金融服务国家自然灾害防治体系

A. 国家自然灾害救助应急预案有哪些

中华人民共和国国务院
一、总则
(一)编制目的
建立健全应对突发重大自然灾害紧急救助体系和运行机制,规范紧急救助行为,提高紧急救助能力,迅速、有序、高效地实施紧急救助,最大程度地减少人民群众的生命和财产损失,维护灾区社会稳定。
(二)编制依据
依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国减灾规划(1998~2010年)》、国务院有关部门“三定”规定及国家有关救灾工作方针、政策和原则,制定本预案。
(三)适用范围
凡在我国发生的水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,火山、地震灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等海洋灾害,森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发公共事件达到启动条件的,适用于本预案。
(四)工作原则
(1)以人为本,最大程度地保护人民群众的生命和财产安全。
(2)政府统一领导,分级管理,条块结合,以块为主。
(3)部门密切配合,分工协作,各司其职,各尽其责。
(4)依靠群众,充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用。
二、启动条件
出现下列任何一种情况,启动本预案。
(一)某一省(自治区、直辖市)行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等海洋灾害,森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害,一次灾害过程出现下列情况之一的:(1)因灾死亡30人以上;(2)因灾紧急转移安置群众10万人以上;(3)因灾倒塌房屋1万间以上。
(二)发生5级以上破坏性地震,造成20人以上人员死亡或紧急转移安置群众10万人以上或房屋倒塌和严重损坏1万间以上。
(三)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,视情况启动本预案。
(四)对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况,上述标准可酌情降低。
(五)国务院决定的其他事项。
三、组织指挥体系及职责任务
国家减灾委员会(以下简称“减灾委”)为国家自然灾害救助应急综合协调机构,负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾国际交流与合作,组织、协调全国抗灾救灾工作。
减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。
四、应急准备
(一)资金准备
民政部组织协调发展改革委、财政部等部门,根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定,安排中央救灾资金预算,并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担,以地方为主的原则,督促地方政府加大救灾资金投入力度。
1.按照救灾工作分级负责,救灾资金分级负担的原则,中央和地方各级财政都应安排救灾资金预算。
2.中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金,专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难。
3.中央和地方政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾资金补助标准,建立救灾资金自然增长机制。
4.救灾预算资金不足时,中央和地方各级财政安排的预备费要重点用于灾民生活救助。
(二)物资准备
整合各部门现有救灾储备物资和储备库规划,分级、分类管理储备救灾物资和储备库。
1.按照救灾物资储备规划,在完善天津、沈阳、哈尔滨、合肥、武汉、长沙、郑州、南宁、成都、西安等10个中央救灾物资储备库的基础上,根据需要,科学选址,进一步建立健全中央救灾物资储备库。各省、自治区、直辖市及灾害多发地、县建立健全物资储备库、点。各级储备库应储备必需的救灾物资。
2.每年年初购置救灾帐篷、衣被、净水设备(药品)等救灾物资。
3.建立救助物资生产厂家名录,必要时签订救灾物资紧急购销协议。
4.灾情发生时,可调用邻省救灾储备物资。
5.建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。
6.建立健全救灾物资应急采购和调拨制度。
(三)通信和信息准备
通信运营部门应依法保障灾害信息的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础,合理组建灾害信息专用通信网络,确保信息畅通。
1.加强中央级灾害信息管理系统建设,指导地方建设并管理覆盖省、地、县三级的救灾通信网络,确保中央和地方各级政府及时准确掌握重大自然灾害信息。
2.以国家减灾中心为依托,建立部门间灾害信息共享平台,提供信息交流服务,完善信息共享机制。
3.充分发挥环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星等对地监测系统的作用,建立基于遥感和地理信息系统技术的灾害监测、预警、评估以及灾害应急辅助决策系统。
(四)救灾装备准备
1.中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。
2.民政部、省级民政部门及灾害频发市、县民政局应配备救灾必需的设备和装备。
(五)人力资源准备
1.完善民政灾害管理人员队伍建设,提高其应对自然灾害的能力。
2.建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、地震、海洋、国土资源等各方面专家,重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。
3.建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。
4.培育、发展非政府组织和志愿者队伍,并充分发挥其作用。
(六)社会动员准备
1.建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制,规范突发自然灾害社会捐助工作。
2.完善救灾捐赠工作应急方案,规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作。
3.在已有2.1万个社会捐助接收站、点的基础上,继续在大中城市和有条件的小城市建立社会捐助接收站、点,健全经常性社会捐助接收网络。
4.完善社会捐助表彰制度,为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。
5.健全北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东8省(直辖市)和深圳、青岛、大连、宁波4市对内蒙古、江西、广西、四川、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆10省(自治区)的对口支援机制。
(七)宣传、培训和演习
1.开展社区减灾活动,利用各种媒体宣传灾害知识,宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识,增强人民的防灾减灾意识。
2.每年至少组织2次省级灾害管理人员的培训。每两年至少组织1次地级灾害管理人员的集中培训。省或地市级民政部门每年至少组织1次县级及乡镇民政助理员的业务培训。不定期开展对政府分管领导、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者组织的培训。
3.每年在灾害多发地区,根据灾害发生特点,组织1~2次演习,检验并提高应急准备、指挥和响应能力。
五、预警预报与信息管理
(一)灾害预警预报
1.根据有关部门提供的灾害预警预报信息,结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库,进行分析评估,及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预警。
2.根据灾情预警,自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失,大量人员需要紧急转移安置或生活救助,国家和有关省(自治区、直辖市)应做好应急准备或采取应急措施。
(二)灾害信息共享
减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时汇总各类灾害预警预报信息,向成员单位和有关地方通报信息。
(三)灾情信息管理
1.灾情信息报告内容
包括灾害发生的时间、地点、背景,灾害造成的损失(包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失),已采取的救灾措施和灾区的需求。
2.灾情信息报告时间
(1)灾情初报。县级民政部门对于本行政区域内突发的自然灾害,凡造成人员伤亡和较大财产损失的,应在第一时间了解掌握灾情,及时向地(市)级民政部门报告初步情况,最迟不得晚于灾害发生后2小时。对造成死亡(含失踪)10人以上或其他严重损失的重大灾害,应同时上报省级民政部门和民政部。地(市)级民政部门在接到县级报告后,在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作,向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地(市)级报告后,应在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作,向民政部报告。民政部接到重、特大灾情报告后,在2小时内向国务院报告。
(2)灾情续报。在重大自然灾害灾情稳定之前,省、地(市)、县三级民政部门均须执行24小时零报告制度。县级民政部门每天9时之前将截止到前一天24时的灾情向地(市)级民政部门上报,地(市)级民政部门每天10时之前向省级民政部门上报,省级民政部门每天12时之前向民政部报告情况。特大灾情根据需要随时报告。
(3)灾情核报。县级民政部门在灾情稳定后,应在2个工作日内核定灾情,向地(市)级民政部门报告。地(市)级民政部门在接到县级报告后,应在3个工作日内审核、汇总灾情数据,将全地(市)汇总数据(含分县灾情数据)向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地(市)级的报告后,应在5个工作日内审核、汇总灾情数据,将全省汇总数据(含分市、分县数据)向民政部报告。
3.灾情核定
(1)部门会商核定。各级民政部门协调农业、水利、国土资源、地震、气象、统计等部门进行综合分析、会商,核定灾情。
(2)民政、地震等有关部门组织专家评估小组,通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查等形式对灾情进行专家评估,核实灾情。
六、应急响应
按照“条块结合,以块为主”的原则,灾害救助工作以地方政府为主。灾害发生后,乡级、县级、地级、省级人民政府和相关部门要根据灾情,按照分级管理、各司其职的原则,启动相关层级和相关部门应急预案,做好灾民紧急转移安置和生活安排工作,做好抗灾救灾工作,做好灾害监测、灾情调查、评估和报告工作,最大程度地减少人民群众生命和财产损失。根据突发性自然灾害的危害程度等因素,国家设定四个响应等级。
(一)Ⅰ级响应
1.灾害损失情况
(1)某一省(自治区、直辖市)行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴,山体崩塌、滑坡、泥石流,风暴潮、海啸,森林草原火灾和生物灾害等特别重大自然灾害。
