财政资源杠杆现状

A. 如何通过财政政策促进区域经济发展

由于金融危机的影响，我国实施了扩大内需，加大基础设施建设，提高人民的生活保障的政策，并有宽松到现在的稳健量化，比如在交通，水利，医改等方面。这些政策不仅使我国的经济得到了快速的发展，而且使基础状况（包括生活）得到改善，其政策是有效的。

开始为了配合财政政策的实行，我国实施的是宽容的货币政策，而由于当前我国出现严重的通货膨胀现象，国家开始实施稳健的货币政策，加大银行储备金率，加大控制贷款力度，提高存款利率等。

使目前的情况得到一些改善，取得了一些效果。国家应注意对市场的监管力度，控制货币的发行量，对外汇率等方面。

B. 为什么财政具有资源配置的职能

这是财政的一项基本职能.

C. 阐述我国当前优化财政支出结构应采取的政策和措施

优化财政支出结构应采取的政策和措施
正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。 这方面主要应解决三个问题： 一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。
二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀 从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。
具体建议： 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。
三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。 教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。
第二篇
最佳答案
一、调整和优化财政支出结构的总体构想

1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。

2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：

一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。

二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。

三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。

四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。

3.总体思路

调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。(2)增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。

二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考

根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：

1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题

行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期GDP增长速度。针对我国现状，可采取如下改革措施：

(1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来我国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。

(2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。

(3)推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。

2.改革财政投资体制

财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对我国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了我国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。

在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。

3.优化社会文教支出

在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。我国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%。

总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。

基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在我国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。

4.逐步增加社会保障支出

在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。

5.改革财政补贴制度

我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。价格补贴主要是粮、棉、油补贴，企业亏损补贴的范围几乎涵盖了国民经济的主要行业。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。

此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
第三篇
、我国财政支出结构存在的主要问题
1、在处理各级财政的纵向分配关系上，体制上的调控能力与调控实力不对称现象较为突出，上级财政对下级财政的体制调控效果不理想。一是上级财政对下级财政的转移支付性支出的制度安排不合理，拉大了基层财政间的贫富差距，致使许多县乡财政陷入了运转困境状态。二是上级财政对下级财政的转移支付性支出无法形成基层政府的实际可用财力，降低了上下级财政间转移支付的财力调控功能。目前，在中央和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金中，60%以上是通过专款安排的，财力性转移支付资金所占比例不足40%。这种现象，一方面使转移支付资金在分散化使用过程中产生了被各部门中途截留现象，增大了转移支付成本，另一方面，也无法有效缓解基层财政面临的财力紧张矛盾，削弱了转移支付资金的财力调控能力。
2、在体现政府职能的横向分配关系上，目前的财政支出结构不能适应新时期经济与社会发展的要求。一是财政支出对公共资源的整合与调控能力低，降低了公共资源利用效率。突出表现是以行政、事业收费形式形成的大量预算外财政资金，即使在“收支两条线”管理方式下，也仅仅是体现了财政监督、部门使用的特点，仅仅是对预算外资金管理上的“收支两条线”，还没有真正达到预算外资金支配使用上的“收支两条线”。目前我国各级政府部门形成的“财政监督，部门独立使用”的预算外财政资金仍然高达4380亿元，这部分预算外资金虽然在性质上属于财政资金，但处于财政监督下的部门独立使用状态。二是财政预算内资金中的政府行政管理费支出规模过大，不仅降低了行政效率，也挤占了财政资金的其他用途。1978年我国行政管理费支出52.9亿元，占财政支出的比重是4.71%， 2003年，我国行政管理费支出达到了4691.26亿元，占财政支出的比重上升到了19.03%。如果考虑到政府各部门用预算外资金安排的支出在内，目前我国的行政管理费支出占综合财政支出的比重达到了23%左右。三是财政在经济与社会发展方面的支出结构不合理，导致我国社会事业发展落后于经济发展。在处理财政支出的经济效益与社会效益问题上，由于长期以来人们存在着重视经济效益，忽视社会效益的观念，特别是许多地方财政部门在突出抓财源建设的同时，未能对社会事业投资引起足够重视，导致我国财政支出结构中对各项社会事业发展的投入力度不大，使我国经济发展与社会发展呈现了“一条腿长，一条腿短”的不协调局面。
二、调整和优化财政支出结构的应对策略
适应新时期我国经济与社会发展需要，按照全面落实科学发展观与构建和谐社会的要求，财政支出应该体现“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的特点。为实现这一目标，需要对我国现行财政支出结构进行如下调整：
1、按照正确处理政府与市场关系的要求，在对预算外资金实行“收支两条线”管理的基础上，按照“利出一孔”原则，整合公共财力资源。为了体现财政资金使用过程中的统一、高效原则，必须使预算内外财政资金由政府统一支配。从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。其实现路径是取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用。
2、深化财政体制改革，在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财力均等化原则，完善我国财政体制。由于调整和优化财政支出结构涉及到财政系统中的各级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力结构的优化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财政支出结构的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。
3、继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，调整和优化财政支出的费用类别结构。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资体制改革进程，从财政支出结构的存量和增量调整入手，适当压缩财政的经济建设费支出，适当控制和压缩行政管理费开支，适当提高财政的社会公共事业支出，进一步增加财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。
4、严格财政购买性支出中的公用经费管理，优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过公共用车制度改革，适当限制职务消费现象，同时，为了控制各种招待费用过高的问题，必须在严格控制招待费标准的基础上，对单位招待费实行严格的总量控制。
5、严格财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验，建立我国税式支出预算控制制度。
6、按照预算公开性原则，提高财政支出透明度。财政支出能否满足社会公共需要，财政支出结构是否合理，财政资金花费是否得当，关键要看财政支出是否符合民意。只有将财政支出置于社会监督之下，建立行之有效的民主监督机制，真正赋予社会成员对财政支出的知情权和监督权，才能有效遏制财政资金的不合理花费现象，促进财政支出结构不断优化。针对我国各级政府财政支出的公开性和透明度相对较低的现状，扩大社会成员对财政支出的知情权和监督权，必须进一步提高财政支出透明度，建立健全政府资金信息披露制度。一是必须继续深化部门预算和国库集中支付制度改革，进一步细化预算支出科目，全面、系统地反映政府支出状况。二是必须使政府披露的预算和决算信息具体化，让社会成员充分了解政府预、决算的全部具体数据指标。

