規范地方舉債融資見解

『壹』 從國土管理角度解讀國發(2014)43號文件

10月2日，國務院出台《關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱「《意見》」），即國發43號文。該《意見》引起社會各界廣泛關注，這不僅關乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府融資平台的發展和命運問題。

一、文件內容

《意見》共有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。
首先，本《意見》的指導思想是建立「借、用、還」相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。其中最核心的內容是建立規范的債務管理機制，而發揮積極作用、防範化解風險和促進健康發展則是其目的所在。要達到上述目的，需要堅持的基本原則是「疏堵結合、分清責任、規范管理、防範風險、穩步推進」二十字方針。
其次，對於如何加強地方政府性債務的管理，《意見》也給出了一整套的解決方案，分別是加快建立規范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規模控制和預算管理、控制和化解地方政府性債務風險和完善配套制度等四個方面。
通過明確舉債主體、規范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好「怎麼借」的問題；通過控制舉債規模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好「怎麼用」的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好「怎麼還」的問題。此外，完善配套制度則從完善債務報告和公開制度、建立考核問責機制和強化債權人約束等三個方面，為建立規范的地方政府舉債機制提供保障措施。
最後，為確保改革平穩過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目後續融資，又要切實防範風險，並就相關的組織領導工作進行了必要的補充。如果說，建立規范的地方政府舉債機制是長效制度，那麼消化存量債務，則是解決當前棘手的問題。《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務的基礎上，一是對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的債務中屬於政府應當償還的部分，納入預算管理。二是對企事業單位債務中不屬於政府應當償還的部分，要遵循市場規則處理，減少行政干預。

二、要點分析

（一）一個機制約束政府負債

《意見》提出建立規范的地方政府舉債融資機制，建立「借、用、還」相統一的地方政府性債務管理機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。
「借」明確了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經國務院批准，省（自治區、直轄市）一級的政府才可適度舉借債務，市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業單位等舉借。其次，地方政府舉債採取政府債券方式，通過發行一般債券和專項債券解決公益性事業發展的資金問題，此種形式已經非常接近美國市政債。
「用」嚴格限定了資金用途，並將債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。政府債務要納入全口徑預算管理，硬化預算約束，建立起對違規使用政府性債務資金的懲罰機制。
「還」主要明確了地方政府性債務的償債主體和應急機制。明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。這種安排，可在一定程度上防範地方政府債務規模盲目擴張。

（二）兩個思路解決債務問題

根據截止到2013年6月底的政府性債務審計結果，我國中央政府債務佔GDP的比重約20%，而地方政府債務佔比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月後的增量債務，當前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當前新型城鎮化的背景下，預計到2020年，城鎮化建設資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務。
如何處理存量債務的問題，《意見》給出一個很好的解決辦法，就是「置換」。拿什麼「置換」什麼？如何「置換」？由於之前的《預演算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是間接持有，以融資平台的銀行貸款、城投債等形式出現，利率較高，並且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務中需要被「置換」的，就是這些亟待償還的各類債務，尤其是銀行貸款。
要「置換」這些債務，在目前的情況下，一個選擇是在現有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當地方政府具有了發行債券的權力以後，就可以直接發行債券，這屬於直接融資，利息較低而且期限更長。
「置換」舊債，對於地方政府來說有兩個好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是以地方政府信譽擔保的資產，理論上說其風險僅高於國債，但遠遠低於企業債券。因此，其利率一般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助於降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務置換短期債務，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發行債券時，可以根據其預期收支情況確定債券的期限結構，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務，減輕每年的還款壓力。《意見》里明確指出，「對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。」
新的建設資金來源問題，《意見》將公益性事業劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發債權解決這一問題，沒有收益的由地方政府發行一般債券融資，通過一般公共預算收入償還；有收益的發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，解決新的建設資金來源。

（三）三條界限劃分責權主體

《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平台、政府與市場之間責權利主體間的界限。首先，實現中央政府與地方政府的切割。《意見》中明確指出，中央政府不對地方政府債務進行兜底，把中央政府從地方政府債務中隔離開來，避免了地方政府債務危機逼迫中央政府兜底從而轉化為國家債務危機的可能性。第二，實現地方政府和融資平台的切割。明確政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰換、風險自擔。剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。第三，處理好政府與市場之間的關系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區間、經濟單位間流動，得到有效配置。

三、融資平台公司未來何去何從

在城市發展的大背景下，作為特定時期中國特色的產物，融資平台公司自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設、改進民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻。然而我們清晰地看到平台公司在不斷發展壯大的同時，也存在著一定的爭議，尤其在經歷2009年的爆發式增長後，規模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風險也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗，平台公司的路在哪裡，做如下解讀。

（一）融資平台存量債務處理

《意見》要求「剝離融資平台公司的政府融資職能，融資平台公司不得新增政府性債務」，平台公司的「代政府融資」職能將不可持續，意味著融資平台政府融資功能將被逐步剝離，這是中央對地方政府融資行為規范管理的持續，未來融資平台公司將會進行漸進式地調整、改造。
1、政府性債務的剝離。對平台公司的既有債務進行分類，按「誰受益、誰承擔」的原則，由平台公司舉債，實際投向公益性項目的債務，應由地方政府承擔直接償債責任，按《意見》要求，可依靠省政府代市縣級政府發行債券進行置換；由平台公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的准經營性項目的債務，可將債務和資產打包，由地方政府或平台公司作為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務風險；對於由平台公司自身運營和發展，及與公共服務無關的市場行為而形成的債務，由平台公司自行償還，政府不承擔兜底責任。
2、增強自身融資能力。《意見》明確「政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還」，一直以來銀行等資金機構看重的融資平台「政府背景」將逐漸失去價值，政府背書、政府信用等將逐漸失去效用，未來平台公司將作為一般性企業，其融資能力將取決於有效資產、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出台的《江西省政府性債務管理暫行辦法》中明確「對融資平台公司債務，政府僅以出資額為限承擔有限責任」，說明平台公司債務將不再視作「無風險」。

