全面推進政府融資平台改革

① 地方政府融資平台應該如何轉型

目前平台企業主要承擔四大職能：一是基礎設施建設職能（建築施工類平台），二是融資職能（公益類、土地等重資產平台），三是國有資產管理職能（金控或控股管理類平台），四是投資職能（政府產業投資類平台），從以上梳理四項職能來看，主要面臨轉型需求的是基建類、融資職能類平台，轉型路徑即可以參考向國有資產管理職能、投資職能類平台轉型，也可實體產業轉型。
按照國務院42號文的規定，平台公司轉型的要求為：1、實現市場化運作；2、承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；3、明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能。平台公司轉型首先需要釐清政府存量債務，通過政府發債置換、預算資金還款或者自身資產處置等方式結清存量債務，後續平台公司進行具體轉型發展。

② 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的權威解讀

財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關於貫徹<國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（以下簡稱「《通知》」）。財政部、銀監會等部門負責人就有關問題回答了記者提問。
1.請介紹一下出台《通知》的背景是什麼？
答：改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長。上世紀90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設立融資平台公司來對外融資，並逐漸形成了一定規模的融資平台公司債務。總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平台公司，把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了一定的積極作用。尤其是2008年四季度以來，為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展，融資平台公司發揮了重要作用。但與此同時，也出現了一些需要關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模增長過快，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，6月10日，國務院下發《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號，以下簡稱「國發19號文」），對加強地方政府融資平台公司管理工作進行了全面部署。為切實貫徹落實國發19號文件精神，指導和督促各地區、各部門做好各項工作，財政部會同銀監會、發展改革委、人民銀行等部門制定具體實施方案，細化相關政策，研究出台了《通知》，主要是對國發19號文件中的一些概念和政策內容進行了細化和說明，並提出加強組織領導、確保工作落實的具體要求等。
2.有報道認為，近年來融資平台公司舉債增長較快主要是為了完成中央投資項目地方配套任務。請問這種說法是否屬實？
答：地方政府融資平台公司舉債增長較快，有需要完成中央投資項目地方配套任務的原因，但更主要的原因是滿足地方安排的公益性項目建設的資金需要。2008年四季度，面對嚴峻復雜的國內外經濟形勢，黨中央、國務院審時度勢，實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，並提出了包括4萬億投資計劃在內的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18萬億元，地方政府配套1.25萬億元。為了解決地方配套資金來源問題，2009年、2010年中央代理發行了地方政府債券4000億元，由地方主要安排用於中央投資公益性建設項目地方配套。除了地方政府債券資金外，地方還通過一般預算、政府性基金等渠道積極籌措配套資金。據統計，2008年四季度以來，地方政府配套資金中，來源於融資平台公司融資的資金佔10%左右，地方融資平台公司舉債融資主要用於地方安排的保障性安居工程、農村民生工程、基礎設施、社會事業、生態環保、自主創新等方面公益性項目建設。
3.有媒體認為，目前中國地方政府融資平台公司貸款風險較大，可能形成系統性風險。請問如何看待這個問題？
答：融資平台公司貸款的確存在一定風險，但目前整體風險可控，不會形成系統性風險。一是從貸款增速看，融資平台公司貸款增速逐漸下降。據有關部門不完全統計，今年上半年融資平台公司貸款新增額占上半年全部新增貸款的比例比2009年全年下降約三分之一，融資平台公司貸款佔全部貸款的比例比年初也有所下降。二是從風險程度看，多數貸款項目能夠產生穩定、充足的現金流量，可覆蓋貸款本息。另有部分貸款確實存在還款來源不足的問題，但通過變更貸款主體、增加押品或追加擔保等風險緩釋措施，其風險狀況會得到進一步改善。這些貸款不會全部形成不良貸款，更不會全部成為損失。三是從風險抵補看，我國銀行業金融機構整體貸款撥備非常充足，撥備覆蓋率都在150%以上，高者可達170%甚至190%。也就是說，即使融資平台公司貸款中有一部分形成不良甚至損失，也有足夠的撥備進行抵補。四是從風險化解看，銀監會正在督促各銀行做好整改、保全和分類管理工作。通過項目剝離、公司重組、增加新的借款主體和擔保主體、補充抵質押等各種方式，也能夠化解一些有問題的貸款。
4.請問當前如何加強地方政府融資平台公司管理？
答：國發19號文對加強地方政府融資平台公司管理工作進行了全面部署，主要包括：一是清理核實並妥善處理融資平台公司債務。對地方政府融資平台公司債務，區分不同情況，分別進行清理核實，做到底數清楚；妥善處理對原計劃由融資平台公司承擔融資的在建項目後續資金，切實防止出現「半拉子」工程，防止造成損失浪費；明確存量債務償還責任，不得單方面改變原有債權債務關系，防範道德風險。二是對融資平台公司進行清理規范。對已經設立的融資平台公司，分類清理規范；新設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理。三是加強融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的放貸管理。融資平台公司融資和擔保要嚴格執行相關規定，融資項目必須符合有關政策要求，融資資金要嚴格按照規定用途使用；銀行業金融機構等要嚴格規范對融資平台公司放貸管理，切實加強還本付息現金流缺失等各種風險識別和風險管理。四是堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化；嚴禁地方政府違反《擔保法》等相關規定為各種融資行為提供直接或變相擔保。同時，要求各地區、各部門加強組織領導和指導監督，抓緊制定實施方案，認真抓好落實，對清理規范後仍然違反規定的要依法依規嚴肅處理。目前，有關部門和地方政府正按照上述要求，抓緊組織實施。
5.如何建立規范地方政府債務管理的長效機制？
答：目前，財政部會同有關部門正在按照國務院的統一部署，抓緊研究建立規范地方政府債務管理、防範財政金融風險的長效機制。一是要逐步建立規范的地方政府債務管理機制。研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。二是要建立有效、審慎的信貸風險管理長效機制。結合融資平台公司貸款的清查規范工作，全面推進信貸管理制度調整和完善，提升銀行業金融機構的風險管理水平，更好地幫助銀行業金融機構落實銀監會「三個辦法一個指引」等有效、審慎的風險管理長效機制，確保信貸資金流向實體經濟和關系國計民生的重要項目。