(2)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,视情况启动本预案。
(3)对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况,启动标准可酌情降低。
(4)国务院决定的其他事项。
2.启动程序
减灾委接到灾情报告后第一时间向国务院提出启动一级响应的建议,由国务院决定进入Ⅰ级响应。
3.应急响应
由减灾委主任统一领导、组织抗灾救灾工作。民政部接到灾害发生信息后,2小时内向国务院和减灾委主任报告,之后及时续报有关情况。灾害发生后24小时内商财政部下拨中央救灾应急资金,协调铁路、交通、民航等部门紧急调运救灾物资;组织开展全国性救灾捐赠活动,统一接收、管理、分配国际救灾捐赠款物;协调落实党中央、国务院关于抗灾救灾的指示。
4.响应的终止
灾情和救灾工作稳定后,由减灾委主任决定终止一级响应。
(二)Ⅱ级响应
1.灾害损失情况
(1)某一省(自治区、直辖市)行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴,山体崩塌、滑坡、泥石流,风暴潮、海啸,森林草原火灾和生物灾害等重大自然灾害。
(2)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,视情况启动本预案。
(3)对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况,启动标准可酌情降低。
(4)国务院决定的其他事项。
2.启动程序
减灾委秘书长(民政部副部长)在接到灾情报告后第一时间向减灾委副主任(民政部部长)提出启动Ⅱ级响应的建议,由减灾委副主任决定进入Ⅱ级响应。
3.响应措施
由减灾委副主任组织协调灾害救助工作。民政部成立救灾应急指挥部,实行联合办公,组成紧急救援(综合)组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组和后勤保障组等抗灾救灾工作小组,统一组织开展抗灾救灾工作。
灾情发生后24小时内,派出抗灾救灾联合工作组赶赴灾区慰问灾民,核查灾情,了解救灾工作情况,了解灾区政府的救助能力和灾区需求,指导地方开展救灾工作,紧急调拨救灾款物。
及时掌握灾情和编报救灾工作动态信息,并在民政部网站发布。向社会发布接受救灾捐赠的公告,组织开展跨省(自治区、直辖市)或全国性救灾捐赠活动。
经国务院批准,向国际社会发出救灾援助呼吁。
公布接受捐赠单位和账号,设立救灾捐赠热线电话,主动接受社会各界的救灾捐赠;每日向社会公布灾情和灾区需求情况;及时下拨捐赠款物,对全国救灾捐赠款物进行调剂;定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。
4.响应的终止
灾情和救灾工作稳定后,由减灾委副主任决定终止Ⅱ级响应。
(三)Ⅲ级响应
1.灾害损失情况
(1)某一省(自治区、直辖市)行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴,山体崩塌、滑坡、泥石流,风暴潮、海啸,森林草原火灾和生物灾害等较大自然灾害。
(2)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,视情况启动本预案。
(3)对救助能力特别薄弱的“老、少、边、穷”地区等特殊情况,启动标准可酌情降低。
(4)国务院决定的其他事项。
2.启动程序
减灾委办公室在接到灾情报告后第一时间向减灾委秘书长(民政部副部长)提出启动Ⅲ级响应的建议,由减灾委秘书长决定进入Ⅲ级响应。
3.响应措施
由减灾委员会秘书长组织协调灾害救助工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系,沟通灾害信息;组织召开会商会,分析灾区形势,研究落实对灾区的抗灾救灾支持措施;组织有关部门共同听取有关省(自治区、直辖市)的情况汇报;协调有关部门向灾区派出联合工作组。
灾情发生后24小时内,派出由民政部工作组赶赴灾区慰问灾民,核查灾情,了解救灾工作情况,了解灾区政府的救助能力和灾区需求,指导地方开展救灾工作。
灾害损失较大时,灾情发生后48小时内,协调有关部门组成全国抗灾救灾综合协调工作组赴灾区,及时调拨救灾款物。掌握灾情和救灾工作动态信息,并在民政部网站发布。
4.响应的终止
灾情和救灾工作稳定后,由减灾委秘书长决定终止Ⅲ级响应,报告减灾委副主任。
(四)Ⅳ级响应
1.灾害损失情况
(1)某一省(自治区、直辖市)行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴,山体崩塌、滑坡、泥石流,风暴潮、海啸,森林草原火灾和生物灾害等一般自然灾害。
(2)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,视情况启动本预案。
(3)对救助能力特别薄弱的“老、少、边、穷”地区等特殊情况,启动标准可酌情降低。
(4)国务院决定的其他事项。
2.启动程序
减灾委办公室在接到灾情报告后第一时间决定进入Ⅳ级响应。
3.响应措施
由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室主任组织协调灾害救助工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系,沟通灾害信息;商有关部门落实对灾区的抗灾救灾支持;视情况向灾区派出工作组。
灾情发生后24小时内,派出民政部工作组赶赴灾区慰问灾民,核查灾情,了解救灾工作情况,了解灾区政府的救助能力和灾区需求,指导地方开展救灾工作,调拨救灾款物。
掌握灾情动态信息,并在民政部网站发布。
4.响应的终止
灾情和救灾工作稳定后,由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室主任决定终止Ⅳ级响应,报告减灾委秘书长。
(五)信息发布
1.信息发布坚持实事求是、及时准确的原则。要在第一时间向社会发布简要信息,并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。
2.信息发布的内容主要包括:受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题。
七、灾后救助与恢复重建
(一)灾后救助
1.县级民政部门每年调查冬令(春荒)灾民生活困难情况,建立需政府救济人口台账。
2.民政部会同省级民政部门,组织有关专家赴灾区开展灾民生活困难状况评估,核实情况。
3.制定冬令(春荒)救济工作方案。
4.根据各省、自治区、直辖市人民政府向国务院要求拨款的请示,结合灾情评估情况,会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费,专项用于帮助解决冬春灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。
5.灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。对确认需政府救济的灾民,由县级民政部门统一发放《灾民救助卡》,灾民凭卡领取救济粮和救济金。
6.向社会通报各地救灾款下拨进度,确保冬令救济资金在春节前发放到户。
7.对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众,实施开仓借粮。
8.通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。
9.发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈政策、灾歉减免,粮食部门确保粮食供应。
(二)恢复重建
灾后恢复重建工作坚持“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针,灾民倒房重建应由县(市、区)负责组织实施,采取自建、援建和帮建相结合的方式,以受灾户自建为主。建房资金应通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜,合理布局,科学规划,充分考虑灾害因素。
1.组织核查灾情。灾情稳定后,县级民政部门立即组织灾情核定,建立因灾倒塌房屋台账。省级民政部门在灾情稳定后10日内将全省因灾倒塌房屋等灾害损失情况报民政部。
2.开展灾情评估。重大灾害发生后,民政部会同省级民政部门,组织有关专家赴灾区开展灾情评估,全面核查灾情。
3.制定恢复重建工作方案。根据全国灾情和各地实际,制定恢复重建方针、目标、政策、重建进度、资金支持、优惠政策和检查落实等工作方案。
4.根据各省、自治区、直辖市人民政府向国务院要求拨款的请示,结合灾情评估情况,民政部会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费,专项用于各地灾民倒房恢复重建。
5.定期向社会通报各地救灾资金下拨进度和恢复重建进度。
6.向灾区派出督查组,检查、督导恢复重建工作。
7.商有关部门制定优惠政策,简化手续,减免税费,平抑物价。
8.卫生部门做好灾后疾病预防和疫情监测工作。组织医疗卫生人员深入灾区,提供医疗卫生服务,宣传卫生防病知识,指导群众搞好环境卫生,实施饮水和食品卫生监督,实现大灾之后无大疫。
9.发展改革、教育、财政、建设、交通、水利、农业、卫生、广播电视等部门,以及电力、通信等企业,金融机构做好救灾资金(物资)安排,并组织做好灾区学校、卫生院等公益设施及水利、电力、交通、通信、供排水、广播电视设施的恢复重建工作。
八、附则
(一)名词术语解释
自然灾害:指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象,包括洪涝、干旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,火山、地震灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等海洋灾害,森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害。
灾情:指自然灾害造成的损失情况,包括人员伤亡和财产损失等。
灾情预警:指根据气象、水文、海洋、地震、国土等部门的灾害预警、预报信息,结合人口、自然和社会经济背景数据库,对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况做出分析、评估和预警。
环境与灾害监测预报小卫星星座:为满足我国环境与灾害监测的需要,2003年2月,国务院正式批准“环境与灾害监测预报小卫星星座”的立项。根据国家计划,小卫星星座系统拟采用分步实施战略:“十五”期间,采用“2+1”方案,即发射两颗光学小卫星和一颗合成孔径雷达小卫星,初步实现对灾害和环境进行监测的能力;“十一五”期间,实施“4+4”方案,即发射四颗光学小卫星和四颗合成孔径雷达小卫星组成的星座,实现对我国及周边国家、地区灾害和环境的动态监测。
本预案有关数量的表述中,“以上”含本数,“以下”不含本数。
(二)国际沟通与协作
按照国家外事纪律的有关规定,积极开展国际间的自然灾害救助交流,借鉴发达国家自然灾害救助工作的经验,进一步做好我国自然灾害突发事件防范与处置工作。
(三)奖励与责任
对在自然灾害救助工作中做出突出贡献的先进集体和个人,由人事部和民政部联合表彰;对在自然灾害救助工作中英勇献身的人员,按有关规定追认烈士;对在自然灾害救助工作中玩忽职守造成损失的,依据国家有关法律法规追究当事人的责任,构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
(四)预案管理与更新
本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后,减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估,并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(自治区、直辖市)自然灾害救助应急预案。
(五)预案生效时间
本预案自印发之日起生效。