（二）平台公司的發展轉型

平台公司是特殊時期的特有產物，具有生命周期。隨著城市建設高峰的過去，某些平台在完成了某個領域的投資建設任務後就應該歷史性地退出舞台，要麼關閉要麼轉業成為經營實體。而從改革成本和改革穩定性的角度來看，推動平台公司轉型是更佳方案。未來平台公司將會去平台化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業存在，平台公司應在盡量短的時間內實現實體化、市場化和規范化轉變，參與市場化競爭。

1、宜涉足的領域

一是產業引導和國有資產管理，即按照地方政府產業布局要求，積極引導政府投資的方向，履行政府投資導向的職能，同時在公用事業、軌道交通、廣告經營、能源開發、地產置業以及文化旅遊、環保產業、金融服務等方面充分運作，規范企業經營，確保國有資產的保值增值。
二是城市運營管理，即運用市場手段，對包括城市基礎設施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產（主要是城市土地）和城市無形資產（如廣場、道路冠名權）在內的城市資產開展的多種形式的經營管理活動，以提供公共產品或公共服務為目標，充分經營和利用城市基礎設施，發揮融資平台公司公共產品提供者和公共服務提供者的作用；
三是城市金融服務，城市的持續健康發展離不開銀行、金融機構的支持，平台公司作為地方性國有企業應著力打造金融板塊，可參股銀行與銀行聯姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產業投資基金、擔保公司等多種金融業態，金融板塊將成為一些融資平台公司未來的經濟增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經濟的發展。

2、未來的發展路徑分析

雖然融資平台公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎設施建設領域，但他們發展的腳步正在逐步遠離單純的政府性融資平台公司。在業務發展方面，平台公司應堅持以基礎設施建設為核心，向多元化、跨區域化發展，進一步夯實業務能力，並購和整合將成為平台公司發展的常態，生存下來的平台公司將以新形象和新境界展現在人們面前。

（1）跨區域發展方向

在融資平台公司的初步發展階段，公司的發展主要是在本地完成。而進入轉型階段之後，有能力的融資平台公司開始實施橫向擴張戰略。如通過整合城區近郊及各縣的各類中小水務公司、房地產公司等，實現規模經濟；利用企業在基礎設施建設過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術，對區域外的基礎設施建設提供工程代建、工程項目管理等業務。

（2）多元化發展方向

目前融資平台公司都在嘗試戰略轉型，一方面隨著其所在城市的發展，繼續從事基礎設施建設和土地一級開發業務；另一方面積極投資實體產業，進行多元化發展。大多數融資平台公司的轉型選擇依然圍繞土地開發相關產業鏈，進行土地一級二級聯動開發。條件成熟時，融資平台公司可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關多元化的拓展，向產業投資、資產管理、金融控股、城市運營、城市旅遊等多元化業務轉型，不斷發展壯大平台經營性業務板塊，增強平台自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。

（3）縱向整合方向

依託融資平台公司既有的專業能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃氣等產業培育立足本地、面向市政公用產業化龍頭企業，形成較大規模的集投資建設、運行管理、技術創新產業為一體的集團，帶動整個市政公用產業向集團化、集約化、產業化方向健康發展，大型產業化龍頭企業對市縣的行業性公司兼並重組等將為常態。

（三）平台公司的能力培養

1、理清與政府的關系

融資平台公司應釐清與地方政府的關系，根據市場規則，明確平台公司的服務提供商和地方政府的服務購買者關系，同時在債務和平台公司運作方面，對平台公司進行定位。

（1）債務方面

按照國務院及人民銀行、銀監會的要求，金融機構對融資平台公司項目逐個開展重新評審和風險排查，梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，地方政府在此背景下應針對融資平台公司的實際情況，採取有效措施，督導融資平台公司做到已發放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金，為融資平台公司減輕債務包袱。

（2）做實資本

政策伊始，地方政府應盡快為融資平台公司注入有效可變現資產、特許經營權、稅收返還等以增加公司現金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平台公司市場化運作提供資金基礎，實現既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉型提供保障。

（3）資產整合與平台重構

對融資平台公司進行規范和重組，按未來公司的發展定位，對於與業務不相關的公益性資產、享受政策支持的項目等進行剝離，為平台公司減輕運作包袱；同時，根據業務發展需要，通過對區域內國有資產和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業型平台公司，做大業務規模，培養專業能力。在此之上此外，積極探索區域投融資平台的協同發展，嘗試區縣平台整合和跨地市區域的平台整合。

2、規范企業運營

（1）建立健全的法人治理機構

融資平台公司需構建產權清晰、權責統一、自主經營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構，要推動融資平台公司由事業法人向公司製法人轉型，真正確立其市場主體地位，實現完全市場化運作。

（2）優化內部管理，做實管理基礎

充分考慮融資平台公司未來的職能定位、業務板塊等，設置合理的組織架構及授權體系，並清晰部門職能、崗位職責分工等，做實平台公司的內部管理架構，提高運營效率。同時，針對集團化運營的融資平台公司，應結合平台的職能定位、業務發展規劃等，對下屬參控子公司進行系統梳理並分類，針對性地設計管控模式，充分激活各子公司的發展動力。

（3）強化人力資源團隊建設

做好人力資源發展規劃，多渠道市場化吸引人才，實現各方面人才在管理思想、經驗及發展潛力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有發展動力的人才團隊。注重人才梯隊的培養，確保引進的人才符合公司未來發展的要求。