③ 六部門發文限制高杠桿企業過度發債 強化對債券募集資金管理

觀點地產網訊：8月18日，人民銀行、國家發展改革委、財政部、銀保監會、證監會和外匯局六部門聯合發布《關於推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》。

《意見》明確，債券發行應符合國家宏觀經濟發展和產業政策，匹配實體經濟需求。限制高杠桿企業過度發債，強化對債券募集資金的管理，禁止結構化發債行為。

觀點地產新媒體了解到，業內人士認為，《意見》的發布有助於推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展，促進建成制度健全、競爭有序、透明開放的多層次債券市場體系，進一步發揮公司信用類債券市場在促進資本形成、暢通國民經濟循環、推動經濟轉型和結構調整中的重要作用。

《意見》從完善法制、推動發行交易管理分類趨同、提升信息披露有效性、強化信用評級機構監管、加強投資者適當性管理、健全定價機制、加強監管和統一執法、統籌宏觀管理、推進多層次市場建設、拓展高水平開放等十個方面，對推動公司信用類債券市場改革開放和高質量發展提出具體意見。

在推動發行交易管理分類趨同方面，《意見》明確，以分類趨同為原則，按照《中華人民共和國證券法》對公開發行、非公開發行公司信用類債券進行發行管理。公開發行公司信用類債券，由國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門注冊，相關標准應統一。非公開發行公司信用類債券，市場機構應加強自律，行政部門依法監管和指導，相關標准也應統一。債券發行應符合國家宏觀經濟發展和產業政策，匹配實體經濟需求。限制高杠桿企業過度發債，強化對債券募集資金的管理，禁止結構化發債行為。

對於加強投資者適當性管理，《意見》提出，嚴格執行投資者適當性管理要求與《中華人民共和國證券法》規定的公開發行認定標准。按照承擔風險能力，採取統一標准對投資者適當性進行評價。統一非公開發行公司信用類債券的投資者標准，嚴禁通過拆分發行、降低投資者准入門檻等方式變相公開發行。堅持「賣者盡責、買者自負」原則，引導投資者提高風險識別能力，自主准確定價，自行承擔風險。

在健全定價機制上，《意見》表示，規范公司信用類債券發行定價機制，確保價格形成公開、公平、公正，嚴禁政府部門、發行人對發行定價的不當干預，嚴禁承銷機構通過自承自買、募集資金返存等方式變相壓低發行利率、扭曲市場化利率形成機制。