B. 自然灾害风险评估指标体系

经济风险指标应按现行市场价格评估，设备与设施（包括硬件和软件内存部分等）可按重置价值评估。一般评估指标体系尽可能定量，最好转换为货币；可按可能灾害大小程度划分出灾损等级标准，再根据损失数量估算。

1．灾区可能受灾人口估算

灾害风险区可能受灾人口指标，按性别和年龄进行分组统计，以便了解受灾人口的构成，分析其社会经济影响及对抢险救灾的影响；各类灾害的可能受灾人数、户数；可能受伤致残人数、可能死亡人数。

2．工业灾害风险指标

1）可能毁坏厂房数量及其重建价值；

2）可能毁坏工业产品、原材料数量与价值；

3）可能毁坏设备数量及重置价值；

4）工业其他服务设施可能损失价值。

3．建筑业灾害风险指标

1）已建、在建的建筑物可能损坏数量及其重建价值；

2）可能毁坏建筑材料数量及其价值；

3）可能毁坏建筑设备价值。

4．交通运输灾害风险指标

1）可能毁坏交通设施（包括铁路、公路、车站、机场、港口、码头、管道加压站、加油站、仓储等）数量及其重置价值；

2）可能毁坏交通工具（包括车辆、船只、飞机、运输管道）数量及其重置价值；

3）可能伤亡人数及毁坏货物数量及其价值。

5．农业灾害风险指标

1）农作物可能成灾面积，可能减收或绝收估算；

2）农林牧副渔产品可能减产产量及价值；

3）可能毁坏农田、鱼塘、水利设施等数目及其价值；

4）可能毁坏农业服务设施数量及其价值。

6．商业灾害风险指标

1）商业设施可能受灾数量及损失价值；

2）商品可能受灾数量及损失价值；

3）金融保险机构可能受灾损失数量及其价值。

7．其他行业灾害风险指标

1）城镇市政工程设施（供水、供电、供气、道路等）可能损失数量及其价值：

2）科研、教育、医疗、卫生等设施设备可能损失数量及其价值；

3）广播电视媒体、通信等设施设备可能损失数量及其价值；

4）文化、体育、社会福利等设施设备可能受灾损失数量及其价值；

5）行政机构可能受灾损失数量及其重置值；

6）军事设施可能受灾损失数量及其价值。

8．间接损失风险指标

1）可能受灾的死亡人口丧葬费、未成年人抚恤费、孤寡老人赡养费、致残人口供养费等；

2）供电、供水、通信、交通等系统可能受损所引起的损失；

3）医疗、卫生设施可能受损导致不能及时抢救增加的死亡人数；

4）工矿受灾可能停产天数，减产损失价值；工业减产可能导致市场供应短缺，通货膨胀造成的损失；

5）交通中断可能影响运输业减少对各业的损失；

6）养殖业种畜种禽种鱼等死亡可能造成来年渔牧业产量损失；

7）农业设施受损后对来年生产可能造成的损失；

8）科教、文化、娱乐、体育设施可能停业造成的损失；

9）商业服务业可能停业天数及损失价值，受灾影响生活和生产可能造成的损失。

9．防灾、救灾可能投入各种人力物力（货币化）指标

1）可能投入防灾救灾人力（人数和工日），折算成货币；

2）可能投入防灾救灾抢险的物质设施设备等耗费；

3）可能投入的资金，包括政府救灾拨款、银行救灾货款等；

4）群众与国际救援物资资金等。

C. 国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）的重大项目

（一）全国自然灾害综合风险调查工程。
在充分利用已有各类灾害调查成果的基础上，制定灾害综合风险和减灾能力调查指标体系，开展全国自然灾害综合风险和减灾能力调查，建立数据库、模型库、方法库和国家自然灾害综合风险调查评估技术系统；开展典型灾种灾害风险评价、多灾种和灾害链综合风险评价以及区域减灾能力评价等工作，建立国家自然灾害综合风险制图标准规范体系和技术体系。
编制全国、省、市及灾害频发易发区县级行政单元自然灾害风险图和自然灾害综合区划图，建立风险信息更新、分析评估和产品服务机制。编制全国（1∶100万）、省级（1∶25万）、地市及灾害频发易发区县级（1∶5万）自然灾害风险图，为中央和地方各级政府制定区域发展规划、自然灾害防治、应急抢险救灾、重大工程项目建设等提供科学依据。
（二）国家综合减灾与风险管理信息化建设工程。
依托国家统一的电子政务网络，以及人口信息库、法人单位信息库、空间地理信息库等基础信息资源，通过信息化手段的建设和完善，实现相关部门涉灾业务的协同与资源共享，提升中央、省两级的灾害风险信息与搜救信息的获取、分析、研判能力，以及救灾、减灾的会商和决策能力，有效支撑国家相关部门防灾减灾协作。
（三）国家自然灾害应急救助指挥系统建设工程。
建设灾害应急救助指挥系统，实现灾情、决策、指挥、物资调运等各类信息的及时发送与传递。构建灾害损失评估、预案推演信息系统，为灾害应急救助提供科学决策信息。大幅提升灾害应急救助即时信息高效处理、互联互通与指令信息的快速传达能力。
（四）国家救灾物资储备工程。
以统筹规划、合理分布和资源整合为原则，综合利用国家和社会现有储备仓库，新建或改扩建一批中央生活类救灾物资储备库。多灾易灾地区的省、市、县各级人民政府按照实际需要建设本级生活类救灾物资储备库，形成分级管理、反应迅速、布局合理、种类齐全、规模适度、功能完备、保障有力、符合我国国情的中央-省-市-县四级救灾物资储备网络。
完善受灾群众生活救助、医疗卫生防疫、交通应急保障、森林防火等方面的物资储备，特别加强中西部救灾物资储备和信息管理能力，优化救灾物资管理与使用。逐步建立运力集结、资源补给、车辆维修的全国救灾物资交通运输网络，提高物资投送能力。
（五）环境减灾卫星星座建设工程。
加强自然灾害信息获取立体监测能力和防灾减灾空间信息基础设施建设，逐步完善环境与灾害监测预报小卫星星座，加强“天、地、现场”一体化技术指标体系论证，推动由4颗光学星和4颗雷达星组网构成的“4+4”星座建设，形成机动灵活、高密度、高精度、宽覆盖、多手段组合观测能力，实现12小时灾害重访观测，确保卫星在轨运行的连续性和地面应用系统建设与发展的持续稳定性。加强科研试验卫星和减灾业务卫星的有机衔接，充分利用国内外多星资源，提高灾害综合观测、高分辨率观测和应急观测能力。完善灾害遥感应用模型、方法和标准规范，提升业务系统处理、分析与服务水平，完善灾害监测预警、灾害评估、应急响应和恢复重建等业务体系和产品体系，论证建立综合防灾减灾空间信息服务平台。
加强卫星减灾应用技术的示范与推广，提高应用能力和水平。统筹利用国家遥感校验场、目标检测场和综合实验场资源，提高灾害定量化应用水平。完善重大自然灾害卫星和航空遥感应急监测合作机制，推动区域和省级减灾应用能力建设，完善现有区域和省级卫星减灾应用中心，提高卫星减灾应用水平。
（六）国家重特大自然灾害防范仿真系统建设工程。
围绕重特大自然灾害开展灾害发生发展机理、情景分析、应急处置等方面的数值模拟研究。重点针对地震-地质、台风-暴雨-洪涝、高温-干旱-沙尘、低温-冰冻-寒潮等灾害链，统筹整合现有资源，建立计算机模拟仿真系统，实现灾害风险预警、应急响应推演和指挥决策优化等多维可视化模拟仿真，为重特大自然灾害影响评估、指挥决策提供条件平台和科技支撑。
开展洪涝、地震等灾害系统实景模拟实验，建设典型自然灾害大型实验平台和运行环境，开展防灾减灾科技研发和交流合作。
（七）综合减灾示范社区和避难场所建设工程。
按照全国综合减灾示范社区标准，创建5000个“全国综合减灾示范社区”。城乡社区建设居民就近紧急疏散和临时安置的避难场所，配置应急物资，设置应急逃生指示标识和应急广播设施，配备家庭防灾减灾器材和救生工具，编制城乡社区应急预案和灾害风险图，开展社区救灾演练，建立社区志愿者队伍等。