D. 税收杠杆的作用主要表现在哪些方面

根据不同的情况收取不同的税收，调节经济平衡。

E. 政府财政职能的资源配置职能

资源既包括土地、矿藏等自然资源，也包括人力、财力等经济资源。配置是指资源在不同部门、地区、产品等之间的分配。所以，资源配置就是将各种资源分配于不同的使用方向，从而形成一定的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，以提高资源利用效率的过程。而资源的最优配置，就是使社会各种资源始终处于一种最优组合状态，产生最大的社会经济效益。在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，在没有政府介入的情况下，市场会通过价格与产量的均衡，自发地形成一种资源配置状态。但是由于存在市场失效，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效率结构，因而需要政府的介入。例如，市场机制不能提供人们需要的国防、公安、司法等公共产品；市场机制会导致混合产品的扭曲配置；市场机制达到资源最优配置状态所需要的充分竞争条件也不是市场本身所能完全创造的，诸如存在着市场的地区分割、收入的分配不公等。所以，财政的资源配置职能是由政府介入或干预资源的配置所产生的，它的特点和作用就是通过财政本身的收支活动为政府提供公共产品提供财力，在一定程度上纠正外部效应，引导资源的流向，弥补市场的失效，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。
财政进行资源配置的范围是由国家的经济职能和财政自身的特点、能力所决定的。具体而言，市场经济中财政配置资源的范围应当包括：（1）保证国家履行行政、国防、外交、治安、发展文化教育、基础科技、尖端科技、社会稳定（救灾、救济、抚恤、对落后地区补助）等职能的支出。（2）基础设施建设。财政集中资金兴建公路、桥梁、码头、机场、铁路、大型水利工程、城市公用设施，等等。（3）基础工业。部分基础工业因投资多、周期长、风险大，市场调节不力，尤其在发展的初始阶段需政府出资。（4）社会公益性事业。博物馆、文化馆、展览馆、艺术馆、社会福利院等的建设和运作，仅靠市场调节往往不能满足社会的需要，或不符合社会发展的要求，需政府介入。此外，财政还可以以财政资金的配置或财政杠杆的运用影响其他社会资金由市场调节形成的配置格局。
财政配置资源的合理范围不是一成不变的，财政配置资源的范围不能不受市场机制的完善状况的制约。市场发育状况越好，筹资机制越健全，微观经济主体的独立性越大，公民收入水平越高，财政直接进行资源配置的范围相对越小。尤其是基础工业投资、部分社会公益投资、文化教育等项目可以转向市场调节。但这种变化并不一定是单方向的，往往是在减少一些项目的同时，因市场经济发展而产生新的对政府直接投资的需要，如环境保护和改善方面的支出。此外，即使是实行相同经济体制的国家，因其生产力发展所处的阶段、采取的经济发展战略以及其他方面的国情存在差异，财政直接配置资源的范围也会有所差别。如，处于经济发展起飞阶段的国家，基础设施和基础工业建设的任务繁重，尤其是实行重化工业—加工工业—高科技产业发展战略的国家或地区，国家投资额巨大，而以旅游、金融、加工工业为支柱产业的国家或地区，尤其是可以利用天时地利等条件吸引大量外资，甚至可以依赖其他条件得以发展的国家和地区，国家直接投资相对较少。
就财政配置的机制和手段上看，主要有：（1）实现资源在政府和“私人”部门之间的合理配置。从社会总资源配置的角度看，政府和私人部门各应获得合理的份额。一方面保证满足政府提供公共产品的需要，另一方面又能保证私人部门顺利发展的需要，从而实现社会总资源配置的均衡。这就要根据市场经济条件下政府的职能，确定财政职能的合理范围，并进而确定财政参与国民收入分配的适当比例。（2）优化财政支出结构。财政支出结构即财政资源内部的配置比例。主要包括生产性和非生产性支出比例、购买性支出和转移性支出的比例。前一个比例表明资本品和消费品的配置结构，而购买性支出的比例则表明财政配置功能的大小。这两个比例的恰当与否，直接决定了财政资源内部的配置是否合理。（3）合理安排政府投资的规模、结构。政府投资规模主要指政府投资在社会总投资中所占的比重，它表明政府对社会总投资的调节力度，而政府投资结构如何则会直接影响国家产业结构的调整。（4）合理运用财政收支政策，间接调节社会投资方向。政府投资、税收、公债、补贴等财政手段在一定程度上能够引导社会资源在不同地区和不同部门之间的流动，对市场机制配置资源起到指导、修正和补充的作用，从而有助于提高社会总体的资源配置效率。（5）提高财政配置资源的效率。财政配置资源的目标是使社会总资源得到最有效的利用，所以，财政的资源配置也必须讲求效率。比如，通过对投资进行成本效益分析，对非生产性支出进行成本效果分析，以判明其所费资源和所获社会经济效益的对比关系，作为决定是否安排某项支出、安排顺序和安排多少数量的依据，以最大限度地做到用最少的财政支出取得最大的社会经济效益。再如，由于公共产品的提供是通过个人交税和政府征税的方式实现的，所以，应对税收进行征收成本与税收收入的比较考核，争取不断提高财政配置资源的效率，等等。