（4）推進平台公司的改制

建立產權機制，通過管理層持股、技術入股、職工持股等手段，推動企業股權多元化和股份制改革，激發內在活力。

四、總結與前瞻

黨的十八屆三中全會提出要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。5月20日，國務院轉批國家發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發18號文），提出剝離融資平台公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預演算法》修正案增加了允許地方政府規范舉債的規定。10月2日，國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。10月8日，國務院印發《關於深化預算管理制度改革的決定》（國發45號文），根據新修訂的預演算法部署進一步深化預算管理制度改革的具體措施。
一切事物都是時代的產物，在1994年分稅制改革和中國城鎮化建設的大背景下，地方政府融資平台應運而生，對我國城市建設做出了不可磨滅的貢獻。然而時移世易，所謂「成也蕭何，敗也蕭何」，在原有財政體系下異軍突起的融資平台公司，在未來財政體系的變革下，將面臨更加嚴峻的考驗。
雖然前行的道路還需要摸索，但方向已然確定。我們預測，在今年底或明年初，國家將出台政策，全面放開省級地方政府債券的自發自還。此外，國發45號文的出台有著非常強烈的信號指向，因為預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，我們認為財稅體制改革將在今明兩年取得決定性進展，並將在2016年基本完成，而對於地方政府性債務的規范管理和融資平台的職能調整，也將配合著調整到位。
當融資平台債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬斷，地方政府融資平台將失去地方政府的信用背書和土地財政的支撐，獨自面對市場的競爭。當然，這個轉變不是一蹴而就，可能需要數年甚至更長的時間去改變。對於政府融資平台而言，在適應國家政策調整的基礎上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉型打基礎，這是當務之急。

『貳』 防範化解債務風險存在的問題

主要是局部地區償債能力有所弱化、個別地區風險超過警戒線、一些地方還存在違法違規融資擔保現象、部分政府和社會資本合作項目不規范等等。

當前地方政府債務風險防控應重點關注以下幾個方面：

一、是堅持法治意識，規范舉債融資。目前，地方政府債務管理制度體系已比較完善，各地各有關部門應切實遵守和執行。在處理地方債務問題上，應嚴格依據法律法規。

二、是堅持公開透明，接受各方監督。地方政府債務管理應該做到「陽光化」，從發行、使用到償還全過程堅持公開透明原則，接受來自人大、政府、社會等各方面的監督。

三、是強化責任意識，落實責任追究。一些地方違規舉債融資現象的存在，和相關負責人存在僥幸心理有關。地方政府債務風險防控事關重大，新預演算法和相關政策已明確了責任追究制度，

尤其是國辦印發的地方政府性債務風險應急處置預案具體規定了相關事項，包括違法違規責任范圍、追究機制響應和責任追究程序。

(2)規范地方舉債融資見解擴展閱讀

金融風險的基本特徵有以下幾個：

1、不確定性：影響金融風險的因素難以事前完全把握。

2、相關性：金融機構所經營的商品—貨幣的特殊性決定了金融機構同經濟和社會是緊密相關的。

3、高杠桿性：金融企業負債率偏高，財務杠桿大，導致負外部性大，另外金融工具創新，衍生金融工具等也伴隨高度金融風險。

4、傳染性：金融機構承擔著中介機構的職能，割裂了原始借貸的對應關系。處於這一中介網路的任何一方出現風險，都有可能對其他方面產生影響，甚至發生行業的、區域的金融風險，導致金融危機。

『叄』 財政部長劉昆：開發性、政策性金融機構不得配合地方政府變相舉債

「政府債務管理制度是現代財稅體制的重要內容。『十四五』時期，（要）進一步健全政府債務管理制度，既有效發揮政府債務融資的積極作用，又堅決防範化解風險，增強財政可持續性。」財政部部長劉昆近日在《建立現代財稅體制》一文中表示。

該文收錄於《〈中共中央關於制定國民經濟和 社會 發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔本》一書中，該書已於近日出版。在此文中，劉昆就完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制進行了闡述。

對於防範化解隱性債務風險，劉昆表示，要完善常態化監控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。硬化預算約束，全面加強項目財政承受能力論證和預算評審，涉及財政支出的全部依法納入預算管理。強化國有強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債形式增加隱性債務。

目前地方政府隱性債務增長勢頭得以遏制。從地方公布的化解方案看，主要通過「統籌資金，償還一批；債務置換，展期一批；項目運營，消化一批；引入資本，轉換一批」等方式化解。

劉昆提出，開發性、政策性金融機構等必須審慎合規經營，綜合考慮項目現金流、抵質押物等審慎授信，嚴禁向地方政府違規提供融資或配合地方政府變相舉債。

開發性金融機構指國開行，政策性金融機構指農發行、進出口銀行，近年來國開行、農發行廣泛介入政信業務，由於一些業務綁定了政府信用，有新增隱性債務之嫌。新形勢下，傳統的政府性業務也面臨轉型的難題，比如棚改貸款和專項建設基金。

棚改貸款主要模式為，棚改主體將政府購買服務合同向銀行質押融資。政府根據合同約定，分期向企業支付采購資金，用於償還銀行貸款。穿透來看，實質上是財政對棚改貸款兜底，有新增隱性債務之嫌。

專項建設基金操作方式為，國開行、農發行向郵儲銀行定向發行專項建設債券，然後利用專項建設債券籌集資金，建立專項建設基金，國開基金或農發基金採用股權方式投入項目公司。

在大規模投放的情況下，基金入股了一些民營企業項目。但出於風險考慮，增信方式上國開基金和農發基金要求當地融資平台按約定回購基金持有的民企項目股權，民營企業則再向地方融資平台回購股權。在近年的隱性債務認定中，一些專項建設基金也被認定為隱性債務。

10月30日上午，國家開發銀行召開全行黨員大會，傳達學習黨的十九屆五中全會精神。會議表示，要聚焦主責主業，發揮戰略工具、政策工具作用；改革內部體制機制，完善治理體系；推進融資模式創新，助力重點領域投融資體制市場化改革，更好發揮開發性金融連接政府與市場的橋梁紐帶作用，為推進有效市場和有為政府更好結合貢獻力量。