结合区域和城市建设发展规划，在京津冀、长三角、珠三角地区以及中西部新兴发展区域等城市群或典型城市，根据人口分布和城市布局，充分利用城市中心区或人员密集区的学校、大型公共服务设施和城市大型绿地等场所，建设具备应急指挥、应急避难、医疗救治等功能的应急避难场所。在农村灾害易发区，结合乡村布局、人口分布和灾害隐患分布情况，依托现有学校、体育场等公共场所，新建或改扩建乡村应急避难场所。
（八）防灾减灾宣传教育和科普工程。
利用现有设施，在每个省份至少新建或改扩建一个防灾减灾文化宣传教育基地，重点扶持中西部灾害多发地区，配置防灾减灾相关专业器材及多媒体设备，为公众免费提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务。开发国家防灾减灾宣传教育网络平台，建立资源数据库和专家库，建设国家防灾减灾数字图书馆，实现资源共享、在线交流、远程教育等功能。
开发防灾减灾系列科普读物、挂图和音像制品，编制适合不同群体的防灾减灾教育培训教材，组织形式多样的防灾减灾知识宣传活动和专业性教育培训，开展各类自然灾害的应急演练，加强各级领导干部防灾减灾教育培训，增强公众防灾减灾意识，提高自救互救技能。

D. 在强化预防为主，风险防范的法律制度方面主要做了哪些修订

落实科学发展观 推进应急管理工作

马 凯

党中央、国务院历来高度重视应急管理工作。近年来，我国在全力应对各类重特大突发事件中，不断总结经验，探索规律，应急管理工作取得了重要进展。2008年我们成功应对南方部分地区低温雨雪冰冻和四川汶川特大地震等突发事件，取得了重大胜利。深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，要求我们进一步加强应急管理工作。

一、认清形势，高度重视做好应急管理工作的重要性

人类发展的历史，就是一部应对挑战、战胜灾难、不断前进的历史。人类社会发展到今天，经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。特别是近年来，极端气候事件频发，中强地震呈活跃态势，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重加大。二是安全生产形势严峻。我国经济发展较快，能源、资源、运输供给长期偏紧，再加上安全生产基础薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。三是公共卫生事件防控难度增大。公共卫生事件诱因和影响都呈较强的国际性特点，全球新发的30多种传染病已有半数在我国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，随着人口流动量的加大和流动速度的加快，疾病的防控难度加大，造成的损失更加严重。食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题尚未得到根本解决。四是社会安全面临新的挑战。我国改革发展进入关键阶段，各种利益关系错综复杂，维护社会稳定的任务艰巨。国家安全面临的形势更加复杂严峻。对当前国际金融危机造成的重大影响和可能引发的各类突发事件，我们要有充分的准备。

必须清醒地看到，我国应急管理体系建设以及基础设施防灾抗灾能力等方面还存在着薄弱环节，我国的应急管理工作与有效应对复杂多变的公共安全形势还不适应，与经济社会快速发展的形势还不适应，与最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求还有差距。主要表现在：应急管理体制、机制和法制建设有待加强；应急救援体系不够完备，救援应急保障能力比较薄弱；对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，在运用科技防灾减灾方面还有不小差距；城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，防范应对各类突发事件的基础能力仍待提高；一些地方和部门风险防范意识不强，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足。

面对复杂严峻的公共安全形势，正视应急管理工作存在的薄弱环节和突出问题，必须进一步增强忧患意识，切实提高对应急管理工作重要性的认识。

其一，加强应急管理是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观第一要义是发展。这里的发展是全面、协调、可持续的发展，这就要求我们把经济社会发展建立在安全保障水平不断提高的基础上，而不是只强调经济增长，不顾安全甚至以破坏环境资源、忽视群众生命安全和健康为代价。科学发展观的核心是以人为本，这就要求我们的各项工作都要把人民群众的安全和切身利益放在首位。

其二，加强应急管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。和谐社会既包括人与自然和谐，也包括人与人和谐。我们一方面要主动适应自然，在正确认识和把握自然规律的基础上合理开发自然，促进人口、资源、环境协调发展；另一方面要增强防范和抵御自然灾害风险的能力，当发生自然灾害时，能够把损失降到最低程度。同时，也要求我们注重从源头上预防和化解经济发展过程中出现的各种利益摩擦，避免矛盾激化，引发影响社会稳定的突发事件。这些都要求我们建立健全社会应急管理体系，不断增强抵御自然灾害、促进社会和谐的能力。

其三，加强应急管理是全面履行政府职能的必然要求。应急管理作为社会管理和公共服务的重要方面，是政府职能的应有之义。全面履行政府职能，要求我们在加强经济调节和市场监管的同时，高度重视社会管理和公共服务。当发生突发事件时，政府必须及时采取有效措施，切实保障人民群众的安全和利益。推进政府职能转变，提高行政管理水平，要求我们在做好常态管理的同时，高度重视应急管理工作，切实提高应对各类危机的能力。

二、以科学发展观为指导，进一步做好应急管理工作

全面做好应急管理工作，要以科学发展观为指导，认真总结经验，不断深化对应急管理工作规律的认识，坚持以下原则：

一是坚持以人为本、人民利益高于一切。这是我们做好应急管理工作必须遵循的第一原则。要牢固树立安全第一的思想，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位，作为应急管理工作的出发点和落脚点，落实到监测预警、防范准备、抢险救援、恢复重建等各个环节，最大限度减少突发事件及其造成的损失和影响。

二是坚持预防为主、预防与应对结合。事先预防和事中应对是应急管理两个不可分割的组成部分，不能狭隘地将应急管理等同于事后处置。要把应急管理寓于日常管理之中，把工作着力点前移，在做好各项应急准备工作的同时，强化避险防灾，加强风险隐患排查治理，完善监测预警系统，切实做到准备在先、防患未然，确保突发事件一旦发生，能够及时有效处置。要最大限度地控制和消除事故发生的风险和隐患，最大限度地减少事故造成的损失和影响。

三是坚持统一领导、协同应对。突发事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响范围大、造成危害重，防范处置工作往往涉及多地区、多部门。应对突发事件，关键是要实行统一指挥、分级负责、协调配合、科学应对。在应对南方部分地区低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震等灾害中，国务院都及时成立了相应的指挥机构，建立了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，周密组织、科学调度，保障了抗灾救灾工作有力有序有效进行。