《意見》提出，貫徹落實《中華人民共和國預演算法》及其實施條例，釐清政府和企業的責任邊界，區分政府、政策性金融機構、國有企業、地方政府融資平台等不同主體的信用界限。加快推進地方政府融資平台改革，防範相關隱性債務風險轉移，政府不得通過企業舉債融資或為企業發行債券提供各種擔保，企業債務不得由政府償還或由財政兜底，切實做到誰借誰還、風險自擔，防範地方政府隱性債務風險。

《意見》還表示，統籌多層次債券市場建設，健全產品工具譜系，壯大合格投資者隊伍，豐富發展多層次交易服務體系。依法建設全國集中統一的登記結算制度體系，堅持一級託管為主、兼容多級託管的包容性制度安排，支持並鼓勵銀行辦理債券交易的資金結算。統籌同步推進銀行間債券市場、交易所債券市場對外開放，統一債券市場境外機構投資者准入和資金跨境管理，共同樹立統一開放的良好形象。

央行稱，下一步，人民銀行、國家發展改革委、財政部、銀保監會、證監會、外匯局將繼續協同發力，推動意見各項舉措落到實處，在統籌宏觀管理、有效防範化解風險的基礎上，積極推動改革創新，穩步擴大雙向開放，不斷提升公司信用類債券市場服務實體經濟的能力和水平。

④ 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的文件內容

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，地方政府融資平台公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：
一、抓緊清理核實並妥善處理融資平台公司債務
地方各級政府要對融資平台公司債務進行一次全面清理，並按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題。
納入此次清理范圍的債務，包括融資平台公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實後按以下原則分類：
（1）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；
（2）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入並主要依靠自身收益償還的債務；
（3）融資平台公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。
對原計劃由融資平台公司承擔融資的在建項目，對其後續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用於項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現「半拉子」工程。經地方政府審核後，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。
對融資平台公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照「逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全」的原則進行全面清理，及時採取補救措施，確保信貸資產安全。
地方各級政府要採取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平台公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平台公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。
二、對融資平台公司進行清理規范
在本通知下發前已經設立的融資平台公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平台公司，今後不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施後，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平台公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平台職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務並主要依靠自身收益償還債務的融資平台公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平台公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平台公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平台公司，也要按照上述原則進行清理規范。
今後地方政府確需設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平台公司。
三、加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理
融資平台公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合後保留的融資平台公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，並符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業准入標准和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核准或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。
銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人准入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平台公司新發貸款要直接對應項目，並嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標准。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸後管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平台公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。
四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為
地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平台公司融資行為提供擔保。
五、加強組織領導，確保工作落實
各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平台公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平台公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平台公司債務信息定期通報制度，實現對融資平台公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平台公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。
地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范後仍然違反《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，並追究相關責任人的責任。
各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，並將工作落實情況於2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。
國務院
二○一○年六月十日