11月26日，國開行副行長周清玉在第264場銀行業保險業例行新聞發布會上介紹，「十四五」期間， 國開行將在城鎮老舊小區改造領域投放2萬億信貸，將與各個省做好「十四五」的融資規劃對接。對於地方政府可能面臨財政吃緊的問題，國開行將從三個方面來解決：

一是要堅持緊緊地依靠地方政府。 哪個地方政府有積極性、有主動性，國開行就主動地配合、服務他們。政府要制定相關的政策，然後要整合政府擁有的資源，如土地、閑置的工廠、社區這些資產。

二是要發揮地方國企的作用。要整合省、地、縣三級的地方國有企業平台，用他們來承接這項任務。在這個基礎上， 國開行給予融資支持，堅持保本微利，執行優惠利率，降低老舊小區改造的財務成本。

三是要積極推動引進 社會 資本，要確保 社會 資本有合理的回報。

市場也關注國開行舊改融資模式如何創新。劉昆還表示，要清理規范地方融資平台公司，剝離其政府融資職能。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

劉昆還表示，要根據財政政策逆周期調節的需要以及財政可持續的要求，合理確定政府債務規模。依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府舉債融資機制。

地方債於2009年首度由中央政府代發。當年政府工作報告提出，國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。此後的2010年-2014年發行規模在2000億-4000億之間，均由財政部代理發行。

2015年新《預演算法》實施後，省級地方政府開始獨立發行地方政府債券進行舉債，地方債發行規模開始大幅增加。經過12年的擴張後，地方債已成為債市第二大品種。Wind數據顯示，截至11月30日，地方債余額達到25.3萬億，僅次於金融債，地方政府債務率已接近紅線。

在今年7月舉辦的一場研討會上，財政部預算司一級巡視員王克冰直言，隨著地方政府債券尤其是專項債券發行規模的快速擴張，地方政府債務余額增長迅速，地方政府債務率很可能於今年年底進入國際通行的100%-120%警戒區間，政府債務風險正在逐漸增大。

劉昆提出，完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善以債務率為主的地方政府債務風險評估指標體系，健全地方政府償債能力評估機制。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。

在宏觀經濟穩步恢復、地方債債務率逼近警戒線、地方債資金閑置等原因，市場預計明年新增專項債規模或將出現回落。

國債方面，劉昆稱，要優化國債和地方債券品種結構和期限結構。持續推動國債市場 健康 發展和對外開放，健全及時反映市場供求關系的國債收益率曲線，更好發揮國債利率的市場定價基準作用。健全政府債務信息公開機制，促進形成市場化、法治化融資自律約束機制。

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責編 李劍華 實習生 李各力

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『肆』 為什麼要重視地方政府性債務風險

地方政府債務風險是指地方政府承擔債務但無能力按期還本付息的可能性以及相應產生的後果，如導致政府財政不能正常運轉，拖欠幹部教師工資和職工養老金，以及無力進行公用事業投入等。
一是爆發區域性財政風險。
很多人認為地方各級政府掌握大量國有資產、資源，在目前財政體制下，地方政府又不能破產清算，中央財政不可避免成為「最後支付人」。這未免有點盲目樂觀。考慮到舉債地區的普遍性、部分地方債務負擔的嚴峻性，以及償債來源對土地財政的高度依賴性，地方政府負債的償付風險以及由此誘發的金融風險和政府信用風險仍不可小覷。受宏觀經濟增速放緩、地方財政增速回落以及房地產市場調整等因素影響，一旦累積的債務風險超過地方財政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發區域性財政風險。
二是引發系統性金融風險。
地方債主要來源於銀行等金融機構的間接融資，地方債與銀行等金融體系風險直接關聯程度較高。債務違約和兌付危機最終都會形成銀行等金融機構的不良資產，區域性財政風險與系統性金融風險互為因果、交織關聯、循環影響、疊加蔓延。當地方債規模和「借新還舊」展期超過一定極限後，金融危機的「多米諾骨牌」就會倒塌。巨大債務不僅使地方政府陷入財政困局和債務風險當中，還不可避免轉化為區域性、系統性金融風險。
三是誘發經濟和社會政治風險。
可以毫不誇張地說，目前，地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果嚴格金融規則，不少地方債已經無法依靠「借新還舊」展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。過高的地方債直接推高土地和樓市價格，難以償付的地方債也給銀行等金融機構帶來不良資產等風險敞口。巨額地方債的背後，實際上是政府信用的隱性擔保，地方舉債融資普遍不考慮償付責任以及所造成的後果，「只管借，不管還」。企業和事業單位把最終償付責任轉嫁給政府，下級政府把最終償付責任轉移給上級政府，地方政府把最終償付責任轉推給中央政府，上屆政府又把最終償付責任延遲給下屆政府，「擊鼓傳花」。一旦地方債風險爆發，只能廉價變賣國有資產、或者由上級政府乃至中央政府兜底，最後只能通過債務重組、貨幣貶值轉嫁債務負擔，由全國人民集體買單。因此，地方債風險集聚、積累到一定程度，地區性風險就有可能演變為區域性、全局性、系統性風險，就有可能損害政府公信力，惡化社會信用環境，誘發經濟危機和社會信任危機，最終拖累經濟可持續發展、影響社會穩定、威脅政治安全。