四是坚持依法应对、科学应对。依法开展应急管理工作，是依法行政的重要内容。把应急管理的经验性做法和规律性认识，以法律法规形式予以规范和确认，有利于更好地指导应急管理工作。同时，有效防范应对突发事件，必须以科学理论为指导，以先进技术为保障，以适用装备设备为支撑。我们要加强公共安全科学研究和技术开发，推广应用先进适用的监测、预测、预警、预防和应急处置技术装备，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力。

五是坚持强化基层、广泛动员。预防突发事件的关键环节在基层，处置突发事件的第一现场也在基层。加强基层的应急管理能力建设，是做好全国应急管理工作的基础。只有充分发挥政治优势、组织优势，广泛动员群众，才能积极整合社会资源，建立群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的突发事件防范应对体系；只有充分调动广大人民群众的积极性、创造性，才能提高全社会防范应对突发事件的综合能力。

六是坚持公开处置、信息透明。突发事件往往关系群众切身利益，受到社会高度关注。要坚持公开处置，对突发事件及其应对、处置情况做出及时、全面、准确、客观的报道，以利于公众及时了解情况，稳定公众预期，赢得社会各界的广泛理解和支持，从而促进突发事件的妥善处置。

贯彻这些原则需要我们采取有力措施，紧紧抓住应急管理基础能力建设等五个关键环节。

要强化应急管理基础能力建设。一是要加强重要基础设施抗灾能力建设。坚实的基础设施是抵制各类风险隐患、战胜各类灾害的根本。要加强电力、交通、通信等各类基础设施的抗灾能力建设，抓住重点环节、关键环节、薄弱环节和容易影响全局的环节，在做好灾害风险评估的基础上，兼顾安全性和经济性，严格落实规划设计、建设运营等环节的抗灾设防标准。加强城乡防灾减灾能力建设，要把防灾减灾纳入城乡建设发展规划。在城市地区，要着力加强公共市政设施抗灾能力建设，提高学校、医院、大型商场等人员密集场所抗灾设防标准，合理规划建设应急避难场所。在农村地区，要结合社会主义新农村建设，搞好村镇规划，合理避让各类灾害风险，大力推进农村减灾安居工程。二是加强安全生产基础能力建设。做好安全生产工作，重点要抓好源头治理，打牢安全基础。要督促各类生产企业加大安全技术投入力度，推广应用新技术、新工艺和新设备，改善安全生产条件，大力提高矿山、危险化学品等高危行业企业安全生产水平。加强城乡公共消防基础设施建设，对有风险隐患的尾矿库要及时治理。加强水质安全预警监测，加快实施重点江河湖泊污染防治工程。对布局不合理或存在安全隐患的企业、设施进行搬迁调整或安全改造。三是加强公共卫生保障体系建设。完善城乡医疗救治体系和疾病预防控制体系，提高重大传染病疫情、群体性不明原因疫病等监测、检测、处置能力，健全食品安全检验检测体系。加强重大动物疫情监测、外来动植物检验检疫和应急处理能力建设。四是加强社会安全基础能力建设。健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、救援保障机制，善于化解而不是激化矛盾。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动。

要全方位推进应急管理体制机制建设。要按照在党中央、国务院统一领导下综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的总体要求，进一步理顺应急管理体制，积极推进应急管理工作常态化，完善应急决策机制，建立强有力的应急管理组织体系。要注重强化应急工作的综合协调，实现快速反应、高效运转，形成协调有效的应急管理工作机制。健全隐患排查监控机制，要依法落实突发事件隐患排查监控责任，实现对各类隐患治理的制度化、规范化。强化突发事件监测预警机制，加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，完善监测预警网络，提高综合监测和预警水平。完善信息报告和共享机制，不断拓宽信息报告渠道，提高信息报告的及时性和准确性，加强军地、部门、区域之间的信息交流与共享。强化应急处置协调联动机制，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一指挥和协调作用，强化各方面之间的协同配合，形成有效处置突发事件的合力。完善社会动员机制，充分发挥群众团体、社会组织、基层自治组织及公民在突发事件预防、应对和处置等方面的作用。健全信息发布和舆论引导机制，按照及时主动、公开透明的原则和正面宣传为主的方针，充分发挥主流媒体的作用，把握正确的舆论导向。健全国际合作机制，积极参与国际防灾减灾方面事务，加强与外国政府应急管理机构的信息沟通，强化与国际研究机构的技术交流。

要进一步推进应急管理法律和预案体系建设。要进一步研究完善有关突发事件应对方面的法律法规，并抓紧制定各项配套规定，完善突发事件分级、预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体制度。做好相关法律的宣传普及工作，增强履行应对突发事件法律规定责任和义务的自觉性。加强贯彻实施情况的监督检查，确保应急管理工作依法开展，落到实处。完善应急预案体系。要组织开展应急预案评估工作，修订完善各类预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案体系。要加强应急预案管理，规范预案编制、修订和执行工作，增强预案的针对性、实用性和可操作性。定期组织开展预案演练。

要健全应急管理保障体系。一是加强应急队伍建设，建立以各专业队伍为基本力量，以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系，完善救援队伍现场工作机制，提高各类应急队伍综合协同应对能力，形成分工协作、优势互补的应急救援格局。二是加大应急管理资金投入力度。健全长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，开辟多元化的筹资渠道，实行政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。加强各项应急资金和物资使用情况的监督管理。加快建立国家巨灾保险体系，鼓励单位和公民参加保险，有效分散灾害风险，减少群众损失。三是加强应急物资的储备和管理。进一步优化储备布局和方式，合理确定储备品种和规模，实行动态管理，保证及时补充和更新；加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障、监测预警和信息共享，建立高效调运机制。四是推进应急管理平台建设，提高应急决策指挥的有效性和针对性。充分发挥专家作用，为科学应对突发事件提供决策咨询。

要提高全社会风险防范意识和灾害应对能力。加强应急知识宣传教育，将公共安全知识纳入国民教育体系，针对教育的不同阶段，开设不同课程。利用各种新闻媒体，介绍普及应急知识，宣传应急预案，推进防灾避险、自救互救等应急救援知识进社区、进农村、进企业，提高社会公众防灾避险意识和自救互救能力。加强对各级干部应急管理知识能力的教育培训，提高对突发事件的协调应对能力。加强企业应急管理培训，严格落实高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训制度。

三、加强组织领导，抓好任务和责任的落实

提高认识，加强领导。面对新形势、新任务、新要求，各地区、各部门要从深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，进一步提高对应急管理工作的认识，将应急管理工作列入重要工作议程，把防灾减灾和提高安全保障能力纳入经济社会发展总体规划，认真落实各项预防和应对措施，确保应急管理工作取得新成效。要居安思危，未雨绸缪，深入基层，深入一线，加强组织指挥和科学调度，加强对各类突发事件的预防和处置。

明确任务，密切配合。要根据各地区实际情况和各部门职责分工，按照突发事件应对法的要求，分解目标，进一步明确加强应急管理的工作任务，认真组织实施。按照政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与的工作格局，进一步明确职责，理顺关系，加强沟通协调，搞好衔接配合，共同做好应急管理工作。

强化责任，抓好落实。各级政府要在党委领导下建立和完善突发事件应急处置工作责任制，把责任落实到各个单位以及相关人员。要建立健全应急管理绩效评估制度，将突发事件的预防和处置工作作为领导班子综合考核评价的内容，并层层落实到基层单位、岗位和人员。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的必须依法追究责任。

（作者：国务委员、国务院秘书长马凯）

E. 管理自然灾害的是什么部门我国现在的自然灾害预防防治体系是什么啊（官方一点）

平时的预防建设是由当地政府部门管理，
当发生时，临时成立应急指挥部，应急指挥部门的级别由灾害规模决定。

F. 关于自然灾害防治方面的财政支出理论

楼主:搜集一篇关于汶川特大地震灾害的财政思考:
我国是世界上自然灾害（包括气象灾害、地质灾害、洪涝风暴潮灾害等水文灾害、病虫害和鼠害等生物灾害）最严重的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特征，也是损失最严重的少数国家之一。四川汶川“5·12”特大地震，造成了大量人员伤亡和财产损失。痛定思痛，最近一个时期特大灾害频发的背后，留给人们太多的思索。本文仅从财政视角做点粗浅思考。
一、亟须改善农村公共产品有效供给，合理构建自然灾害财政投入机制