F. 如何调整和优化我国财政支出结构 详细�0�3

如何调整和优化我国财政支出结构 一、我国财政支出结构存在的主要问题 1、在处理各级财政的纵向分配关系上，体制上的调控能力与调控实力不对称现象较为突出，上级财政对下级财政的体制调控效果不理想。一是上级财政对下级财政的转移支付性支出的制度安排不合理，拉大了基层财政间的贫富差距，致使许多县乡财政陷入了运转困境状态。二是上级财政对下级财政的转移支付性支出无法形成基层政府的实际可用财力，降低了上下级财政间转移支付的财力调控功能。目前，在中央和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金中，60%以上是通过专款安排的，财力性转移支付资金所占比例不足 40%。这种现象，一方面使转移支付资金在分散化使用过程中产生了被各部门中途截留现象，增大了转移支付成本，另一方面，也无法有效缓解基层财政面临的财力紧张矛盾，削弱了转移支付资金的财力调控能力。 2、在体现政府职能的横向分配关系上，目前的财政支出结构不能适应新时期经济与社会发展的要求。一是财政支出对公共资源的整合与调控能力低，降低了公共资源利用效率。突出表现是以行政、事业收费形式形成的大量预算外财政资金，即使在“收支两条线”管理方式下，也仅仅是体现了财政监督、部门使用的特点，仅仅是对预算外资金管理上的“收支两条线”，还没有真正达到预算外资金支配使用上的“收支两条线”。目前我国各级政府部门形成的“财政监督，部门独立使用”的预算外财政资金仍然高达4380 亿元，这部分预算外资金虽然在性质上属于财政资金，但处于财政监督下的部门独立使用状态。二是财政预算内资金中的政府行政管理费支出规模过大，不仅降低了行政效率，也挤占了财政资金的其他用途。1978 年我国行政管理费支出52.9 亿元，占财政支出的比重是4.71%， 2003 年，我国行政管理费支出达到了4691.26 亿元，占财政支出的比重上升到了19.03%。如果考虑到政府各部门用预算外资金安排的支出在内，目前我国的行政管理费支出占综合财政支出的比重达到了23%左右。三是财政在经济与社会发展方面的支出结构不合理，导致我国社会事业发展落后于经济发展。在处理财政支出的经济效益与社会效益问题上，由于长期以来人们存在着重视经济效益，忽视社会效益的观念，特别是许多地方财政部门在突出抓财源建设的同时，未能对社会事业投资引起足够重视，导致我国财政支出结构中对各项社会事业发展的投入力度不大，使我国经济发展与社会发展呈现了“一条腿长，一条腿短”的不协调局面。 二、调整和优化财政支出结构的应对策略 适应新时期我国经济与社会发展需要，按照全面落实科学发展观与构建和谐社会的要求，财政支出应该体现“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的特点。为实现这一目标，需要对我国现行财政支出结构进行如下调整： 1、按照正确处理政府与市场关系的要求，在对预算外资金实行“收支两条线”管理的基础上，按照“利出一孔”原则，整合公共财力资源。为了体现财政资金使用过程中的统一、高效原则，必须使预算内外财政资金由政府统一支配。从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。其实现路径是取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用。 2、深化财政体制改革，在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财力均等化原则，完善我国财政体制。由于调整和优化财政支出结构涉及到财政系统中的各级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力结构的优 化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财政支出结构的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。 3、继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，调整和优化财政支出的费用类别结构。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资体制改革进程，从财政支出结构的存量和增量调整入手，适当压缩财政的经济建设费支出，适当控制和压缩行政管理费开支，适当提高财政的社会公共事业支出，进一步增加财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。 4、严格财政购买性支出中的公用经费管理，优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过公共用车制度改革，适当限制职务消费现象，同时，为了控制各种招待费用过高的问题，必须在严格控制招待费标准的基础上，对单位招待费实行严格的总量控制。 5、严格财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验，建立我国税式支出预算控制制度。 6、按照预算公开性原则，提高财政支出透明度。财政支出能否满足社会公共需要，财政支出结构是否合理，财政资金花费是否得当，关键要看财政支出是否符合民意。只有将财政支出置于社会监督之下，建立行之有效的民主监督机制，真正赋予社会成员对财政支出的知情权和监督权，才能有效遏制财政资金的不合理花费现象，促进财政支出结构不断优化。针对我国各级政府财政支出的公开性和透明度相对较低的现状，扩大社会成员对财政支出的知情权和监督权，必须进一步提高财政支出透明度，建立健全政府资金信息披露制度。