⑤ 淺談如何進一步發揮政府城建平台投融資功能

這些服務於地方政府這幾年全國各地城市基礎設施建設投資量日益加大，並且有一城市建設投融資的平台，為各地城市基礎設施的開發和建設，完成了種互相攀比、愈演愈烈之勢。各地政府結合未來的「十一五」規劃，均大量的融資，對各地方經濟和社會發展，以及提升本地城市形象等方提出了大強度的城市建設投資計劃，繪制的城市建設藍圖也非常宏面都做出了重大的貢獻。偉，因此，對各地城建平台而言，未來的融資壓力可想而知。我們相信，與此同時，隨著政府職能轉變和我國投融資體制改革的變化，這各地城建投融資平台都在想方設法創新融資方式、拓寬融資渠道、尋些平台積極創新融資方式、勇於探索融資渠道、大膽進行市場化的改找融資突破口，但是如果不能在城投公司的定位和運作，在城建平台革實踐，創造了一批在全國有影響、可借鑒的城市基礎設施建設融資的投融資機制上有所突破、有所創新。面對未來更加繁重的融資任務，的先進經驗。像通過土地出讓和運作籌資方式；市政公用項目如公將難以完成，而要擔負起政府下達的融資目標將成為一句空話。交、燃氣、污水、自來水、垃圾處理等的BOT、TOT以及產權和股權轉4、國資經營和管理的壓力增大讓融資；此外還有城建資產的資產證券化（ABS）融資方式等，都在全各城建平台作為政府的投融資平台和國有資產經營管理的平國范圍內產生了積極的反響。台，不僅承擔代替地方政府融資的責任，還承擔著龐大的城建國有資然則，作為跟隨和推動市場經濟改革的產物，面對當前政府城建產在市場競爭中保值、增值的經營管理壓力。這也對城建平台的經營投融資平台的運作面臨著一些問題和困難，如何進一步發揮城建平管理水平和投融資運作能力提出了挑戰，也將對各地城建國有資產台投融資功能值得我們深入探討和研究。的可持續經營和良性發展產生重要的影響。一、困擾城建平台發揮投融資功能的幾個問題二、影響城建平台投融資功能發揮的內在問題據我們調查了解，目前政府城建投融資平台的運作主要存在以以上這些矛盾和困難的出現，我們認為全國各地的政府投融資下幾方面困擾：平台或多或少存在。它表現的是作為具有政府和企業雙重性質的、國1、資產負債率偏高有資產經營管理平台和投融資平台，客觀上存在著在公司定位、管理據調查，目前絕大部分政府城建平台的資產負債率都在70％以體制、運作方式、多元化投融資格局和可持續發展等方面的先天不上，這種資產負債結構，一方面使這些企業承擔了較高的財務費用，足。目前中國的經濟體制改革還沒有徹底到位，有效的政府投融資體另一方面也影響了他們為政府項目所進行的進一步融資，同時企業制和國有資產運行管理機制尚未形成，因此，這些矛盾和困難需要在在推動多元化的融資創新方面也難以發揮作用。更長的時間內、更深的層次上不斷完善和解決。2、財務風險較大三、城建平台進一步發揮投融資功能的幾點建議由於所有的政府城建平台都承擔了大量的政府公益性的建設項對此，我們對在目前形勢下，如何進一步發揮好各地城建平台的目，往往投資量大、效益產出慢。因此這些企業的資金運行經常是捉投融資功能，提出如下建議:襟見肘，基本處於「借新債還老債」的狀態下。1、在完善投融資體制方面，要領導重視，健全組織這些城建平台可能出現的財務風險，主要體現在資金流轉風險、要在城市建設投融資體制上進一步深化和完善，就應當立足於償債風險和有效資產不斷縮水的風險上。只是反映出的情況有所不政府這個層面，要打破行業界限、部門界限，拋棄小團體的利益，共同同。（1）資金流轉風險，它基本出現在那些沒有穩定的利潤來源、高投做好城市建設這個大文章，實現城建融資渠道上的開拓創新。政府應資、高負債、低投資回報的情況下，受企業資產質量和運營效率影響當象重視國有企業改革那樣，重視城建投融資體制的改革和城建平較大。（2）償債風險，主要是由於負債結構的影響，導致按期償還銀行台的資本運作。本息出現困難，往往是「拆東牆補西牆」，且受金融貨幣政策的剛性制我們建議，各地可以成立一個象各地改革辦那樣的、超脫於政府約和影響非常大，尤其是資金供給不足，負責結構不合理的企業。（3）部門的市一級的聯席機構，負責領導城建投融資體制改革，對政府重有效資產不斷縮水的風險，是指企業當每年的資金收入不夠償還銀大項目的投資和融資進行協調和推進，並負責投融資創新工作，以提行利息情況下，不斷用平台的有效資產填補缺口，導致企業的有效資高整個地區的城市資產和城市資源的運作效率。產不斷縮水的情況。2、在資源利用方面，要統籌規劃，集中利用的那部分責任，對被審計對象來說只是間接責任。度。積極開展不同形式不同內容的評估活動，對全面提升內審工作的（三）、開展有針對性的培訓工作。為了進一步提高內審工作質質量將起到促進作用。量，建議教育主管部門按照教育系統內部審計工作規定的要求對內總之，隨著教育事業的發展和教育改革的不斷深入，中小學校長審人員進行審計工作規范的培訓，制定一套統一的內審工作的具體離任經濟責任審計工作還會出現許多新問題、新情況，需要在以後的操作指南，以此作為指導內審人員開展內審工作的依據。如審計工作實踐中不斷地去總結、探索、完善。為了不斷完善中小學校長任期經流程、審計文書格式、審計案卷的歸集整理等方面，從而進一步提高濟責任審計，內審人員應該認真學習和借鑒審計工作的新理論，堅持審計工作的質量，防範審計風險。與時俱進，積極創新，要牢固樹立「服務經濟，服務教育」的新觀念，強（四）、內審部門應積極利用各種不同形式的評估活動，充分發揮化依法審計意識，學習教育審計工作中的先進經驗，探索和運用先進「以評促改，以評促建」的積極作用。考評活動不僅使內審部門在迎評的審計觀念、技術方法，不斷激發創新意識，營造創新氛圍，提高教育中促改促建，同時也在一定程度上提升了領導對內審工作的重視程內審工作的質量和效率。22城市建設2009年總第41期