当人们惊愕于汶川特大地震之后，一个本能的反应可能是问责——为什么这样大的自然灾害没有预报？专家解释：地震的短期预报是世界性难题。后来发现，这次地震伤亡，大部分因学校、医院、政府部门等公共建筑设施倒塌所致。可以这样设问，假如公益性基础设施抗震设计能力再强一些的话，假如城市布局和工厂布局远离地震断裂带的话，假如人们的地震预防知识再多一些的话，那么伤亡和损失可能会大大减少。从表面看相关部门有失职之处，但从深层次思考，则是公共产品供给不足和城乡“二元”财政供给模式差异长期作用的结果。

公共产品理论认为，国防、义务教育、公共卫生、天气预报、地震预报等属于纯公共产品的范畴，具有明显的非竞争性、非排他性，不能由私人必须由政府来提供。建国以来，我国的工业化、现代化战略，选择了一条重视城市忽视农村、重视市民轻视农民、重视工业牺牲农业的路径，改革开放以来又出现了重视经济忽视社会、重视增长轻视保护的倾向，于是形成了城乡“二元”、经济社会“二元”的矛盾。在此过程中，国家财政直至1998年以前都属于典型的生产建设型财政，伴随着社会主义市场经济体制的建立，市场出现了“失灵”，公共产品和服务出现了不足和短缺——“上学难、看病难、看病贵、住房难”。同城市相比，乡村的公共产品和服务的供给显得更为捉襟见肘。研究表明，占全国人口近60％的农民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，农村中小学享受到的国家中学教育经费仅占38％，城乡社保覆盖率之比高达22∶1.2006年，城乡居民的收入水平分别为11759．5元和3587元，而城乡居民家庭恩格尔系数分别为35．8和43.在这种情况下，农村公共产品和服务只能是低标准、低水平和不充足的，此次汶川特大灾害的“惩罚”暴露出其中的“软肋”。

为此建议：一是加快构建“一元化”财政制度。改变长期以来城乡分治的“二元”格局，统一城乡财政，让公共财政阳光照耀农村。在基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等方面，逐步实行城乡“一体化”供给，统筹城乡居民公共品成本分摊制度和收益共享制度。二是形成自然灾害财政投入稳定增长机制，合理构建预警、防治、救助三位一体财政投入模式，克服轻预防重捐助的被动模式，坚持主动出击、防患于未然。三是根据辖区收益原则，合理界定中央和地方政府职责。全国性或区域性灾害以中央财政为主、地方财政为辅，地方性灾害以地方财政为主、中央财政为辅，自然灾害的预防支出由中央和地方共同承担。

二、慈善事业要走出命令动员模式，健全鼓励捐助的税收制度

此次汶川特大自然灾害，牵动着国人的心，各种形式的捐助活动在政府、企业、学校、社区等不同层面展开。轰轰烈烈的捐助行动背后，依然惯用计划经济时期“号召式”、“口号式”手段，通过一定的组织形式，按照职务高低、经济规模大小规定着捐助标准。这种构建在非规范、被动式基础上的慈善事业，常常是在灾难事件发生时才有公益行为，必然是缺乏计划性、统筹性、前瞻性。

诚然，造成我国慈善事业不温不火的原因可以列举很多，但相关税收制度设置上的缺陷亟须引起重视。

在成熟的市场经济国家，为防止富人过分聚集财富，往往运用遗产税的手段加以限制。作为“富人税”，该税种在均衡贫富、缓解分配不公、鼓励勤劳致富、引导公益捐赠等方面具有独特的功效，备受各国推崇采用，当今世界已有100多个国家和地区开征遗产税。在美国，遗产税的最高税率为50％。在日本，遗产继承最多只能传至三代，高额税收限制了不劳而获者。在发达国家，甚至还出现了有遗产继承权却无力承担遗产税的“怪现象”。当今，欧美许多国家对所有的慈善捐助给予免税待遇。

新中国成立后，当时的政务院曾在1950年1月颁布的《全国税收实施要则》中列有遗产税内容，但由于种种原因未能开征。改革开放30年来，中国经济发展创造了世界奇迹，2007年经济总量已位居世界第四位，城乡居民告别了短缺，积累了一定的财富，“鼓励一部分人先富起来”的政策已初见成效，培育了一大批中产阶级，产生了一部分高收入者。“仓廪实而知礼节”，社会财富的增加为开征遗产税提供了前提和可能——“税源”的客观存在。同时，当人均收入进入1000美元—3000美元的社会转型期，也将带来剧烈的社会动荡，出现两极分化，步入了“矛盾凸现期”，这为实施税收政策手段的再调节——开征遗产税提供了现实必要性。

为此，要通过制度创新，实现“被动”捐助为“主动”捐助、“要我”捐助为“我要”捐助，为慈善事业健康发展提供不竭动力和源泉。

三、兄弟式互助符合中国国情，从制度上完善横向转移支付制度

转移支付的制度设计通常采用自上而下的纵向模式，这种“罗宾逊”式转移支付，简单易行，作用直接，往往受到青睐。更上一级政府凭借其政治权威，便可轻而易举地向下集中财力，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。由于纵向转移支付能够较好地体现上级政府的施政意图，各国纷纷采用。我国也不例外，自1994年分税制改革之后，中央对地方的转移支付总量一路攀升。1995年中央对地方的转移支付总量仅为2532．9亿元，到2006年猛增至13589．4亿元，年均增长16．5％，其中绝大部分用于中西部地区，在一定程度上缓解了地区财力分布不均的矛盾。

此次汶川地震，得到了各地的慷慨捐赠。一方面，体现了中华民族的美德，“一方有难，八方支援”。另一方面，也透视出构建区域间横向转移支付的可能。我国是一个幅员辽阔的国度，受资源禀赋等多因素的制约，地区差异巨大。要很好地解决基本公共服务均等化的问题，单靠中央政府转移支付，极易引起发达地区的“不满”，而且过分地“杀富济贫”、追求公平也会造成效率的损失。近些年来，国家陆续启动了东部发达地区对口支援西部欠发达地区的援助行动，收到了一定成效。虽然谈不上严格意义的横向转移支付，但达到了先富帮后富的目的。
为此，建议国家出台相关法律，规范相关制度，积极开展试点，在新一轮财政管理体制调整中适度运用，以弥补现行纵向转移支付的相对不足，实现区域经济的统筹协调发展。

四、强化捐赠资金监管，整合各类捐赠资源

此次汶川地震，来自社会各界的直接捐助超过百亿元，加上日后重建的资助，算得上中华民族有史以来最大一次爱心行动。如此庞大的资金量，如果疏于管理，非但会降低资金使用效益，也会辜负捐赠者的期望。巨额的救灾资金如同灾民的救命钱。无论是官方、专业组织还是民间行为的捐助，都应纳入财政、审计部门的监管范畴。

一是从严控制借机敛财行为的发生，特别要加大对中介组织、网络媒体捐助的监管力度，规范捐助主体、捐助行为，逐步消除捐助过程监控的盲点，严肃查处发“国难财”事件。

二是全过程监控捐助资金的使用管理，研究制定相关管理制度、办法和使用程序。创新监管模式，前移管理过程，实现由传统的事后监督向事前、事中监督转变，坚持专项监督与日常监督、内部监督与外部监督并重，严肃查处贪污、挪用、寻租等违法违纪行为。

三是统筹使用各类捐助资金，防止“条条化”、“部门利益化”，禁止“撒芝麻盐”、“分小钱”，杜绝“形象工程”、“面子工程”，切实整合各类资源，尽快实现灾区重建。

四是严格追踪问效，通过构建简单易行的考评体系，引入中介评价平台，及时、透明地向社会各界反馈捐助资金使用绩效。

五、灾后恢复重建要注重制度创新，构建多元筹资机制

据有关方面初步测算，汶川地震的直接损失高达1000多亿元，灾后的重建也将是一组天文数字。鉴于这场自然灾害具有突发性、连续性、广泛性等特征，属于“市场失灵”的范畴，要通过调整财政支出结构加大政府投入。虽然去年我国的财政收入规模达5万多亿元，四川省的财政支出规模为1700多亿元，但同满足13多亿人日益增长的“社会公共需要”相比，财政资金依然十分短缺，灾后重建单纯靠中央政府、四川财政既不现实也不可能。

