激烈的市場競爭，國有企業也受到了前所未有的挑戰，當然挑戰與機遇並存，要努力尋找發展機會，根據不同融資方案的利弊，計算加權平均融資成本，然後根據企業現行的狀況，比如資本結構、財務狀況等，選擇最佳融資方案解決融資問題。
結語
綜上所述，國有企業是我國國民經濟的支柱，有效的推動了我國經濟的快速發展，進行積極有效的資源配置，大大的減輕了我國就業壓力，並且提高了我國的自主創新能力。國有企業融資方式的改革創新是我國經濟發展的重中之重，通過改革發揮貨幣市場作用，可以有效提高國有企業的運營效率和國有總產值。因此，拓展多種國有企業的融資渠道，尋找合理的融資結構十分重要。據研究表明，合理有效的融資結構，將極大提高企業融資效率，降低融資成本，實現資金的合理配置。

F. 什麼是投融資體制

拷貝來的
《投資體制改革方案》的通過，預示著投融資體制的改革將會取得一些重大的突破和進展。中國經濟是一個靠投資拉動的經濟，但由於投融資體制的限制，中國投資的效率卻很低，高速的經濟增長並未帶來社會財富的同步增長。投融資體制在經濟體制改革中相對滯後，其基本問題仍然是政府主導和國家壟斷，市場化程度很低。《投資體制改革方案》首先要做的就是，讓諸神歸位，盡量減少政府對投資項目的參與，不僅大大削弱了政府對投資項目的審批權，而且增加了政府投資項目也要引入市場機制的內容。在糾正政府越位的同時，該方案還校正了民營企業在一些投資領域的缺位現象，與此同時，在銀行改革中也加入了吸引社會資本和外國資本參股國內商業銀行的內容。只要投融資改革的措施能夠真正實施，投融資的效率將會提高，經濟發展的可持續性將得到增強。這次改革還能緩解目前經濟發展中出現的矛盾和隱患，擠出經濟增長中的泡沫，有利於今明兩年經濟的穩定增長。然而，此次改革離建立"公共服務型政府"的目標還相去較遠，且實際操作性成問題，改革的成效會大打折扣，現有的辦法仍然不能割斷政府投資與金融體系的風險連帶關系。因此，對於投融資改革的成效，還不能過早地下結論。

（50人論壇·北京）據報道，由發改委起草的《投資體制改革方案》已經國務院常務會議原則通過，在完成最後修改之後，將公布實施。方案起草至今，歷時5年半。在中國改革的歷史上，並不多見。一方面說明問題的重大和對問題的認真，另一方面也說明了政府效率的低下。與此同時，金融改革也在緊鑼密鼓，國有商業銀行注資改制上市已經拉開序幕，銀行業新一輪對內開放隨著東北振興銀行的建立悄然而起，資本市場的改革和發展也有了新的舉措。這一切預示著，投融資體制的改革將會取得一些重大的突破和進展。
中國經濟是一個靠投資拉動的經濟，不僅是由於中國的投資率是世界各國中最高的，且在波動中呈提高之勢，而且是由於投資的增長與經濟增長的相關度很高，對經濟增長的貢獻很大。80年代的投資率平均為36%，90年代平均為38.4%，近三年有了進一步的提高。2002年，固定資產投資與GDP的比例為42.2%，超過了1993最高時的37.7%，去年達到了47.3%，然而，由於投融資體制的限制，中國投資的效率卻比較低，且呈不斷降低之勢，進而影響了經濟增長的質量。因此，改革開放二十五年，我國雖然一直保持了高速的經濟增長，但社會財富卻沒有同步增長，人民的生活水平還相當低，我國依然是一個比較落後的發展中國家。
在20多年的改革開放中，我國的投融資體制始終是經濟體制改革中一個相對滯後的環節，其基本問題仍然是政府主導和國家壟斷。如果說在三大需求中，出口取決於國外需求，隨著加入WTO，其經營完全放開，由企業決策；消費主要取決於收入的增長，其市場化程度也比較高，效率也相對較高，只有投資領域的市場化程度最低，是政府幹預最大的地方。最近幾年，實行積極的財政政策，積極作用是穩定了經濟增長，消極作用是增強了政府在投資領域的干預。特別是由於將"GDP"和招商引資作為官員政績的考核標准，地方政府就主要拿投資做文章。從理論上講，高質量、有效益的投資需要市場導向，符合市場規律，但政府投資和政府主導下的投資必然是領導人利益導向的，有時可能只符合人事運作規律，投入產出率較低。於是，出現了許多奇怪的投資現象。很多地方幾乎是一任領導，有一種發展思路，就有一批工程；班子一換，工程也就無人接續。投入了資源，有了投資完成額，增加了GDP，卻沒有任何收益！還有一些地方引入外資不計成本，把工業用地全部批租了，使得未來的發展沒有了餘地。地方政府的投資競爭是造成投資過熱的體制性根源，去年上半年，中央政府主導的固定資產投資額同比下降了7.7%，而地方政府的投資額卻增長了41.5%。政府主導的投資與國家壟斷的金融體系形成了風險連帶體系，銀行貸款越來越集中於政府投資的大項目、大工程，期限越放越長，由10年到15、20年，甚至25年。四大國有商業銀行的中長期貸款比例在45％以上，如果考慮短期貸款中有20-25％的不良貸款，這樣，長期貸款比例接近60％。按任何銀行業經營的理論看，這都是一個非常危險的事情，也是中小企業融資難的基本原因。另外，政府主導下的投資經常成為權力尋租的場所和中介，據說一條高速公路就有一批官員倒下，房地產發展中土地批租的問題不斷，就是這一問題的集中體現。
投資和融資本來就是企業的事情和許可權，政府既做不了，也做不好。《投資體制改革方案》首先要做的就是，讓諸神歸位，盡量減少政府對投資項目的參與，不僅大大削弱了政府對投資項目的審批權，而且增加了政府投資項目也要引入市場機制的內容。所以，了解方案內容的人士評論說，發改委是"自廢武功"，自我釋權。在糾正政府越位的同時，該方案也校正了民營企業在一些投資領域的缺位現象，在過去幾乎由政府壟斷的基礎設施建設領域，不僅允許民營企業投資那些有收益的項目，對那些回報沒有保障的項目，也鼓勵各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與。與此同時，在銀行改革中也加入了吸引社會資本和外國資本參股國內商業銀行的內容。
從長遠看，只要投融資改革的措施能夠真正實施，政府職能轉換將會加快，公平競爭的市場環境也會逐步形成，投融資的效率將會提高，經濟發展的可持續性將得到增強。從近期看，這次改革也會緩解目前經濟發展中出現的矛盾和隱患，比如說，能源緊張，開發區泛濫，一些行業重復建設嚴重，表面上看是投資增長太快所致，實際上，政府主導下的土地批租、盲目招商和濫搞開發區起了很大作用。通過改革減少了政府的上述行為，擠出經濟增長中的泡沫，有利於保證今明兩年經濟的穩定增長，對於金融改革的順利推進也有重要作用。
這次改革顯然是投融資領域的一個進步。然而，受各種因素制約，不可避免地會造些一些新的扭曲，留下一些缺憾。第一，此次改革雖然壓縮了政府幹預市場的空間，但是政府依然停留在一些本該大規模退出的投融資領域，在相當長的時間內，一些具有良好盈利前景的基礎建設和金融機構，政府投資和干預還會佔主導地位。離建立"公共服務型政府"的目標還相去較遠。第二，政策雖好，但實際操作性成問題。雖有發改委自我釋權在前，但地方政府卻並不一定跟著學樣。在其它政府改革配套措施沒有跟上，又缺乏將政策落到實處的具體手段的情況下，改革的成效將會大打折扣。第三，政府花錢買體制，決心很大，但現有的辦法仍然不能割斷政府投資與金融體系的風險連帶關系。因此，對於投融資改革的成效，還不能過早地下結論。