『伍』 《關於進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》什麼時間發的

近日，國務院公廳發布《關於印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》（國函〔2016〕88號）。同時，經國務院批准，財政部印發《關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。一、問：出台《預案》和《指南》的背景是什麼？答：實施地方政府債務風險防控，有利於提高地方政府動態監測、實時預警的能力，提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。《中華人民共和國預演算法》規定，「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度」。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，「建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制」。黨的十八屆五中全會明確提出建立風險識別和預警機制，以可控方式和節奏主動釋放風險，重點提高財政、金融等方面風險防控能力。按照黨中央、國務院決策部署，財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構建規范的地方政府舉債融資機制，嚴格實施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批準的限額，依法設置地方政府債務的「天花板」；將政府債務全部分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變了以往政府債務游離於預算之外的局面，主動接受人大監督；開展風險評估和預警，督促高風險地區切實化解風險；發行政府債券置換存量債務，有效緩解地方政府到期債務償還壓力，減輕地方政府利息負擔；加大專項檢查力度，堅決制止違法違規擔保融資行為等，既發揮了政府規范舉債對經濟社會發展的積極作用，又有利於防範財政金融風險，地方政府債務管理取得了積極成效，風險總體可控。但當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標准，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。圖之於未萌，慮之於未有。建立地方政府性債務風險應急處置機制，是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預演算法相關規定，提升國家治理體系和治理能力現代化水平，全面依法治國，深化財稅體制改革，防範和化解財政金融風險的重要舉措。《預案》的出台將有力推動此項工作開展。二、問：出台《預案》的目的以及工作原則是什麼？答：建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。《預案》明確，建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制主要遵循以下原則：一是分級負責。省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導。跨省（區、市）政府性債務風險應急處置由相關地區協商。二是及時應對。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。三是依法處置。地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮並維護好各方合法權益。三、問：《預案》主要包括哪些內容？答：《預案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，適應和引領經濟發展新常態，堅持總體國家安全觀，在准確研判當前和今後一段時期我國地方政府性債務風險狀況的基礎上，堅持問題導向，依據《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規和政策規定，遵循市場化、法治化原則，對地方政府性債務風險應急處置做出系統性安排，充分考慮各方合法權益，明確風險防控底線，建立預警和分級響應機制，嚴格風險事件責任追究，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。一是依法明確適用范圍。依據預演算法等法律和政策規定界定《預案》和《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務；清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。二是建立分級響應機制。按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。三是實施分類應急處置。堅持法治化、市場化原則，嚴格依據《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型，分類提出債務違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。四是嚴格落實責任追究。風險事件發生後，適時啟動責任追究機制，對地方政府有關責任人進行行政問責和追究法律責任，對銀行業金融機構相關負責人嚴格依法追責，增強地方政府和銀行業金融機構領導幹部的風險意識、責任意識，防範財政金融風險。四、問：《預案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內容？答：財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍採用的做法。地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。《預案》規定了財政重整的主要措施。包括：一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待危機解除後再行恢復。二是優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級,本級政府其他財政支出應當保持「零增長」或者大力壓減。三是處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。四是申請省級救助。採取上述措施後，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限於：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束後，由省級政府自行決定是否收回相關資金。五是加強預算審查。實施財政重整計劃以後，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。確有不適當之處，需要撤銷批准預算的決議的，上級政府應當依法按程序提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。五、問：《預案》中提出將對地方政府性債務進行分類處置，請問如何處置？答：《預案》依據預演算法、擔保法、合同法及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型提出處置原則，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。一是地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。二是非政府債券形式的存量政府債務。新預演算法實施後，地方政府舉債只能採取發行政府債券方式，為此《預案》對非政府債券形式的存量政府債務處置進行了明確。債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任。債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照合同法有關規定分類處理。即，債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，並承擔全部償還責任；債權人不同意在國務院規定的期限內將償債義務轉移給地方政府的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內承擔有限責任，依法實現債權人的風險和收益相匹配。三是存量或有債務。具體包括：——存量擔保債務。存量擔保債務不屬於政府債務。按照擔保法及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小於債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。——存量救助債務。存量救助債務不屬於政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。四是新發生的違法違規擔保債務。對新預演算法實施以後地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照上述第三類情況中的存量擔保債務依法處理。另外，經國務院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區分存量債務中的銀行貸款、企業債券、信託、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預案》配套文件印發實施。六、問：《預案》中為什麼要提出責任追究？責任追究的范圍、響應機制和程序是什麼？答：防範和化解地方政府性債務風險事關全局。按照《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）關於建立考核問責機制的規定，《預案》中專門對違法違規責任范圍、追究響應機制、責任追究程序進行了明確。一是違法違規責任范圍。包括違反《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的行為；違反國發〔2014〕43號文件等有關政策規定的行為；其他違反財政部等部門制度規定的行為。二是追究機制響應。發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應當依法對相關責任人員進行行政問責；在地方政府統一領導下，當地銀監部門應當對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。三是責任追究程序。有關任免機關、監察機關、銀監部門根據省級政府審定的有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務風險形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬於在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。七、問：貫徹落實《預案》應當把握的主線是什麼？答：一是堅持法治意識。地方政府債務風險應急處置涉及債權和債務關系。要充分認識地方政府債務管理與一般管理事務的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅持嚴格依據法律法規規定，妥善應對和處理各種可能出現的風險事件，保護好債權人和債務人合法權益。二是樹立風險意識。要主動適應和引領新常態，把防風險擺在各項工作突出位置。要按照《預案》要求，加強動態監測和實時預警，准確研判可能出現的地方政府債務風險及其原因，對症下葯，綜合施策，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉化，並依法加強對金融機構的風險警示和提醒。三是增強責任意識。地方政府債務風險防控事關總體國家安全。要堅持守土有責，妥善處理好促進經濟發展和防範債務風險的關系，處理好金融創新和國家安全的關系，把職責范圍內可能引發的風險防控好，不能把防風險的責任推給上面、留給後面或轉嫁他人。四是強化大局意識。地方政府債務風險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經濟增長和國家可持續發展等之間的關系，錯綜復雜。加強地方政府債務風險防控，要站位更高一層，堅持從全局視角、整體思路出發研究制定各項政策，維護國家持久安全穩定。