所以，要注重制度创新，发挥市场机制的作用，避免政府过分包揽，充分调动“政府”、“市场”、“灾民”三方面积极性，多方筹措重建资金。一是加快推进灾区的社会保障体系建设，通过完善最低生活保障制度、临时救助制度等，确保特困受灾群体得以妥善安置。二是运用财政担保、贴息、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建。三是重新评估震区重建的地质结构、环境承载能力和管理成本，积极探索开发式、移民式等安置新模式，避免步入“建设—破坏—再建设—再破坏”的恶性循环，最大限度地节约社会资源。四是加强灾区金融服务体系建设，通过特别优惠贷款、农业保险等鼓励灾区恢复重建。同时，积极探索地震险的试点。五是发行汶川地区地震重建债券，运用市场化手段，多方筹措建设资金。

六、乡村组织不宜弱化，保障其行使职责的财力基础

此次汶川特大自然灾害，在整个救助过程中乡村组织、乡村干部的作用没有得到很好的发挥。无奈的背后，也在一定层面上暴露出乡村治理的部分危机。

从本质上看，乡村组织弱化是个财政问题。建国初期建立起来的人民公社制度，伴随着农村家庭联产承包责任制的全面推开，以1984年撤社建乡为标志，完成了历史使命。人民公社时期，国家通过人民公社“政社合一”、“三级所有，队为基础”的体制，将农民组织起来，国家与人民公社打交道。人民公社解体后，国家不得不通过乡村组织与农户打交道。在经历了短暂繁荣之后，随着1990年前后“三农”问题的出现，乡村组织一直备受非议，乡村干部在一定程度上背上恶名，成为乡村“麻烦”的制造者。研究机构和决策层面一直在乡镇机构存废问题上做文章、搞试验。在压力型财政体制和政绩考核制度双重作用下，更上一级政府通过集中财权、下放事权，不断弱化乡村财力基础，特别是农村税费改革、取消农业税（农业特产税）改革之后，乡镇财政更是有名无实。一级政府丧失了财政基础，就步入了无财行政的窘境。在这种情况下，乡村干部同样做出了理性选择——“不作为”。原有以“三提五统”和农业税（特产税）为维系的农村公共产品供给机制，也逐渐转化为依赖上级政府转移支付的单一模式。原来乡村组织同农民的这些天然联系，由此也就中断了，由相对均衡演变为非均衡。

中国属于单一制国家，不同于西方的联邦制，长期的“大一统”文化熏陶，不同于西方的基督教文化，寄希望通过农民自治实现乡村事务的自我管理，尚不具备条件，“自上而下”治理仍然是中国特色。“上有千条线，下有一根针”。乡村作为中国现行五级政权的末梢，对上连接着四级政府，对下是七八亿农民，是下情上达、上情下达的重要载体。所以，在建设社会主义新农村的历史条件下，乡村一级只能加强不能削弱。为此，一是审慎推行弱化乡村治理的各项改革。二是赋予乡镇一级政府完整的政权、财权、事权、产权。三是逐步建立城乡统一税制。四是加大直接面向乡镇的财政转移支付力度。

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G. 自然灾害的防治

（1）了解自然灾害的基本概念。
自然灾害是指在自然界发生的，对人类生命和财产构成危害的事件。对人类影响较大的自然灾害包括台风、洪水、干旱、地震、火山、滑坡、泥石流等。自然灾害严重影响 生产和生活的正常秩序，威胁人类和的安全。
（2）以某种自然灾害为例，说明其发生的主要原因及危害，并了解对该灾害的监测和防治措施。
以洪灾为例
①.洪灾的形成原因
强降水、冰雪融化、冰凌阻塞河道；滑坡、泥石流阻塞河道；自然或认为原因导致的堤坝溃决；流域的汇水速度和河道的排水速度；人类不确当的经济活动等。
②．洪灾的危害
直接损失：工业、农业的财产损失；人畜的伤亡；瘟疫和传染病的暴发等
间接损失：水、电力、交通、能源等供应中断；城乡商业活动的停止；生活秩序混乱等
③.洪灾的防治措施
工程措施：兴建水库，退耕还湖，提高对洪水的调蓄能力；修筑堤坝；防止洪水漫溢；疏浚河道，加快排洪速度；开辟分洪区，降低洪水水位等。
非工程措施：增强人们对灾害问题的认识，提高人们防灾减灾的意识；严格控制滥砍乱伐，提高森林覆盖率，减少水土流失等。

H. 自然灾害与防治的主要类型有哪些包括类型、原因、危害及防御措施

我国自然灾害以洪涝、风雹、山体滑坡和泥石流、干旱、低温冷冻和雪灾以及地震为主，受灾人口6457.1万人（次），因灾死亡157人（其中因森林火灾死亡16人）,失踪22人，紧急转移安置人口84.2万人；农作物受灾面积7749万亩，其中绝收面积1434万亩；倒塌房屋10.7万间，损坏房屋43.6万间；因灾直接经济损失451.7亿元。与近5年同期均值相比（2008年属于巨灾年份，不列入统计比较），死亡（含失踪）人口数量增长1成，受灾人口数量增长5成，紧急转移安置人口和倒塌房屋数量增长7成，农作物绝收面积增长1倍，直接经济损失增长4倍。2010年5月份全国自然灾害损失情况明显重于常年同期，其中，云南、贵州、湖南、江西、广东、重庆受灾较重。
危害：对环境和人生命安全都有损害
防护：根据自然现象、气象气候 来判断。