G. 政府投資方式的政府投資方式的演變

改革開放以來，我國的投資方式由過去政府獨家投資轉變為由各級政府、各個部門和國有企業多渠道投資，縮小指令性計劃的范圍，下放項目審批許可權，簡化審批手續，將國家預算內撥款投資改為用銀行信貸方式進行管理，對重大的長期建設投資實行分層次管理，加大地方搞重點建設的責任，建立基本建設基金制，成立國家專業投資公司，成立政策性銀行，實行項目業主制、招標投標制和項目監理制，充分發揮市場和競爭機制的作用。具體說來，在我國的投融資體制的改革過程中，主要經歷了以下幾個過程：
1．試行撥改貸制度
從1979年開始，國家進行基本建設投資制度的改革，先在北京、上海、廣東等省市的輕王、紡織等行業選擇一批有還款能力的項目試行撥改貸制度。1982年擴大了試行范圍，1985年全面推開。1986年又做了一些調整，將國家預算內投資分為國家預算內撥款投資和國家預算內撥改貸兩部分，對沒有還款能力的科研、學校、行政等非經營性建設項目，恢復無償撥款的辦法。國家預算內撥改貸投資根據不同行業實行2．4—12%的差別利率。在政府投資管理上，計委是主導，負責制定基本建設計劃，財政是出納，要根據國家計委確定的撥改貸投資計劃將資金撥給同級中國人民建設銀行，中國人民建設銀行負責調劑和供應資金，並對項目進行監督管理。
對預算內安排的基本建設投資實行撥貸並存的資金供應方式，是對政府有償投資方式的肯定和完善。撥改貸有利於投資使用者增強資金周轉觀念和還本付息觀念，克服吃國家「大鍋飯」的弊端，但是，由於存在政企不分，貸款決策者不承擔任何風險，政府投資貸款由各級計劃部門代表政府決策，貸與不貸、貸多貸少、早貸晚貸，既不是由投資者據實申請，也不是完全由貸款銀行據實掌握，而是由政府部門決定。這樣一來，出現了決策者、投資者、貸款者的責任多元體，誰都對政府投資負有責任，但又沒有明確落實，加之法制不健全、產權不明晰，借貸雙方的經濟權益難以維護，經濟責任無法追究，出現了大量決策失誤、貸款不能按期償還、呆賬壞賬嚴重的現象，基本建設領域經濟效益低下，企業自我積累能力差等問題。
2．實行基本建設基金制，成立專業投資公司
實行基本建設基金制，成立專業投資公司，投資方式走出了政企分開的第一步，開始嘗試用經濟辦法對投資進行管理。為了保證國家重要基礎工業和基礎設施建設，改變計委下計劃、財政撥資金、政府投資實質上沒有風險責任約束、發生失誤難以追究責任的狀況，從1988年起建立了基本建設基金制，並在中央一級成立了能源、交通、原材料、機電與輕紡、農業、林業六個國家專業投資公司，負責管理和經營中央投資項目，用經濟辦法對政府投資進行管理。基本建設基金分為經營性的和非經營性的。對於經營性的投資，由國家計委切塊給專業投資公司，用於基礎設施和基礎工業等重點建設。經營性基本建設基金分為軟貸款和硬貸款。軟貸款用於還款能力較低的、非經營性的投資，主要用於中央各部門的文化、教育、衛生、科研等建設和大江大河的治理。各省、自治區、直轄市可根據本地區具體的情況，相應建立基本建設基金。六大專業投資公司在性質上是從事固定資產投資開發的企業，具有控股公司的職能，擔負起對中央投資保值增值的責任，同時又具有政策性投資的職能。但是，國家專業投資公司也存在著政企不分、關系不順的弊端，國家投資實行企業化管理的初衷並沒有實現。六家專業投資公司與主管部門的關系不順，項目的立項審批權在國家計委和主管部門，但投資主要由國家專業投資公司安排，對這類建設項目幾家都想管，但實際上誰又都管不了。這就造成主管部門和專業投資公司都要管理建設項目，多頭管理又無人管理的局面。過去建設項目只對行業主管部門負責，體粗改革後反而又多了一個婆婆，企業又多了一個緊箍咒。
3．貸改投
為了改變撥改貸的弊端，1996年政府投資實行貸改投。凡是國家投資的項目，包括基礎設施項目，國家將撥付給企業和建設單位的投資資金作為資本金，本著所有者和經營者分離的原則，由企業自主經營。對於新投資項目，如果國家投資的資本金不足，企業和建設單位可以向銀行申請貸款，也可以向社會舉債，還可以實行股份經營。貸改投並不意味著簡單恢復過去的撥款制度，過去的撥款投資由於體制不完善，用款單位實際上未能真正承擔經濟責任，現在把國家資本金改為向企業和建設單位投資，用款單位要按資金利潤率和佔用的資金向所有者交納收益，這種做法有利於增強項目建設單位的財務自我約束，也有利於提高政府投資的效益。
4．成立政策性銀行，完善政府投融資體系
長期以來，基礎產業的項目投資主要依賴政策性貸款、專業銀行專項貸款、地方「拼盤投資」及各種政府投資債券。由於地方政府「諸侯經濟」的擴大、社會「亂集資」的沖擊、銀行「違章拆借」的泛濫以及上交中央稅收的嚴重流失，使得政府特別是中央政府的重點建設資金來源很不穩定。為了徹底改變這種運作方式雜亂、政出多門、各行其是的局面，1994年國家對政府投資方式又進行了重大改革，撤銷原來的國家六大投資公司，剝離專業銀行的政策性業務，將政策性業務劃歸到新成立的國家開發銀行，同時又成立了中國農業發展銀行、國家進出口銀行。這三家政策性銀行主要貸款對象是國家的基礎設施、基礎工業和支柱產業，它們充當政府投資的代理人，把計劃、財政、銀行的政策性投融資業務捏合起來，形成較有效的政府投資運作方式。這是以保本微利為基本前提、進一步規范政策性投資的有償使用方式，對保證基礎產業的政策性投資來源的長期穩定創造了條件。
在政府投資方式上，周轉金制度和基本建設撥改貸、貸改投的探索，政策性銀行的建立以及稍後成立的國有資產管理基金(專門用來處理國有資產的不良債務)，都是使我國政府投融資體系逐步走上規范化軌道的探索過程，盡管還有這樣那樣的問題，但取得的成效還是有目共睹的。
5．財政貼息制度——探索以財政資金引導社會資金投入基礎產業建設
企業向基礎產業項目投資，若得不到平均利潤，就會扼制其投資的積極性，政府以財政貼息的方式予以彌補，則提高了企業對基礎產業投資的積極性。為了發揮政府投資的引導作用，國家財政從1986年起，實行基本建設政策性貸款項目財政貼息政策。19861994年，國家財政用於貼息的資金達70．8億元，支持了農業、能源、交通通訊、原材料等十幾個行業的300多個項目。
6．繼續探索吸引、利用外資的BOT投資方式
20世紀90年代以前，我國對基礎產業的投資，基本上是政府主管部門直接確定建設項目、直接投資，而且政府還直接參與基礎設施和基礎工業的運營，負擔了沉重的價格補貼，強行的低價使得運營收益無法償還國內外各種債務，嚴重削弱了政府進一步對基礎產業投資的能力。在這樣的背景之下，從90年代初開始，我國從國外引入了BOT這種新的吸引國外資本進行基礎設施建設的投資方式。這一做法的意義已超出了吸引外資的范圍，更重要的是，它是政府投資方式轉變的重要嘗試。政府只需確定、審批和驗收建設項目，通過招標確定項目建設經營者，投入少量資金甚至無需投入資金，而在最終還可獲得建設項目的所有權，這有利於政企分開，也有利於加快我國基礎產業特別是基礎設施的建設。
綜觀這一時期，政府投資方式開始由單一走向多樣化、由集中走向分散投資，出現了無償投資與有償投資並用，直接投資、參與投資和間接投資並舉，中央投資與地方投資並重的靈活有效的投資方式。投資方式的改革在一定程度上拓寬了政府投融資渠道，有意識引導和帶動了社會資金投入到經濟建設中來，改變了過去的將投資決策權、資金籌集權、項目選擇權、項目投資的管理權集於中央政府機關的老做法，嘗試著將資金籌集、項目選擇權，項目投資實施權和監督權逐漸向政府的代理人和社會中介機構過渡。但政府投資職能的轉變不是一朝一夕的事情，由於政府投資還沒有建立靈活有效的退出機制，政府的職能還沒有理順，積淀的國有資本(部分競爭性資本)如何處理也沒有明確的答案，投資方式改革仍有待深化。