一是必须继续深化部门预算和国库集中支付制度改革，进一步细化预算支出科目，全面、系统地反映政府支出状况。二是必须使政府披露的预算和决算信息具体化，让社会成员充分了解政府预、决算的全部具体数据指标。 优化财政支出结构应采取的政策和措施 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支 出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。 这方面主要应解决三个问题： 一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有其一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。 二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。 三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。 二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀 从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费1996 年已达1040.80 亿元，比1980 年的66.79 亿元增长了14.5 倍，而同期的财政总支出只增长了5.46 倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升为11.9%，到1996 年进一步增加到13.1%。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效 率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议： 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。 二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。1998 年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。 三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。 三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。 教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80% 左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于9 年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。 社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的 态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。 四、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲 在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。 今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面： 一是支持社会公共基础设施建设。 基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。 二是着力强化农业基础地位。 农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。 三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。 我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的 需要，促进重点社会发展领域的发展。 四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。 国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业重点企业上水平。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增加企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。 关于优化我国财政支出结构的若干思考 邓丽红 摘 要:文章从我国现阶段经济发展实际情况出发,提出了若干个财政支出结构优化对策。以提高我国资源配置效率,加快社会主义现代化建设,顺应经济全球化浪潮和新经济革命要求。 关键词:财政支出 结构优化 对策 中图分类号:F810.4 文献标识码:A 文章编号:1004-4914(2003)08-019-02 财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中的比重。财政支出结构优化是指在一定时期内,在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下,财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的,且各构成要素占财政支出总量的比 例协调、合理的状态。其实质就是合理分配财政资源以满足不同的社会公共需要。