『陸』 地方債的權威解讀

如何進一步防範風險
2011年一段時間，中國地方政府性債務問題引起了國際和國內社會的關注，而隨著審計部門摸清10萬億元地方債的基本情況，更多的關注集中在了如何進一步防範風險。
2011年8月16日財政部、中國銀監會相關負責人針對地方債的相關問題進行了解答。
問題一：總體情況如何？
根據審計署結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174．91億元，其中：政府負有償還責任的債務佔62．62%；政府負有擔保責任的或有債務佔21．8%；政府可能承擔一定救助責任的其他債務佔15．58%。
分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務余額比例分別佔29．96%、43．51%和26．53%；分地區看，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務余額佔49．65%，中部8個省佔23．06%，西部12個省（自治區、直轄市）佔27．29%。
財政部相關負責人表示，多年來，地方政府通過舉債融資，促進了地方經濟社會發展，對應對兩次金融危機發揮了一定積極作用，汶川特大地震發生後，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災後重建，推動災後恢復重建的順利實施。
「地方政府通過舉債融資，為推動民生改善提供重要支撐。」財政部相關負責人說，截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達13753．12億元，有力地促進了社會事業發展，此外，還有59466．89億元投入到交通運輸、市政等基礎設施和能源建設領域，促進了經濟社會發展和民生改善。
問題二：風險狀況怎樣？
根據審計結果，我國地方政府性債務風險總體可控。從債務規模看，至2010年底，負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率，即負有償還責任的債務率為52．25%。如果負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70．45%，低於100%的警戒線。
從債務結構看，我國政府性債務以內債為主，2010年末，地方政府性債務的債權人主要以國內機構和個人為主，地方政府性債務是多年累積而成，30多年來，地方通過自身經濟發展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處於較低水平。
從償債條件看，除財政收入外，中國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。此外中國經濟處於高速增長階段，基礎設施建設給地方經濟和政府收入創造了增長空間，有利於改善其償債條件。
2011上半年，銀監會著力推進地方政府融資平台貸款的退出管理、合同補正、追加抵質押物、增提撥備和提高資本佔用成本等任務，取得階段性成效，平台貸款風險整體可控。
部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患，如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大等。對部分地區和行業存在的風險隱患，需要未雨綢繆，採取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範和化解可能出現的風險。
問題三：如何進一步防範風險？
為有效防範地方政府性債務風險，近幾年來，國家出台一系列措施，2010年6月，國務院專門下發了通知，從多方面對加強地方政府融資平台公司管理工作進行全面部署，各相關部門也相繼從擔保、風險控制等規范地方政府融資平台。
財政部這位負責人表示，財政部目前正在會同有關部門積極做好加強地方政府性債務管理，這包括：
——妥善處理債務償還和在建項目後續融資。還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。
——繼續抓緊清理規范融資平台公司。有的在落實償債責任和措施後要剝離融資業務，不再保留融資平台職能；有的要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構。
——堅決禁止政府違規擔保行為。地方各級國家機關以及學校等以公益為目的的事業單位、社會團體要嚴格執行有關規定，不得違法違規舉借債務，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位和企業融資進行抵押或質押等。
——加快研究建立規范的地方政府舉債融資機制。抓緊研究建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。
中國銀監會這位負責人說，下半年，銀監會將用科學的機制讓風險早暴露、早發現、可度量和早干預，嚴格依據有關要求，控制新增貸款風險。審慎開展與地方政府之間的戰略合作，加強土地抵押貸款管理，切實根據現金流覆蓋情況分類計提風險資本。
宋清輝：解決地方債問題要「開明渠，堵暗道」
近年來地方債增長很快，根據審計署審計結果，截至2013年6月，我國地方性政府債務是17.9萬億元，總體還是安全可控的。
如何解決地方政府「身背重債」現象？殷強表示，根據《意見》，就是說借債只能以一種方式，就是發債券，不能再以其他方式借債。這比私下借債好很多，老百姓可以知道借了多少債，債往哪兒用，社會可以監督。如果私自借債，或者通過融資平台借債，不光老百姓不知道，甚至政府自己都搞不清楚。
經濟學家宋清輝也認為，此次規范政府債務管理的最大亮點，就是跳出了以往「更側重於如何堵後門」的局限性，《意見》更強調「疏堵結合」。
政府必須尋求融資方式轉變
宋清輝表示，2015-2020年將是我國地方債發行的高峰期，地方政府基礎設施融資方式也將發生重大變化，主要表現在三個方面：一是有一定收益的公益性項目將通過地方政府專項債券、PPP等方式解決；二是經營性項目主要通過普通企業債券、資產證券化產品等方式解決；三是無收益的公益性項目將主要通過地方政府一般債券解決。
2016年預計發行地方債約四萬億元嚴防地方政府違規舉債
專家表示，亟待用相關法律來規范地方債管理上存在的問題
■本報記者孫華
「地方債監管難度較大，個別地方政府存在明目張膽地違規舉債的嚴重問題，存在發生局部風險的可能性。這些問題說明對於違規舉債的法律問責機制還沒有建立起來，因此亟待用相關法律來規范地方債管理上存在的問題，必要時法律可以授權財政部等相關部門。」經濟學家宋清輝表示。
據財政部網站顯示，日前財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上所做的《國務院關於規范地方政府債務管理工作情況的報告》（以下簡稱《報告》）中表示，近日，地方違規舉債、變相舉債仍有發生，監管難度較大。一些地方政府仍然違規舉債，或為企業舉債違規提供擔保承諾等；個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，並要求政府進行擔保。「明股暗債」等變相舉債行為時有發生，監管難度較大。