H. 關於地方政策不到位的原因和對策

一、地方政策【對策】

在社會主義市場經濟條件下，國家政策性投融資體系的必要性和重要性是顯而易見的。1994年我國進行投融資改革以來，在建立國家政策性投融資體系方面已經取得了很大的進展，以國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行為主的國家政策性投融資體系已基本確立，並在現實經濟生活中發揮了重要的作用。但是，對於在社會主義市場經濟條件下，特別是在國家政策性投融資體系下面，是否需要建立地方主要是省一級政策性投融資體系，各方面認識還相當不一致。不少人認為，建立政策性投融資體系應是中央政府的事，地方政府沒有必要，也不能有自己的政策性投融資體系。反映在實際工作中，允許地方發展商業性的金融機構，如城市商業銀行、城市信用社等，但不允許地方建立地區政策性金融機構。我們認為，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，構建地方政策性投融資體系，建立地方政策性金融機構有其客觀的必然性。無論是從理論上來看，還是從國外的實踐以及現實政策性投融資亟待解決的一些問題來看，構建地方政策性投融資體系都是十分重要的。

（一）建立地方政策性投融資體系的必要性

1.建立地方政策性投融資體系，是完善宏觀調控體系、增強地方政府對經濟調控能力的要求。改革開放以來，為了調動地方發展經濟的積極性，中央把部分經濟調控權逐步下放給了地方政府。與以往相比，地方政府對本區域經濟發展擁有了更大的調控權。但總的來說，地方政府主要是省級政府還缺乏有效的、與社會主義市場經濟體制要求相適應的經濟調控手段，地方政府往往感到對本地區經濟難以進行有效的調控管理，一些經濟發展意圖不能得到很好的貫徹實施，因而運用行政手段進行經濟調控管理甚至直接干預經濟活動仍然經常發生，使地方政府職能轉換相對滯後。而建立地方政策性投融資體系，強化地方政策性投融資功能，是完善宏觀經濟調控體系、增強地方政府經濟調控能力的重要途徑。政策性投融資遵循非商業性原則，能夠通過各種業務手段。糾正市場性、商業性的不足和偏差，直接、迅速、集中地體現或貫徹地方政府的經濟社會政策。一個有效的地方政策性投融資體系，既能較好地配合地方政府經濟社會政策目標，實現經濟效益與社會效益相統一和資源配置合理化，又能夠避免調控手段的行政化傾向，較好地體現市場經濟的原則，發揮市場機制的優勢，彌補市場機制在某些方面存在的缺陷，實現計劃與市場的有機結合。因此，地方政策性投融資體系的建立及其規范有效運作，是社會主義市場經濟條件下地方政府對地方經濟實施有效調控管理的客觀要求。

2.建立地方政策性投融資體系，是實施地區產業政策、促進產業結構合理化、高級化的需要。經過改革開放20年來的快速增長，各地區的經濟總量都已達到相當的規模，都面臨著結構調整的艱巨任務。各地區在全國統一的產業政策指導下，根據各地的實際，制定和實施科學合理的產業政策，調整優化不合理的產業結構，克服經濟發展的「瓶頸」制約，不斷提高產業的技術層次，對支撐一個地區經濟的持續發展具有重要的戰略意義。在這一過程中，地方政策性投融資體系由於其特定的優勢和功能，可以扮演更為重要的角色，發揮更為重要的作用，成為地方政府產業政策最重要的執行載體，發揮其扶持重點產業，促進產業結構優化的特殊作用。