财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系,财政支出结构反作用于政府活动的范围和方向,反映一个时期的政策倾向和变化。因此,财政支出必须有一个科学合理的结构。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变,建立和完善公共财政体系,加强财政支出管理,提高财政资金的使用效益已经越来越迫切。从当前我国财政改革的总体运行状况看,虽然取得了重大进展,但财政管理相对滞后,尤其是财政支出领域中存在大量的问题,结构不合理, 财政资金供应范围存在“越位”和“缺位”等问题,致使我国财政的正常运行遇到许多困难。本文在分析我国财政支出结构现状的基础上,提出了优化我国财政支出结构方面的建议,以期抛砖引玉。 一、当前财政支出结构中存在的主要问题 1.财政资金供给范围不规范。改革开放以来,我国财政统收的局面虽已被打破,但传统的国家包揽一切的分配思想和财政统支的局面仍在保持着,财政资金的供给范围未能作出相应的调整,缺乏明确、科学的界定,在相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配方式。具体表现在:政府及财政在资源配置领域的定位不明确,财政的职能范围与支出责任未能适应市场经济发展的要求作出相应的调整。 2.经济建设支出比重逐年下降,但从构建公共财政的要求看,其比重仍偏高。经济建设支出比重从“六五”时期的56.08%下降到“九五”前四年的39.17%,究其深层次原因,一方面可归结为体制的转变和对企业、地方的放权让利,使经济建设中的投资主体趋多元化;另一方面, 体制改革中存在的一些不足,使政府的收入职能弱化,政府的财力已无力支持大规模的建设投入。同时必须注意到,我国经济建设支出的 内部结构也不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出不足,其支出比重的下降速度更快。显然从总体上及国际比较的角度看,我国经济建设支出的比重仍然较高。 3.行政管理支出比重逐年上升。我国行政管理支出占财政支出的比重处于一个较高的水平,行政管理支出比重从“六五”时期的7.85% 上升到“九五”前四年的14.98%,增长速度已超过财政收入、财政支出及GDP 的增长速度。行政管理支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面;但更重要的是由于机构不合理膨胀、人员编制过多、经费增长迅速、服务效率低下的不合理的一面。在我国当前财政支出比率已经很低的情况下,过高的政府运行成本和过高的行政管理支出比重,对加快我国经济发展极为不利。 4.社会文教支出比重上升缓慢。我国社会文教支出占财政支出的比重一直处于较低水平上,其比重从“六五”时期的19.74%仅仅上升到“九五”前四年的27.02%,增长速度远低于行政管理支出的增长速度。从国际比较的角度看,20 世纪90 年代发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使这一比重多维持在较高的水平上,而我国的这一比重较低,在5%以下。这不仅与发达国家相比处于极低的水平,也与我国的经济增长极不适应,反映了我国对教育的支持和重视程度还有待提高。在医疗卫生支出上,我国也处于支出程度较低的水平上,在1%以下。社会保障支出在财政支出中的比重不足5%,处于发展中国家的最低水平,这说明我国社会保障制度的建设还任重道远。 5.农业支出比重下降,制约了国民经济的进一步大幅度发展。最 近几年虽然中央对农业的发展一直比较重视,中央财政农业支出占本级财政总支出的比重是上升的,然而地方财政则为了本地区经济的片面增长,一再减少对农业的投入,而主要把资金投入到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政比重大,所以尽管中央一再提高财政农业支出的比重,但全国水平仍然无法控制农业支出比重下降的势头,这种情况对促进国民经济的发展是极为不利的。 6.社会保险支出明显不足,制约了市场经济体系的快速建立。我国目前的社会保障水平很低,才接近西方发达国家20 世纪60 年代的水平,但我国目前的经济实力却远不如当时的西方发达国家。所以,我国现在必须建立一个社会化的社会保障体系,必须与我国现代企业制度和经营机制相适应。 总之,我国财政支出结构目前处于极为不合理的状态,这一方面使国家重点建设滞后,资源配置效益下降,基础设施的“瓶颈”制约增强,影响了国民经济结构优化的进程。另一方面,使国家财政逐渐向“吃饭”财政发展,对经济运行的宏观调控作用日益减弱。支出结构不合理,需要调整优化。调整优化财政支出结构,是提高财政管理水平与效率的主要内容,也是摆脱财政困境,建立稳固、平衡、强大的国家财政的必然选择。因此,必须要优化支出结构,合理转化政府职能,科学地确定支出的重点。 二、优化我国财政支出结构的必要性分析 财政支出涉及国民经济的各个部门,作为政府宏观经济调控的手段之一,对拉动经济、稳定政权、协调各项事业发展、提高人民生活水平都有着举足轻重的作用。但是目前我国财政支出不断增长,现实财政支出结构缺位现象与越位现象并存,导致财政混乱和收支矛盾的 日益尖锐。因此,对财政支出结构进行优化已经迫在眉睫、势在必行。 1.财政支出结构的优化是国民经济协调稳定发展的重要保证。从世界经济发展来看,财政支出结构的优化和递进已经成为现代经济发展的显著标识,并且主导着经济发展的方向。在财政配置资源的总量相对稳定和难以作重大变更的条件下,财政支出结构的优化调整对社会的影响显得更加重要。支出结构的变化影响着社会积累和消费的比例,从而从动态上影响着经济发展的潜力。可见,支出结构转变与经济发展密切相关,只有使支出结构的转变改善了资源配置并促进了经济增长,我们才能称