⑥ 地方政府融資平台是什麼東東有啥用

關於規范地方政府投融資平台的幾點建議 2009年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布了《關於進一步加強信貸結構調整 促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出「支持有條件的地方政府組建投融資平台，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道」。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經驗，對原有地方政府融資平台進行改革，開始建設新模式的投融資平台，在運作過程中拓展了巨大融資空間。一、新型地方政府投融資平台的運作（一）新平台建設的出發點。地方政府搭建新型融資平台，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發展機遇，發揮國有資本對市場資源配置的引導作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產，實現投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規范化、經營運作市場化，建立制度完善、運作規范的投融資體系和融資、投資、建設、管理、償債一體化的良性循環機制，實現投融資由部門各自負責向政府集中主導轉變、由行政決策向市場選擇轉變、由政府舉債向資本運作轉變、由間接融資向直接融資轉變、由無償投入向有償回報轉變。（二）新平台的主要職能。一是統一化的政府融資平台。新型投融資平台通過整合政府優質資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、補充基礎設施建設資金，實現政府的投資引導意圖。二是市場化的國資管理平台。新型投融資平台作為國有公司及國有資產的管理平台，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經營性資產進行整合調整，推動國有企業改革重組，實現國有資本有序進退，推進優質資產向優勢企業集中、向價值鏈的高端集中、向產業鏈的關鍵環節延伸，實現國有資產布局調整和產業結構優化的目標。三是政策性的產業投資平台。新型投融資平台作為政府的產業投資平台，代表政府出資，根據地方產業政策進行產業投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實現政策意圖；另一方面採用市場化方式進行運作管理，有利於提高投資效率。四是先導性的創業引導平台。新型投融資平台作為政府先導性的創業引導平台，將發揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導戰略投資者參與重大項目建設，更好地利用股權、基金等市場化手段與其他機構進行資金合作，通過資本經營服務、培育和輔導創業企業成長，發展一批與區域核心產業關聯度高、市場前景廣闊、經濟效益好、技術含量高的新項目、新企業。二、新型地方政府投融資平台的效應評估新型投融資平台作為地方政府強化宏觀調控能力，合理配置資源，促進經濟結構調整的重要平台，對充分發揮地方政府投融資所具有的政策性效應和誘導效應，促進經濟增長及經濟結構調整，發揮了積極作用。但與此同時，由於這些平台公司自成立時就處於一種軟約束機制下，且財務信息不透明，隨著債務規模的不斷擴大及還債高峰期的臨近，其債務風險堪憂。（一）政府性融資面臨著現實的法律風險。目前新平台項目貸款的擔保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，「打捆貸款」最具代表性。從法律規定上分析，「打捆貸款」的財政承諾方式實質就是一種特殊的「保證擔保」，而我國《擔保法》規定，「國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外」，很顯然，「打捆貸款」不屬於國家機關可以成為保證人的范圍，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規定之嫌，銀行很難拿著協議上法院打官司。二是權利抵押擔保模式，「土地轉讓收益權質押」是其中的主要方式。平台公司擬質押的土地轉讓收益權，雖然可以認為是一種債權，具有財產性和可轉讓性，但並不具有確定性，也就是說該質押標的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權，而且這種未來的可能的債權的形成也將是分批次的，不符合《擔保法》關於擔保標的確定性的規定。一旦質押標的缺失，平台公司不能按期還款，銀行貸款將出現擔保「真空」，而且還不能申請法院強制執行來保障貸款的收回。（二）原有平台公司的遺留債務可能成為「懸案」。由於新融資平台不僅是在通過對原有平台進行重組的基礎上建立起來的，同時還把所有行政事業單位的存量國有資產清理打捆，並入平台公司作為重新向銀行融資的抵押擔保物，這種資產組合上的重新洗牌，使得曾經以這些平台公司和行政事業單位作為借款人、並以其所屬資產作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對於這樣一種操作，銀行方面卻並不知情。所以，從某種意義上說，政府急於建立新型融資平台，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務的嫌疑。（三）對負債規模缺乏總體控制下的銀行信貸風險積聚。地方政府組建新型融資平台的出發點就是擴大平台公司的融資能力，為基礎設施和重點項目建設籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平台公司就敢於借，地方政府甚至出台一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平台公司的信貸投入，而作為投資出資人，對於平台公司的總體負債規模控制在一個什麼樣的水平，地方政府並沒有進行系統全面的安排。另一方面，目前地方投融資平台的融資狀況很不透明，對於地方政府及其融資平台的資本金、信貸資金的運用、總體負債狀況和償還能力並不完全清楚，銀行處於相對弱勢地位，這使得銀行對流入平台公司的信貸資金難以實施有效的風險監控。（四）政府的長效償債機制與平台公司的市場退出機制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平台公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責任對地方政府來說是標準的「軟約束」。