3.建立地方政策性投融資體系，是地方政府抑制「馬太效應」、實現地區經濟社會協調發展的重要手段。由於自然、歷史和現實的種種原因，我國各地區經濟和社會發展嚴重不平衡。即使是在一個省域內，不同地區間經濟發展的水平也存在著很大的差異。而且，在市場經濟體制條件下，由於市場機制的某些缺陷與不足，使得「富者更富，窮者更窮」的「馬太效應」更加明顯。如在金融領域中，商業性金融往往在市場利益機製作用下，以實現利潤最大化為目標，在選擇信貸投向時，哪裡資金收益高，資金便往哪裡流，使得資金不斷流向效益高的地區，這在客觀上促進資源相對全速合理配置的同時，也表現出它的局限性，即相對落後的地區會得不到或不易得到所需的資金，甚至還會出現資金逆向流動的現象。這是「馬太效應」更趨明顯的重要原因。建立地方政策性投融資體系，可以對市場機制引導下的資金流向起逆向調節作用，促進落後地區加快發展，盡可能縮小地區間發展水平的差距，逐步實現地區經濟社會的協調發展。

4.建立地方政策性投融資體系，是投融資體制改革後地方政府履行所承擔投資職責的要求。隨著投資體制改革的不斷深化，政府在投資活動中的地位和作用發生了很大的變化，表現在政府直接投資范圍大大縮小，逐步從大量的競爭性投資中退出，而主要承擔基礎性、公益性項目的投資責任。其中中央政府只承擔全國性或跨地區、跨省市的重大基礎設施項目，而地區性基礎設施項目投資主要由地方政府來承擔。因此，相比之下，盡管地方政府退出了部分競爭性項目的投資，但同時由於中央政府相對縮小了在地方的投資，再加上長期以來各地區在基礎設施、基礎產業等方面的欠債，以及區域經濟社會加快發展對基礎設施建設的更高要求，使地方政府在基礎性項目投資方面的任務更重、壓力更大。

5.建立地方政策性投融資體系，是進一步深化金融體制改革、完善全國政策性投融資體系的要求。通過這些年的改革，我國的金融體系從總體上已初步實現了政策性業務與商業性業務相分離，但國有商業銀行仍承擔著不少政策性金融業務，特別是地方政府仍然通過某些形式，要求國有商業銀行繼續承擔一定的政策性投融資職能，商業銀行的正常經營業務會受到地方政府政策不同程度的「影響」，從而也制約了國有商業銀行真正向商業銀行的轉變。其中的重要原因是全國的政策性投融資體系尚不健全，作為一個完整的政策性投融資體系或系統，還缺乏有效的地方政策性投融資體系這一部分。雖然國家農業發展銀行在各地都設立了分支機構，國家開發銀行最近也在各省市設立了分支機構，但其功能作用還遠不能滿足地方政策性投融資的需要。因此，建立地方政策性投融資體系不僅是彌補國家政策性投融資體系的不足，構建中央與地方各有分工、互相補充的完整的政策性投融資體系的需要，也是進一步深化金融體制改革，完善與社會主義市場經濟相適應的金融體系，推動金融市場進一步發展的要求。

（二）地方政策性投融資體系的功能特徵與作用

地方政策性投融資體系是以銀行經營活動原理與方式實現地方政府政策目標的特殊的投融資體系，其職能定位在於彌補商業性投融資空隙和市場機制缺陷，它同時具有財政與金融兩種特性，兼備財政與金融兩種功能。在一定意義上，它執行地方政府經濟政策的過程就是其代表地方政府對經濟進行干預調節的過程。具體說，地方政策性投融資體系的主要功能與作用有：

1.政府引導功能。地方政策性投融資體系是地方政府對經濟進行調控管理的一個重要工具。它通過特定的政策手段，能夠以較少的資金帶動和引導大量的社會資金按照政府的政策意圖進行投資。地方政府可以利用政策性投融資體系的這一功能，引導社會資金投向一些期限較長、風險較大，從而商業銀行或民間資金不願進入的投資領域。

2.補充地方財政功能。地方政策性投融資體系是以財政支持為背景，通過財政與金融有機結合的政策性投融資活動，既體現財政資金的無償分配功能，又可以利用金融手段提高資金的有效性和效益性，實現單靠財政本身難以完成的社會經濟目標，因而可以起到「第二財政」的作用。

3.收益補償功能。地方政策性投融資體系通過政府財政等手段支持，資金成本較低，可以以低於市場資金成本價格提供項目建設需資金，從而能夠對一些投資回報較低，收益水平低於市場平均水平的項目投資給予收益補償，使投資主體的投資收益能夠達到一定的水平。

4.降低風險功能。由於地方政策性投融資體系擁有比較雄厚的資金實力和較強的風險承受能力，因此，對於一些風險較大的項目，地方政策性投融資的參與，能夠降低或分散項目本身以及項目其他投融資主體的投融資風險，從而引導更多的社會資金參與風險投資，促進技術風險、市場風險較高的開發項目取得成功。

5.提高信用功能。地方政策性投融資體系以地方政府強有力的支持為後盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，對於一些新設立的或經濟實力較弱，信用等級不高的投融資主體，地方政策性投融資的參與，可以彌補其在信用方面的不足，提高在市場上的信用程度，有利於吸引社會資金共同參與項目的投融資，避免因為信用不足對其發展的束縛和制約。

6.延伸期限功能。由於地方政策性投融資體系擁有長期的、穩定的資金來源，因而地方政策性投融資體系可以為一些建設周期和投資回收期限較長的項目提供長期資金，而且，可以以此吸引部分社會短期資金使用長期化，起到延伸短期資金使用期限的作用，促使更多原來分散的、短期的資金集中投入到期限較長的項目中去。

二、建立地方政策性金融機構的基本原則與框架

要建立地方政策性投融資體系，從長遠來看，必須建立地方政策性金融機構，這是克服現行政策性投融資諸多不足與弊端，構建地方政策性投融資體系的不可或缺的重要方面，也是其核心與關鍵。可以說，如果沒有一個地方政策性金融機構，地方政策性投融資就不可能形成一個完整、有效的體系。雖然從目前的政策條件來看，建立地方政策性金融機構難度很大，而且一些地方銀行如海南發展銀行由於種種原因而被關閉但並不能由此否定建立地方政策性金融機構的必要性和重要性。

（一）建立地方政策性金融機構的基本原則

從政策性投融資體系的運行機理出發，建立地方政策性金融機構必須遵循若干基本原則：

1.組建行為的政府性。從某種意義上講，政策性投融資機構都是政府的投融資機構，由政府出資創設或控股。因此，組建地方政策性金融機構必須是政府行為，由地方政府出資，以地方政府作後盾，與地方政府機構具有密切的特殊聯系。這種聯系首先最集中具體地體現在地方政策性金融機構與地方財政的關繫上，通過建立財政與金融有機結合的多種形式，形成無償資金有償使用的機制。其次，組建行為的政府性還體現在組建手段的行政性上。在組建過程中通過地方政府的行政手段協調各部門的利益關系，保證地方政策性金融機構按照政府的要求設立，並由地方政府確定政策性金融機構的負責人。