G. 央行表示我国居民杠杆率在国际处合理水平，你对杠杆率有何了解

央行表示我国居民杠杆率在国际处合理水平，但是人们对于杠杆率的了解不是很深，在这里给大家解释一下杠杆率。

在金融中，杠杆的含义很明确，这意味着经济实体承担的债务与自身资产的比率，并且意味着经济实体使用自身资产履行债务的程度。迅速上升的杠杆比率已成为中国经济的主要风险因素。近年来，居民的杠杆比率增长过快，居民的债务过分集中在住房投资上，这加剧了房地产泡沫。

但是，如果投机者对房价有相同的期望，它将使房价上涨的趋势由群体的期望形成。为了将来获得丰厚的利润，他们将开始购买大量房地产以促进房价的上涨。随着房价的快速上涨，这将导致更多的投机者购买房屋。房价上涨的预期将进一步成为集团的预期。最后，整个团队将加入购房大军，这使房价远离其价值。这个过程通常存在于房地产价格上涨的过程中。这种情况是：由于一定的因素，房地产价格上涨，使得投机需求持续增加，投机者将购买大量房地产拉高房价，人们形成了对房地产价格上涨的一致预期并急于购房，导致居民总债务不断增加。

H. 简述国家如何运用财政政策和货币对策干预和调节经济的运行

为了确保我国经济的快速增长态势，有助于产业结构的调整、国有企业改革的顺利推进，以及保持和促进社会消费、投资需求的适时适度增长，除了应进一步深化财税体制改革以外，还需有针对性地调整当前的相关财政政策。作为国民收入分配的主渠道，国家财政分配和再分配的状况及其政策取向，对于社会消费与投资需求的规模和结构，从而对于国民经济的持续稳定增长，有着极大的影响和制约。然而，改革开放以来，一方面是中国的财税体制改革，特别是1994年的财税体制大改革取得了明显成效，财政收支规模增长迅速；但另一方面，国家的财政困难，财政对经济社会稳定及发展的“瓶颈”性制约现象也日渐突出。从现实情况看，这种财政“瓶颈”，突出表现在以下两个方面：一是财政经常性收支方面的突出矛盾和“瓶颈”制约。一国财政的经常性支出，是有效履行国家（政府）职能的基本财力需要，也是安邦定国的必要财力保证。近些年来，政府管理部门和公检法机关的行政经费欠缺，本应由国家预算解决的教材文卫、公用及其他事业单位的经费紧张，不少地方甚至连正常的工资发放都成为问题，以及由此而造成的政府职能“缺位”，由此而诱发的“三乱”（乱集资、乱摊派、乱罚款）现象和行为扭曲等，就在很大程度上与财政的经常性支出不足有直接关联。二是国家财政调控上的“瓶颈”制约。这方面的突出问题又主要有三：１、政府投资调控上的“瓶颈”制约。即由于财政困难，使政府投资特别是中央政府投资，在全社会投资总额中的比重持续地非正常下降，从而弱化了政府的投资调控功能。国外的发展经济学家认为，发展中国家的政府投资，一般应占社会总投资的20％~25％左右，而在我国1995年全社会的固定资产投资总额中，来源于国家财政的投资仅占3.1％。２、中央政府在实行财政纵向平衡方面的“瓶颈”制约。1994年实行分税制改革时，采取了照顾各地既得利益的“税收返还”办法。