另外，對於這些平台公司完成投融資的歷史使命後或者經營出現困難時，如何處置貸款抵押擔保物，如何兌現對銀行債權的承諾，地方政府也很少從長遠考慮去建立相應的市場退出機制。三、對進一步規范新型地方政府投融資平台的建議（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現狀看，首要的任務是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結構，真正建立起「政府引導、社會參與、市場運作」的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用於市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化和法制化。第三，加強投資監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度。（二）建立科學合理高效的債務管理模式。要建立「負債有度、總債有數、用債有方、償債有錢、管債有規、舉債有責」的科學、規范、合理及切實可行的債務管理模式。一是適度發行地方政府債券，由上級政府和中介機構對地方政府舉債能力進行科學評估，並提供相應信用保證，將政府性債務控制在地方財力可承受的范圍之內。二是嚴格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限於有效儲備建設土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃納入預算控制，建立政府償債基金和債務風險預警機制，又要本著「誰借誰還誰受益」及「誰審批、誰擔保、誰負責」的原則，建立起借用還相統一、責權利相結合的債務償還機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源。（三）妥善處理政府性項目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平台新信用形象的角度出發，切實處理原有平台公司拖欠銀行貸款的問題，把「借新賬」建立在「還舊賬」的基礎之上。一是要全面清理政府性債務。積極開展對政府性債務的清理工作，全面核實債權債務關系、時間、數額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認債權債務關系，落實債權債務主體。二是明確舊債處置的相關政策。本著「誰舉債、誰負責」和「誰受益，誰償還」的原則，進行舊債處置。三是安排財政專項還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關貸款手續，做到抵押、擔保合法有效，切實保障銀行債權，增強金融機構信貸投入信心。（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩步推進政府性投資項目融資方式實現多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發行債券融資，如市政債券、企業債券等；嘗試資產證券化融資，引導國有優質資產通過上市實現直接融資，扶持融資平台公司控股、參股公司上市，提升融資平台公司的直接融資能力；推進市政公用事業產業化，將城市公用事業所有權、經營權和養護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設和經營；推行項目融資，對一些大型基礎設施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可採取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設資金。（五）銀行要積極掌握平台公司財務信息有效監控信貸風險。銀行既不能因為把貸款投向政府融資平台能提高銀行的經營利潤，而降低現有的嚴格的貸款審查標准，也不能因懼怕風險望而卻步。要針對政府融資平台項目貸款模式的貸款主體、擔保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項目評審當中去，在現有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規避貸款風險。同時，要求平台公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設立質押擔保，以確保對該賬戶項下的資金有優先受償權；其次，要建立銀行監管賬戶，確保貸款資金能做到「專款專用」，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風險評估體系，加強對地方經濟發展的分析和預測，對已發放貸款項目未來現金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監控，對挪用貸款的平台公司採取必要的信貸制裁措施。

⑦ 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的文件背景

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長。上世紀90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設立融資平台公司來對外融資，並逐漸形成了一定規模的融資平台公司債務。總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平台公司，把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了一定的積極作用。尤其是2008年四季度以來，為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展，融資平台公司發揮了重要作用。但與此同時，也出現了一些需要關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模增長過快，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，6月10日，國務院下發《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號，以下簡稱「國發19號文」），對加強地方政府融資平台公司管理工作進行了全面部署。