2.經營目標的不盈利性。從政策性金融機構執行政府經濟政策職能看，政策性金融機構與商業性金融機構以市場原則從事盈利性經營活動不同，它必須從政府的角度和社會公共利益出發，並按政府的經濟政策意圖從事政策性投融資活動，以貫徹實施地方政府區域經濟發展與產業政策為主要職能和任務，通過優惠的利率、貸款期限和融資條件對政府支持發展的產業、項目提供資金支持。地方政策性金融機構作為地方政府實施其經濟政策的工具，主要是通過政策性的投融資行為以貫徹地方政府對經濟和社會中長期發展的方針政策或意圖，從而在地區經濟發展的整體和長遠利益上發揮作用，並不以盈利為經營目標。當商業性金融機構在按市場原則進行資源配置不能解決問題或作用失效時，政策性金融機構就依據非商業性原則，以特定的投融資手段對社會資源進行逆向配置，以政府特殊職能機構的身份，既面向市場，又超越市場法則進行運作，通過非盈利的或者是低盈利的投融資活動，實現地方政府賦予政策性金融機構的任務和目標。

3.服務對象的特定性。地方政策性金融機構的服務對象是根據地方政府經濟政策目標和具體項目在經濟社會發展中的作用、項目的性質、對項目投資收回及回報等的要求決定的。現行投資項目基本上劃分為基礎性項目、公益性項目和競爭性項目。對這三類項目，地方政策性金融機構都可以涉及，但側重點是不同的。

基礎性項目，主要是基礎設施項目，是政策性金融機構服務的重點。這類項目由於投資規模大，建設周期長，項目建設以社會效益為重，雖然可以收回投資，但項目投資收益通常低於市場平均水平，投資回收期限相當長，需要政府通過政策性投融資進行建設和發展。

公益性項目，有兩種情況，一種情況是項目本身無直接投資收益，項目投資完全不能收回的純社會公益性項目，如科學、文化、教育、體育設施等；另一種情況是有一定投資收益，但只能部分收回投資的公益性投資項目，如相對落後地區的公路建設等，這種情況投資項目的投資資金一般多渠道籌措，除了無償的財政性資金以外，還需要部分有償的銀行貸款等。這兩種情況的公益性投資項目，嚴格地講，基本上屬於財政支出功能，不是政策性投融資范圍。但隨著一些社會事業向產業化方向發展，不少項目投資都要求逐步收回投資，甚至有一定的投資回報。因此，象這類公益性的項目也可以包括在政策性投融資范圍以內。總的可以這樣劃分，即如果項目所用資金沒有收回的要求，則屬於政府撥款對象范圍；如果項目資金需要回收的，則屬於政策性投融資范圍。

競爭性項目，一般通過市場機制完成投融資活動，不是政策性投融資的重點，但也不完全排除在外，如高風險、高回報的高新科技產業項目，重大技術改造項目等，通過市場機制籌措項目投資所需資金比較困難，需要政府通過政策性投融資予以支持。而一般能獲得市場平均利潤的競爭性項目，在市場機製作用下能夠籌措投資所需資金，不列入政策性投融資范圍。

在實際運作過程中，地方政策性金融機構服務對象的范圍，可以根據不同的經濟發展階段、不同地區經濟發展水平的差異、以及具體情況條件不同而有所不同。

（二）地方政策性金融機構的組建

1.地方政策性金融機構設立。我們設想，地方政策性金融機構只在省一級設立，而且只設綜合性的一家，直屬省政府，在一定的時候也可以在市地一級設分支機構或辦事處，主要任務是按照國家有關政策，為地方經濟社會發展提供長期、穩定、低息的資金來源。可以冠以發展銀行或開發銀行名稱，設立的途徑可以選擇一家現有的省級政策性投融資機構如省財務開發公司作依託進行改造組建，也可以另起爐灶重新組建。內部機構按照地方政策性投融資的重點，如農業開發、基礎設施、中小企業、高新技術產業、貧困山區和海島開發等設立若干業務部門。

這種地方政策性金融機構與國家政策性金融機構以及在地方的分支機構在行政上互不隸屬，共同接受中央銀行的監管，在投融資運作上則可以相互補充、相互合作，共同參與對政策性項目的投融資，增強政府通過政策性投融資對經濟發展的調控和調節能力。

2.地方政策性金融機構的資金來源。資金來源是政策性金融機構建立和進行政策性融資的關鍵，這里包括兩個部分的資金來源，一是建立政策性金融機構的資本金來源；二是政策性金融機構建立以後，除了資本金以外通過融資機制運作能夠提供政策性投融資使用的政策性資金來源。我國的金融市場還不夠發達，規模有限，作為地方政策性投融資機構，要從金融市場上籌措足夠的資金難度較大，另一方面，地方財政基本上是吃飯財政，主要通過財政來籌措政策性投融資所需資金也不現實，因此，政策性投融資的資金來源應堅持多渠道、多方面籌措的方針。

（1）地方政策性金融機構的資本金來源。一種方案是由地方財政一家出資。在組建初期根據財力可能一次性注入一部分，以後逐年充實。可以考慮將財政預算用於基本建設的資金、預算內有償用的資金、一部分預算外資金包括逐步收回的財政周轉金作為其重要資金來源。另一種方案是通過股份制的形式，由省財政、現有主要省級政策性投資機構以及市地財政共同認股出資組建，籌措資本金，包括現有一些政策性投資機構這些年來投放出去尚未收回、質量較好的存量資產。這種方案的優勢一是可以擴大資本金規模，增強地方政策性金融機構的實力，二是可以通過資本紐帶密切地方政策性投資機構與金融機構的關系，有利於促進地方政策性投融資有機整體的形成。

（2）地方政策性金融機構存款資金來源。除了資本金以外，地方政策性金融機構還要組織大量的、長期穩定的、低成本的存款作為政策性投融資的資金來源。這是地方政策性金融機構能否成功運作、作用發揮大小的關鍵。從現實情況看，如果通過政府一定的政策手段，將地方政府及其部門能夠調配但目前分散於各商業金融機構的政策性資金統一集中存放於地方政策性金融機構，那麼地方政策性金融機構的資金來源是相當可觀的。包括各種財政間歇資金、臨時性調度資金、政府建立的各種建設基金（農業發展基金、水利基金、電力發展基金等等）、社會保險基金、住房基金、地方政府部門通過出借等形式有償轉讓使用的資金、國家有關部門下撥的各種政策性資金。這些由地方政府及其部門所有或使用管理的資金通過地方政策性金融機構融通使用，一方面可最大限度地發揮這些政策性資金的政策性作用，另一方面有利於統一管理，改變目前不少政策性資金商業化運作的狀況。這兩年，國家通過清理整頓，試圖通過財政專戶存儲加強對這塊政策性資金的管理，但由於財政的功能及機構人員的局限，從實際情況來看，要真正管好難度很大，更不要說如何真正用好它，充分發揮它的政策性調控作用，造成地方政府擁有的資金資源的閑置。