『柒』 政府投融資模式

一、直接融資
這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得的用於城市基礎設施建設的資金。具體表現為：
1、財政資本金投入而獲得的股權收益。
2、由財政投入一些城市基礎設施項目而帶動外資和民營資本的投入。
3、獲得中央轉貸的由中央政府發行的國內外政府債券。
4、向世界銀行、亞洲開發銀行等國際和地區金融機構貸款。
5、獲得中央轉貸的由中央政府向外國政府的貸款。
6、外國政府援助贈款。
二、間接融資
這類融資主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構而獲得的用於城市基礎設施建設和改造和資金。目前地方政府主要採取此種方式進行大規模融資。具體表現：
1、政府授權一些從事城市基礎設施建設的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保並進行貼息。
2、政府授權企業發行企業債券，用於地方基礎設施建設，財政實施擔保並承擔債券利息。
三、項目融資
這類融資主要利用政府各種特定資源，為達到政府特定目的，採用各種市場手段而獲得的用於城市基礎設施建設和改造的資金。

法律依據：
《關於進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》
第一條全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作
各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設立政府性債務管理領導小組，指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防範機制，結合2016年開展的融資平台公司債務等統計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規范的融資擔保行為。上述工作應當於2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。財政部駐各地財政監察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發現問題及時報告。
第二條切實加強融資平台公司融資管理
加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平台公司融資行為管理，推動融資平台公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平台公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。金融機構應當依法合規支持融資平台公司市場化融資，服務實體經濟發展。進一步健全信息披露機制，融資平台公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。金融機構應當嚴格規范融資管理，切實加強風險識別和防範，落實企業舉債准入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平台公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）依法妥善處理。
第三條規范政府與社會資本方的合作行為
地方政府應當規范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利。地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
第四條進一步健全規范的地方政府舉債融資機制
全面貫徹落實依法治國戰略，嚴格執行預演算法和國發〔2014〕43號文件規定，健全規范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律採取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府應當科學制定債券發行計劃，根據實際需求合理控制節奏和規模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。

『捌』 如何化解地方政府債務風險

今年5月，經國務院批准，上海等十個地區試點地方政府債券自發自還。在深化改革的大背景下，此次試點的推進迫使《預演算法》修訂工作提速，有利於強化市場約束，明晰償債主體，從而控制和化解地方債務風險。
除了政策上的不斷完善，近年來，國內外學者也對中國的地方政府債務風險給予了廣泛關注，甚至有國際機構預測這一風險將引發中國版的次貸危機。如何防範和化解地方債風險，顯然需要深入研究。中國金融四十人論壇（CF40）成員、國務院發展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧長期關注地方債問題，並進行了十餘年的調查研究。近期，他負責的CF40內部課題「地方政府債務風險綜合化解方案研究」完成了中期成果，CF40就此舉辦了內部課題評審會。本次會議由CF40秘書長王海明主持。與會專家認為，雖然目前地方政府債務風險總體可控，但存在的問題不容忽視。在短期，應針對不同類型的風險加以區別對待，加強債務信息披露。在中期，應從地方政府和金融機構兩個方面來化解地方政府的債務風險。在長期，應建立有效的地方政府債務多方約束體系，並為地方政府推進城市化建設提供規范的融資渠道。

經作者審核和主辦方同意，《21世紀經濟報道》本期就本次會議成果做專題報道，刊登會議紀要和CF40學術顧問、北京大學國家發展研究院教授林毅夫的評審發言，以及部分與會嘉賓的現場討論內容，以饗讀者。參與討論的嘉賓還包括：CF40成員、中國銀行業監督管理委員會非銀部主任李伏安、浦發銀行戰略發展部總經理李麟，CF40特邀嘉賓、中國人民銀行研究局副巡視員紀敏，CF40理事單位代表、中國國際金融有限公司董事總經理毛軍華等。

近期，中國金融四十人論壇（CF40）內部課題「地方政府債務風險綜合化解方案研究」完成了中期成果，本課題由CF40成員、國務院發展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧負責。在CF40就此課題舉辦的評審會上，來自世界銀行等國際機構，人民銀行、銀監會、國家統計局、上海市金融辦等政府部門，財科所、北京大學等學術機構，國開行、浦發銀行等金融機構的專家學者與業界人士圍繞地方債相關問題展開深入討論。與會專家認為，雖然目前地方政府債務風險總體可控，但存在的問題不容忽視。課題組不僅提出及時化解地方政府債務風險的短期、中期和長期對策，還提出城鎮化融資的三種新渠道：地方政府自主發債、發揮政策性金融的作用和公私合作。

地方債問題凸顯

從債務規模、負債率和債務率來看，我國地方政府的債務風險總體可控。根據國家審計署的數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約為11萬億元，負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務（即政府或有債務）加總約為7萬億元。政府或有債務應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任。

根據審計署的測試，從全國來看，2012年全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率（即負債率）約為37%；考慮到政府的或有債務，全國政府性債務的總負債率約為39%，低於國際通行的60%的標准。而從年末債務余額與當年政府綜合財力的比率（即債務率）來看，截至2012年底，即使考慮到政府的或有債務，我國政府的債務率約為113%，處於國際貨幣基金組織確定的債務率控制標准參考值范圍之內，在國際上處於中等水平。

雖然風險總體可控，但地方政府債務存在的問題已經逐漸顯現。首先，地方政府負有償還責任的債務增長較快，近三年來地方政府負有償還責任的債務年均增長接近20%。其次，道德風險巨大。我國為單一制國家，從法理上講中央政府對地方政府債務有兜底責任，由此引發的地方政府道德風險十分巨大。

再次，宏觀經濟下行導致的流動性風險增強。我國各級政府雖然擁有大量國有資產，但是資產變現往往需要時間，而地方政府債務多為中短期債務，從而形成期限錯配。一旦爆發財政金融危機，屆時再賣國有資產就會越賣越不值錢。此外，由於地方政府債務過度依賴土地出讓收入，房地產泡沫一旦破裂，就會使地方政府的償債資金大幅減少，從而誘發地方政府債務危機。據統計，截至2012年底，土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37%。