I. 关于预防自然灾害国家都有哪些对策

我国政府对突发自然灾害应急管理的对策研究综述摘要：目前我国正处于经济高速发展时期,各种突发公共事件接连不断, 自然灾害便是突发公共事件表现突出的一种，常常给人们带来生命和财产损失,正常的生产和生活秩序遭到破坏。政府通过建立和健全新的政府应急管理体制和机制,不断提高政府对突发自然灾害应急管理的能力。近年来学者的相关研究很多，在理论上形成了比较系统的理论，本文主要介绍部分有借鉴价值的观点，以次不断学习掌握有关知识。关键词：公共事件 突发自然灾害 应急管理 近年来,我国经济高速发展,据世界银行公布的数据来,我国的基尼系数已接近0. 5,社会正处于动荡期,台风、海啸、矿难、空难、地震、火灾、骚乱等接连不断,恐怖袭击、疫病传播、生态灾难也时有出现,威胁到人民群众生命财产安全。03年“非典”蹂躏中国大地、从口蹄疫情到禽流感,从全国的手足口病, 到今天的汶川大地震突发自然灾害接连不断，给人们带来生命和财产损失,正常的生产和生活秩序遭到破坏。 一、突发公共事件的界定 突发公共事件是从公共管理角度研究危机的专用术语,主要是指突然发生,造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响,是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。 从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。以自然灾害发生的主导因素（地理属性）为依据，可把自然灾害分为四大类：气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害、生物灾害。此外，宇宙空间和太阳系的一些天体的特殊运动现象也会对地球和人类社会构成不同程度危害，这就是天文灾害（星灾）。不同类型的自然灾害其形成原因和特点又各不相同，给人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，应当采取适当的措施加以应对。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。① 自然灾害应急管理的意义自然灾害除了具有一般突发公共事件的突发性、公共性、危害性等特点外，还具有其不同于其他突发公共事件的一些特性。在形成原因、影响范围、时间、传播形式等多方面，自然灾害区别于其他突发公共事件，在应对时要充分考虑这些特性，采取适当的应对措施和救助手段。自然灾害是突发公共事件的一类，自然灾害的应急管理应当遵循突发公共事件应急管理的原则。②二 、我国政府对公共突发自然灾害应急管理的一系列对策从目前国内外学者观点看,对应急管理的界定一般包含两层含义: 一是说明应急管理的目的; 二是说明应急管理应该采取什么管理行为。基于以上考虑, 所谓应急管理, 就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件, 以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。其宗旨是通过提高政府应对突发危机事件的预警能力和救治能力,及时有效地处理危机,迅速恢复社会稳定,将突发危机事件带来的危害尽量降低到最小程度。主要对策集中在以下几个方面：1、提高公众对公共突发事件发生的认识要有效地应对突发事件， 增强防灾、减灾的意识。平时应进行关于应对自然灾害知识的宣传教育并开展多种形式的培训以提高人们的防灾减灾意识。应当加强科普宣传教育工作，提高全民的防灾、减灾意识，通过各种途径,积极开展防灾、减灾的宣传、普及教育,提高公众的环境保护意识和减灾意识,调动全社会的力量,开展和做好“以人为本,预防为主,群策群力,防治结合”的防灾、减灾工作。自然灾害在目前虽然不可能完全避免，但是应当树立防灾意识，尽量避免自然灾害的发生；一发生，则积极应对。可以通过培训提高人们的防灾、减灾意识，增强人们对自然灾害应急管理的认识和应对自然灾害的能力及水平。③2.加强自然灾害应急预案建设 应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。自然灾害应急预案是自然灾害应急管理的重要内容，对于自然灾害应急管理而言是不可缺少的重要环节。由于自然灾害具有突发性、不确定性、危害性等特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是在当前的科学技术水平下，对于某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施应对。如果自然灾害一旦发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。3、加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。整合上述关于区域自然灾害风险综合行政管理功能。这是政府的有关指导意见。 4、做好日常战略物资储备工作 建立国家的战略物资储备制度。战略物资就是指关系到国计民生的粮食、能源、矿产资源、医疗设备等,这些对应付紧急事件、特别是灾难的救助和灾后的重建都有十分重要的作用。战略物资的储备还应该考虑到地理上的安全性和分布情况,以保证在关键时候能够迅速发挥作用。例如按照国际上的惯例,石油进口达到本国石油消费的7 %就是警戒线,而应该制定相应的战略石油储备计划,一般来说,这种储备应该为90 天的进口量。所以我国建立战略石油储备制度迫在眉睫。其他如粮食、矿产、金融方面的储备也都是如此。在应急管理中,人力和物力上能否及时得到保障是整个行动成败的关键。所以政府有权根据情况启动各种战略物资储备;有权号召全体公民共同努力处理全国或者局部地区的战备、救灾抢险等紧急状态;也有权在必要时强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物的措施。世界各国的法律对此都有规定。④ 在这次汶川震中，国家很多物质储备出现了紧缺，给救灾带来了诸多不便。5、建立健全突发公共事件应急管理的规章制度为有效应对突发公共事件, 西方发达国家首先开展的工作就是建立和完善相应的法规制度,统一政府在应急管理中的职、权、责, 确定依法管理的法制原则。我国虽然也制定和颁布了一些应对突发公共事件的法律和法规, 但是这些法律本具有很强的部门特征, 难以整体协调, 其核心问题在于我国缺乏一部关于紧急状态与行政紧急处置法。有必要通过健全和完善紧急状态与行政紧急处置法律制度, 把我国的应急管理纳入法治化轨道, 一旦发生重大危机和突发事件, 能够最大限度地保护绝大多数公民的生命安全, 维护国家利益和公共利益。与此同时,我国政府还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。突发公共事件应急管理最终解决得如何, 取决于我国体制改革和法制化程度, 取决于人们对危机问题的认识和理解程度, 取决于我国突发公共事件应急管理理论研究的深度。为了保证应急管理的质量,就需要对应急管理的全过程进行实时的监控,并且根据事态的发展迅速作出相应的调整。这种监控,一方面是根据下面的具体实施情况,发现应急管理的措施本身所有的弊病,及时作出调整。这中间的关键是保障信息传输渠道的双向和有效,也就是说要保障信息来源的多元化和客观性。这就不仅要靠政府机关的内部信息系统,还要广泛依靠学术单位、民间机构、新闻媒体的广泛参与。因为下级机关由于利益的考虑,提供的反馈信息往往是不准确的,多报喜少报忧,很容易造成信息上的误导。另一方面,就是根据监控的情况,对于执行不力的具体行政行为当事人进行及时的撤换和处理。6、尊重公众的知情权,健全政府信息公开制度。面对突发事件, 一些地方政府和部门的常规动作就是“捂盖子”封锁消息或者出于各种目的的虚报、瞒报、缓报、漏报。但事实“, 谣言止于智者”。有专家提出,“有时候, 灾难所引发的恐慌会比灾难本身更具有破坏性。灾难仅仅是侵害了人的肉体, 在一定范围内有杀伤力; 恐慌则摧毁人意志,能够导致整个社会混乱。”所以,有效进行信息的预防、发布、引导和批驳,尊重公众的知情权,把群众欲知、想知、应知的信息及时、准确、完整地告知群众, 既可以矫正视听, 避免信息传递失真, 提高政府公信力, 又可以有效避免和控制事件升级。尤其是在资讯高度发达的今天,政府的权威信息传播得越早、越多、越准确, 就越有利于维护社会稳定和政府的威信。所以政府应该加快信息公开制度化建设, 提高政府透明度, 更好地发挥主流传媒的作用。同时,政府也必须要重视全民的危机管理教育, 积极引导人民群众树立正确的舆论、信息观。7、积极动员社会力量支持参与救灾危机的救助,不能仅靠政府的力量,还应动员社会力量的参与,这样不仅有助于缓解危机在公众中产生的副作用,使公众了解真相,消除恐惧,起到稳定社会、恢复秩序的作用,而且调动各种社会资源进行危机救治,可以降低政府救治危机的成本，建立国际沟通与协作机制。当今世界,是一个全球化的世界,现代技术的发达,资讯和人口在全球范围内日益频繁的流动,使得地球上任何一次大的灾难都变成不仅是本地的,而是全球性的灾难,如印度洋海啸事件。在这个变得更加相互依赖的世界中,政府要有全球化眼光,要与国际组织在危机管理方面扩展合作。在危机管理上,我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持,同时加强与国际组织在信息方面的沟通,通过沟通协作机制的建立,加强国际国内合作,充分利用国际资源解决人类面临的共同问题,以实现地区、国家之间的相互促进与共同发展。⑤ 汶川地震后，中国的企业和个人纷纷捐款捐物，世界很多国家和国际组织也向中国伸出了援助之手，有效的帮助了抗震救灾工作的顺利开展。 8、危机结束后的善后处理工作 危机结束后,还要进行危机管理总结,彻底清除复发隐患和同类事件发生的根源;消除由于危机造成的不良影响,重振政府形象。建立危机的善后处理系统,是危机管理的重要组成部分,如果做得不好,同样会带来一系列问题,有时还会演变成新的危机。因此必须克服重事态平息、轻善后处理的错误做法,将善后工作作为处理危机事件的重要一环。建立危机的善后处理系统,一是设置做好善后工作的专门机构,迅速制订善后工作的基本思路与基本对策;二是加强政府的危机公关。在汶川地震发生后，公众心理是十分脆弱的,，政府进行心理救治,以摆脱危机阴影。三是在危机善后处理工作结束后,政府应建立危机资料库,要充分发挥危机评估系统的作用,对危机后果、将来的形势动向进行分析评估,从中探求规律性的东西,借以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误,并排除潜在的危机,为政府机关及其公务人员进一步提高危机处理能力、管理水平及预防和有效解决新的危机事件提供参考。 总之，在我国, 危机管理的研究基本上处于起步阶段,仍属一个全新课题。这就需要我们理论界和实践部门通力合作, 选择各种典型案例进行剖析, 尤其要对众多国外比较成型的相关案例进行挖掘,力争从理论总结到实践运作全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案, 以推进突发公共事件应急管理理论的进展。要加快应急管理的法制建设,形成有中国特色的应急管理法制体系,把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。提高应对突发公共事件的能力,加强应急管理预案研究,科学论证,积极演练;提高应急装备和技术水平,加快应急管理信息平台建设,形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。