地方政策性金融機構資金來源的還有一個方面是社會資金。政策性金融機構一般不直接吸收儲蓄存款和企業存款，但在政策性資金來源不足，而且地方財政可以對貸款進行貼息的情況下，直接吸收部分成本相對較高的社會資金用於政策性投融資是一條重要的渠道。在政策條件允許的情況下，地方政策性金融機構還可向地方商業金融機構如城市商業銀行、合作銀行、城鄉信用社等發行金融債券，這也是引導社會資金投向，增強地方政策性金融機構調控實力的重要途徑。

地方政策性金融機構作為一種提供「准公共物品」的機構，主要職能應是在資金上支持政府的政策要求，具體表現在以下幾個方面：

1.支持收益低的項目。在經濟發展的初期階段，基礎設施通常收益較低，即使經濟發展進入一個相對發達的階段，也會存在一些商業利益較低但外部經濟明顯，社會效益較高的項目，這類項目只能有政策性金融機構來支持。

2.支持高風險科技投資。對於高風險科技項目，獲得社會資金比較困難，或資金成本較高，通過政策性金融機構提供政策性貸款，可以克服風險科技項目產業化的障礙，促成更多科技成果向現實生產力轉化，加快發展高新技術產業。

3.支持企業家創業。一般地，創業者在開發新事業時期，中小企業在發展初期，都有信用度不高的問題，獲得商業性金融機構貸款難度和成本都較大，需要政策性金融機構給予支持。

4.支持貸款期限長的項目。對於投資建設期限和投資回收期較長，投資規模較大的項目，商業性金融機構通常會因各種原因，貸款積極性不高，或難以滿足項目貸款規模的要求，需要政策性金融機構利用在貸款期限、規模等方面的優勢，對期限長、規模大的投資項目提供資金支持。

5.為項目建設提供的穩定的資金來源。商業性金融機構的金融活動通常受到其資金來源松緊程度的左右，對於長期投資活動來說往往難以提供穩定的資金，政策性金融機構則可以提供必要的穩定資金。

（四）地方政策性金融機構的資金運作

按現行有關法規，銀行不能直接進行實業投資，因此，地方政策性金融機構的資金運作主要以提供政策性貸款為主。這種貸款的政策性主要體現在貸款的利率相對同期商業銀行要低一些，這部分利差一是通過降低資金成本解決，二是通過地方財政補貼解決。根據地方政策性金融機構承擔的主要任務，貸款應以中長期固定資產投資貸款為主，同時也可提供部分優惠短期流動資金貸款，以滿足不同的政策調控目標需要。
（五）政策性金融機構的監督管理

政策性金融機構與商業性金融機構有很大的不同，商業性金融機構在市場機製作用下進行資產運作，以安全性、流動性、效益性為原則開展業務，主要通過擔保、抵押等自我風險防範手段並接受中央銀行的監管以提高資產的安全性。政策性金融機構雖然不以盈利為目的，但對資產的安全性要求和風險防範與商業性金融機構是一致的，這是政策性金融機構生存和發展的基本前提條件，如何做到既較好地履行政策性金融機構特殊的職能，貫徹地方政府經濟社會發展政策和意圖，注重社會效益，同時又要防止出現大量的死帳壞帳，保證資產的安全，並努力保值增值，這是地方政策性金融機構面臨的最大困難。這就要求建立一套區別於商業性金融機構的特殊的有效的風險防範機制，即除了政策性金融機構自身對風險進行防範，接受中央銀行必要的監管以外，還必須建立一個有效的監督管理體系。
三、加強地方政策性投融資的對策與建議

建立以地方政策性金融機構為中心的完善的地方政策性投融資體系需要一個較長的過程。在目前條件還不具備的情況下，可以先對現行的地方政策性投融資體系進行改造、規范和完善。這一方面是為今後建立地方政策性金融機構創造條件，積累經驗；另一方面可以盡可能克服一些現行政策性投融資存在的弊病，更好地發揮現行地方政策性投融資在地方經濟社會發展和地方政府調控經濟中的重要作用。

（一）充分發揮國家三大政策性銀行及其分支機構為地方經濟服務作用

在目前情況下，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行是地方政策性投融資重要力量，尤其是政策性銀行貸款的主要資金來源，雖然對這一塊資金，地方政府沒有主動的調控權，但政策性調控的目標以及資金的投向是與地方政府調控意圖一致的，地方政府應充分利用它為本地區經濟社會發展服務。一是要爭取盡可能多地在地方設立分支機構。目前，除了中國進出口銀行以外，國家開發銀行、中國農業發展銀行在地方已設立分支機構，但國家開發銀行還主要只是在省一級設立機構，這雖然與以前不在地方設立機構相比要有利得多，但還要爭取增設新的分支機構，特別是在一些基礎建設項目較多，經濟比較發達的市地；農業發展銀行也要進一步完善縣市一級機構，理順業務關系。二是要千方百計增加政策性貸款來源。除了國家政策明確的政策性貸款業務如糧食等重要農產品收購資金以外，其他可以爭取的政策性貸款要積極爭取，特別是國家開發銀行的項目資金貸款，在項目立項、貸款規模、資金安排等方面要爭取國家有關部門和國家開發銀行的支持，爭取更多的政策性貸款投向地方基礎設施、基礎產業項目，投向老少邊窮地區和海島的經濟開發。

（二）充分發揮現有地方政策性投資機構的作用

地方綜合性和各類專業性投資公司是前幾年地方政府政策性投資的主體，也是今後一個時期繼續發揮作用的重點，但由於這些投資機構普遍存在比較多的問題，必須進行完善、規范、調整、改造，以適應新的條件下地方政府賦予的政策性投資職責的要求。

1.健全地方政策性投資主體。

2.改造現有政策性投資機構。

3.增強政策性投資機構功能。

4.加強對政策性投資機構的監督管理。

（三）進一步拓寬政策性投融資的資金來源

要充分發揮現有地方政策性投融資的作用，很重要的一個方面是增加政策性資金來源，增強政策性投資主體的資金實力。除了運作用好現有的資金以外，進一步拓展地方政策性投融資其他資金來源渠道：