最後，地方政府債務資金的來源日趨「影子銀行化」，造成債務信息越來越不透明。近三年來，在地方政府負有償還責任的債務中，來自商業銀行貸款的比例從75%下降到50%，而通過有明顯影子銀行特徵的融資渠道形成的債務余額在明顯上升，債務隱形化特徵凸顯。一旦某地或某項目爆發償債危機，債務信息不透明不僅會提高化解成本，而且還會損害政府的公信力。

化解地方政府債務風險之策。在近期，可以根據風險的程度，將地方政府的債務風險分為三類：第一類，債務指標已經超過警戒線，但尚未發生債務危機；第二類，已經爆發債務危機，但不具備系統性風險；第三類，債務危機已經十分嚴重，並有可能引發系統性風險。課題組建議對於不同類別的風險應採取不同的應對措施，並且有必要建立一個跨部門的臨時性決策機構——「地方政府債務風險管理委員會」，以應付近期內可能出現的局部性突發風險。但對於管理委員會的設置與功能，與會專家並未達成共識。

在中期，首先，應加快財稅體制改革，增強地方政府的自主財源。為滿足城市化建設的龐大資金需求，當務之急是要規范地方政府舉債融資機制，早日從法律上允許地方政府公開、透明、自主地從資本市場自主舉債融資，開正門、堵旁門。對存量債務，可以通過地方政府債務證券化和銀行資產證券化兩個方向來盤活存量，把現有的隱形債務「暗翻明」，增強流動性，防止資不抵債，防範銀行風險。此外，應增加中央政府對地方政府的一般性轉移支付，增強轉移支付的規范性、公式化和透明度，以增強地方政府的財政能力。

其次，應當讓國開行回歸政策性，使之成為專門為地方政府融資平台提供貸款的政策性金融機構。由於政策性銀行的資金來源與商業銀行不同，一般不會形成短存長貸或短借長投等期限錯配現象。同時，還要加快推進國有銀行的「去國有化」進程，以切斷地方政府的「關聯交易」。雙管齊下，盡快化解商業銀行因地方政府融資平台貸款所帶來的潛在風險。

從長期看，應當建立起有效的約束機制。一是形成自上而下的監管體系。必須建立起中央政府對地方政府的債務管理體系，包括風險監測指標、有效監管和預警體系。二是通過允許地方政府在資本市場上公開、自主舉債融資，形成來自信用評級機構、金融中介機構以及廣大投資者的市場約束機制。三是強化自下而上的民主監督體系。強化地方政府的自我約束機制，在各級政府之間打造「防火牆」，如強化地方人大對地方政府舉債融資的監督約束等。

城鎮化融資新渠道

多方研究表明，我國未來城鎮化的資金需求較大。從圖3來看，城鎮化也是地方政府頻頻舉債的重要原因。為了順利化解地方政府債務風險，課題組認為，當前亟須開拓城鎮化融資新渠道。首先，地方政府自主發債是可行的渠道之一，前不久國務院也批准了若干試點。地方自主發債符合公平、效率原則，也有利於改善宏觀調控體系，但還需要相應的配套措施。比如，加強對地方債務信息的披露，發揮好市場中介組織的作用，以形成良好的定價機制。

其次，在新型城鎮化當中，需要的資金量大、期限長、回報慢，並且很多項目帶有純公共物品和准公共物品的性質，從而有可能導致市場失靈，因此需要發揮「開發性金融骨幹作用」。政策性金融一方面可以直接為基礎設施投資項目籌資和投資，並通過制度的安排帶動民間資本投資，另一方面可以彌補市場機制的不足，支持外部性強的准公共品生產。

最後是推動公私合作制。在這種模式下，政府部門與私營部門為了完成某個項目的投資、建設和運營而長期合作，並且運作模式靈活多樣。私營部門是公共設施和服務的提供者，而政府部門是監管者。公私合作模式具有很多優勢，比如：可以增加基礎設施的建設和公共服務的供給，更好地實現風險分擔，提高服務質量等。但其成功運作離不開法律法規、政策方面的保障，還需要公私雙方加強對模式的學習和相關人才的培養。

（資料來源：網易財經）

『玖』 國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知的文件內容

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，地方政府融資平台公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平台公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平台公司信貸管理缺失等。為有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：
一、抓緊清理核實並妥善處理融資平台公司債務
地方各級政府要對融資平台公司債務進行一次全面清理，並按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題。
納入此次清理范圍的債務，包括融資平台公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實後按以下原則分類：
（1）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；
（2）融資平台公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入並主要依靠自身收益償還的債務；
（3）融資平台公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。
對原計劃由融資平台公司承擔融資的在建項目，對其後續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用於項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現「半拉子」工程。經地方政府審核後，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。
對融資平台公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照「逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全」的原則進行全面清理，及時採取補救措施，確保信貸資產安全。
地方各級政府要採取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平台公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平台公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。
二、對融資平台公司進行清理規范
在本通知下發前已經設立的融資平台公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平台公司，今後不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施後，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平台公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平台職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務並主要依靠自身收益償還債務的融資平台公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平台公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平台公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平台公司，也要按照上述原則進行清理規范。
今後地方政府確需設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平台公司。
三、加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理
融資平台公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合後保留的融資平台公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，並符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業准入標准和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核准或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。
銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人准入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平台公司新發貸款要直接對應項目，並嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標准。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸後管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平台公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。
四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為
地方政府在出資范圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平台公司融資行為提供擔保。
五、加強組織領導，確保工作落實
各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平台公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平台公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平台公司債務信息定期通報制度，實現對融資平台公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平台公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。
地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范後仍然違反《中華人民共和國預演算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，並追究相關責任人的責任。
各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，並將工作落實情況於2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。
國務院
二○一○年六月十日