1.預算內財政資金要努力擴大投入政策性投融資的規模。

3.努力拓展地方政策性投融資新的資金來源。

（四）不斷完善地方政策性投融資的方式和手段

在地方政策性金融機構沒有建立以前，可以通過財政貼息和組建擔保機構的方式引導社會資金，發揮政策性投融資的調控作用。

1.強化財政貼息在地方政策性投融資中的作用。

2.把組建擔保機構提供貸款擔保作為地方政策性投融資的重要手段。

I. 我國現行投融資體制是什麼

投融資體制改革的方面是規范政府投融資和政策性投融資， 加強市場投融資，使投融資的主角由政府轉為一般公眾，確立一般企業和居民在投融資領域的基本主體地位，建立起投融資領域的市場機構， 最終使投資和融資都通過市場進行(千金難買牛回頭 我不需再猶豫)

金融投資是指投資主體的資金的運用，金融融資是指其資金的籌集。資金的運用形成金融資產的增加，資金的籌集形成金融負債的增加。就某一經濟主體而言，通常兩者不一定平衡，但就全社會而言，兩者是平衡的，即金融資產和金融負債相抵。

國家針對市場參與主體的投資行為和融資行為而做出的制度性安排為投融資體制。投融資體制從屬於一定的經濟體制，計劃經濟體制需要與其相適應的投融資體制，市場經濟體制也要求與其相適應的投融資體制。合理的投融資體制安排有利於投資形成並可保證投資效率，從而有利於經濟的穩定高效增長。我國目前正處於由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的關鍵時期，迫切需要進一步對金融投融資體制進行市場取向的改革。(剖析主流資金真實目的，發現最佳獲利機會！)

一、我國金融投融資體制改革的基本思路

我國目前的投融資體系可分為政府投融資、政策性投融資和市場投融資三個部分。政府投融資純粹力政府行為，政策性投融資為三家政策性銀行的行為，為半政府行為，市場投融資為商業銀行、非銀行金融機構、一般公眾的行為，為普通商業行為。投融資體制改革的方向是規范政府投融資和政策性投融資，加強市場投融資，使投融資的主角由政府轉為一般公眾，確立一般企業和居民在投融資領域的基本主體地位，建立起投融資領域的市場機構，最終使投資和融資都通過市場進行。

1、政府投融資

政府投融資與政府支出有關。為財政政策的一部分，政府投資的資金可來源於預算收入，也可從市場籌集，後者應遵從市場規則，且應與貨幣政策相配合。

2、政策性投融資

（1）適當收縮政策性投資規模。目前政策性投資規模過大，1996 年末三家政策性銀行總資產達1萬億元，是國家銀行以外的商業銀行總資產的3倍多，比除保險公司外的所有非銀行金融機構的總資產還高，這使得政策性投資缺乏可靠的資金來源。今後政府應嚴格審查政策性投資項目，使其投資具有適度規模。

（2）逐步使政策性融資市場化。目前政策性融資未走向市場， 主要靠向國有商業銀行攤派，發行政策性金融債解決資金來源問題，個別政策性銀行，如中國農業發展銀行的資金來源主要依賴中央銀行的基礎貨幣，兩者直接掛鉤。今後應切斷政策性融資與中央銀行基礎貨幣的直接聯系依靠市場籌集，使其市場化。

3、市場投融資

投融資體制改革將最終使市場投融資成為投融資體系的主體部分。在市場機制充分發揮作用的前提下，實物投資收益約束實物投資數量，實物投資數量約束金融融資數量，金融融資和金融投資通過金融市場實現平衡。因此投融資領域市場改革的方向是培育多元化的參與主體，建立起市場參與主體的利益約束機構，建立起市場競爭機構，一個完整的投融資過程包括金融的投融資和項目投資兩個環節。第一個環節將資金由儲蓄者轉到項目投資者手中，就前看而言為金融

投資，就後者而言是金融融資；第二個環節由項目投資者將資金投到具體項目上，形成實物投資。資金在第一個環節的運動可能要經過幾個循環、第一個環節投融資的市場化任務就是建立金融市場，也即建立起貨幣市場和資本市場，由於投資和融資都有長短期之分，市場投融資又可分為長期投融資和短期投融資，下面分別就長短期投融資領域探討市場投融資的發展思路。

二、長期投融資發展思路

開拓我國長期投融資領域必須大力發展我國資本市場。

資本市場不僅限於一、二級股票市場，還包括一、二級債券市場，當前要鼓勵企業債券市場、市政建設債券市場的發展，以解決企業資金來源和地方市政建設的資金來源。除此以外，企業產權交易市場也不容忍視，該市場培育和完善後有利於企業資產存量的重組，今後幾年內，我國面臨著建立現代企業制度和對國有企業資產進行戰略性重組的任務，迫切需要資本市場的配合。為配合企業改革和國有資產重組，當前需要培育從事投資銀行業務的中介組織，即非銀行金融機構，並充分發揮其服務功能。下面我們著重討論非銀行金融機構在長期投融資中的改革思路。

1、目前我國非銀行金融機構的基本情況

十幾年來中國已發展起一批非銀行金融機構，有信託投資公司244家， 證券公司96家，企業集團財務公司69家，金融租賃公司16家。經過十幾年的發展和整頓，其總資本達600多億元，總資產則達近萬億元。 目前我國非銀行金融機構在金融改革中已發揮了一定的作用，它完善了金融機構的組織體系，活躍了金融市場，特別是活躍了其中的資本市場，極大地方便了廣大公眾對資本市場的參與，方便了眾多企業利用資本市場籌資，推動了投融資領域的市場化。由於我國資本市場起步晚，在非銀行金融機構管理方面缺乏經驗，使得非銀行金融機構在經營中出現了一些問題，未能很好地發揮投資銀行功能。

2、我國非銀行金融機構改革的基本思路

根據非銀行金融機構現存問題及中國金融監管當局「分業經營」的指導思想，為使非即金融機構更好地發揮其在長期投融資領域的作用，我們認為，非銀行金融機構發展的方向是區別於一般商業銀行，以長期信用和投資銀行業務為主，提供商業銀行業務以外的多功能金融服務。

（1）信託投資公司宜向長期信用機構發展。按照現行政策， 信託投資公司不能經營商業銀行業務。今後可辦成長期信用機構，重點是管理各種社會基金，如養老基金、科研基金、藝術團體基金、各種獎勵基金等，也可發起設立面向特定產業的產業投資基金，這樣既可解決信託投資公司的長期資金來源，又可發揮信託業代人理財之功能。

（2）證券公司要向投資銀行發展。 目前證券公司的收入主要依賴證券業務的收入，包括自營買賣價差收入和代客買賣手續費收入，這是構成證券公司違規經營的一個利益誘因。應該抑制其投機性業務，限制其自營證券買賣業務，鼓勵其發展多方面的投資銀行業務，如進行投資項目評估，充當企業財務顧問，充當投資者投資組合顧問，為企業設立、分離、合並進行策劃，為企業設計融資方案等，力爭使其資詢業務收入成為主要業務收入。今後，國有企業進行戰略性資產重組的任務很重，投資銀行在這一領域是會大有作為的。與此同時，應進一步發展和規范機構投資基金，使其發揮機構投資者在穩定大市方面的功能。

（3）企業集團財務公司的功能要進一步完善。 財務公司要避免辦成集團內部小型銀行，應發展多種形式服務功能，其一是幫助集團內部成員進行投融資，如代理發行債券，代理買賣國債等。其二是發展為集團成員服務的投資銀行功能。

（4）金融租賃公司應突出租賃特色，不宜辦成銀行或信託投資公司， 政策上應對金融租賃公司從事租賃業務給予一定的優惠，同時縮小非租賃業務佔全部業務的比重。

（5）發展產業投資基金。這是長期投融資領域的一個重要改革措施。 產業投資基金可由信託投資公司發起設立和管理，也可組建專門的產業投資基金管理公司。

三、短期投融資發展思路

短期投融資是指各參與主體在貨幣市場中的授融資活動。

1、貨幣市場參與主體

政府、中央銀行、商業銀行、非銀行金融機構、一般企業和居民都是貨幣市場的參與者。商業銀行、非銀行金融機構參與貨幣市場的主要目的是進行頭寸管理。企業參與貨幣市場的主要目的是籌集短期資金。中央銀行的職責是調控市場並籍此調控整個宏觀經濟。政府參與貨幣市場的目的是調節短期收支，並配合中央銀行的調控意圖，貨幣市場的發展應滿足以上各參與主體的多重需要，不但要考慮政府和銀行的需要，而且要考慮眾多企業的需要。

2、目前我國貨幣市場發展情況

政府一直鼓勵商業銀行參與貨幣市場，中央銀行在利用貨幣市場進行宏觀調控方面也進行了有益的嘗試。在此背景下，銀行間同業拆借市場、國債回購市場得到了相對規范、快速的發展，但是人們對企業參與貨幣市場的需要來給予足夠的重視，貨幣市場作為短期投融資場所其作用尚未充分發揮。當前要進一步發展和規范貨幣市場，為社會提供多樣的期限短、信用度高、流動性強的投融資工具。

3、大力發展票據市場

今後就短期投融資領域而言，除繼續發展和規范銀行間同業拆借市場和國債回購市場外，還要大力發展票據市場。

（1）發展票據市場的必要性

票據是企業之間的資金融通工具，簽發票據者為資金籌集者。而接受票據者則為資金運用者，換句話說，前看是融資者，後者是投資者，商業票據的進一步推廣，票據市場的進一步發展，可以促進企業之間的購銷活動，減少企業對銀行的流動資金的依賴，有助於銀行改善經營管理。商業票據作為商業信用，經銀行承兌、貼現後即取得銀行信用的支持，中央銀行通過其再貼現業務可實現對國民經濟運行的間接宏觀調控，因此，發展票據市場，其意義已超過投融資改革的范疇，實力一舉多得之舉措。

（2）發展票據市場的思路

＊發展票據市場只需利用現有的企業、銀行及非銀行金融機構，不需要大的投資，也不需要組建大的機構。

＊區域性票據市場是我國票據市場發展的方向，地方政府可在此領域發揮重要作用。

＊各地也可組建一些票據公司，讓其從事票據買賣業務，活躍票據市場。

＊除發展商業票據市場外，還應積極探索企業融資票據市場的建立和發展。

四、理順資本市場和貨幣市場的關系

1、長短期投融資的關系

長期投融資和短期投融資兩者共同構成完整的投融資體系。長期投融資為國民經濟發展提供資本積累，增強國民經濟發展的後勁，短期投融資有利於國民經濟的正常運行，兩者相輔相成，任一方出現問題，都會影響投融資體系功能的正常發揮。二者作為一個完整的整體，其功能的區別是相對的，短期投融資動態化即為長期投融資，長期投融資在運作中需要短期投融資的支持。在實踐上，要處理好長期投融資和短期投融資的關系，特別是要處理好二者的載體資本市場和貨幣市場的關系，真正使資本市場發揮籌措長期資金，進行長期投資的作用，使貨幣市場發揮國民經濟運行的潤滑劑作用。

2、目前資本市場和貨幣市場關系存在的問題

目前資本市場發展過程中出現了過度投機的現象，追逐買賣價差收入成為資本市場參與者的主要動機，資本市場長期儲蓄與長期投資的功能反而被淡化了。

貨幣市場的發展也在某種程度上偏離了其應有的頭寸管理和調節資金短期收支失衡的功能，反而轉為向資本市場提供炒作的資金，同時又成為從資本市場上退出資金的棲息地。

資金通過不正常渠道由貨幣市場進入資本市場，銀行資金通過貨幣市場流入非銀行金融機構手中，為後者在股市上投機和操縱提供了資金支持。

貨幣市場和資本市場的關系不順，使兩者的功能都不能得到正常發揮，助長了投機，同時加大了市場風險。

3、理順兩個市場關系的措施

（1）銀行與所辦非銀行金融機構脫鉤，並禁止銀行資金進入股市。 這對於在短期內抑制資本市場投機是十分必要的。這一措施已見成效。

（2）非銀行金融機構的功能應轉向主要依靠提供投資咨詢、 代理等投資銀行業務取得收入，改變目前主要依靠買賣證券取得價差收入的局面，規范資本市場中介組織。

（3）發展資本市場上的機構投資者，如證券投資基金管理公司。

（4）中央銀行通過利率等金融工具調節資本市場和貨幣市場。1996 年中國人民銀行先後於4月、5月、8月宣布停辦銀行保值儲蓄

業務，兩次降低存貸款利率，央行的調息舉措減輕了上千億元的企業負擔，改善了貨幣流動性，促進了經濟的回升，1997年10月23日、1998年3月24日， 中國人民銀行審時度勢，又兩次宣布下調銀行存貸款利率。這次調息將進一步減輕企業負擔，進一步改善貨幣流動性，減輕外資流入對貨幣政策的沖擊，並有助於銀行提高資產質量；企業利息負擔減輕必使資本市場上的收益率相對提高，資本市場將會趨於繁榮；另外，銀行利率降低還會帶動貨幣市場利率下走，貨幣市場利率下走將降低貨幣市場的系統性風險，也將促進貨幣市場繁榮。最近一次調息，理順了中央銀行利率和商業銀行利率間的關系，預計將會比前幾次調息產生更加積極的影響。理順兩者關系真正使資本市場成為長期投融資的場所，而使貨幣市場成為頭寸管理的場所，促使兩者協調發展。