这种过渡性的、非规范化的转移支付数额，高达近2000亿元左右，且对各地财政能力差异的平衡作用十分微弱。而自1995年实行的较为规范的“过渡期转移支付办法”，则因其投入的财政资金数额很小，亦起不到多少纵向平衡的作用。就是说，中央政府因其可支配财力上的“瓶颈”制约，故使其现有的财政纵向平衡、纵向调控能力较弱，既不利于为全国各地提供大体相等的公共服务水平、促进区域经济的协调发展，而且对各地公共投资需求的平衡与满足，造成了不利的影响。３、对无收入和低收入者提供基本生活保障方面的财政“瓶颈”制约。随着企业改革、经济结构调整力度的加大，下岗及失业职工的人数，以及由此而造成的对低收入人群的经济补偿问题，将在近期内变得十分突出。按照市场经济国家的经验，这一类再分配问题的解决，包括对下岗、转岗职工的再就业培训，对职工最低生活水平的保障和必要购买力的维持等，都离不开国家财政的强力支持。而当前我国的财政状况，则与这种财政政策干预和收入分配调节的现实需要相矛盾。很明显，上述这些紧迫的财政“瓶颈”制约问题，如不能尽快得到有效缓解，将对我国经济社会的持续稳定和发展，带来多方面的影响和基础性的障碍。这方面的总体思路是：从切实加强国家财政实力中“增”一块。即通过切实增加政府的可支配财力数量，以提高其对促进投资和消费需求的支撑力。从调整优化财政支出结构中“移”一块。即按照社会主义市场经济的特点和要求，通过解决财政职能的“越位”问题，为加强和改善财政的投资地位腾出必要的财力。从减少农民和各类企业繁重的“非税”负担中“促”一块。即通过切实解决农民、乡镇企业和其他企业的非税重负，以增强其投资和消费需求能力。从加快建立政府间规范化的转移支付制度中“调”一块。即通过打破当前以保护各地既得利益为主旨的税收返还办法，建立规范化的转移支付制度，以提高国家财政平衡和调控区域投资需求的能力。从适度适量增发国债中“用”一块。充分发挥财政经济杠杆在扩大需求中的引导与刺激作用。具体地说，在当前和今后一段时期内，为了保持适度消费和投资需求增长，确保我国经济的快速发展势头，似应重点解决好以下几个紧迫问题，即采取如下的财政对策：（一）尽快增强国家财政实力，提高财政对社会需求的调控能力。这可以说是振兴我国财政、缓解和消除财政“瓶颈”的一个核心内容与基础性环节，也是缓解与消除东南亚金融危机对我国影响的一个必要的“固本”之策。根据当前的实际情况，这方面应采取的措施又主要有三：１．尽快改变国家财力分配过度分散的不正常局面，增加财政的可支配财力。造成我国近些年来财政赤字的不断扩大的原因，固然与高投入、低产出、低效益的粗放型经济增长方式有直接关联，但国民收入和财政分配格局的失调与扭曲，也是一个带基础性的成因。改革开放以来，社会财力分配向地方、部门、和居民的过度倾斜，不仅形成了财力分配和使用上的散、乱局面，也使国家提高“两个比重”的努力因缺乏可资动员、可供支配的财力基础而屡屡受挫。其中最为突出的，就是分散面广、数额巨大的预算外资金，特别是各种收费和基金挤占税收及侵蚀税基的问题。其结果，不仅使很大一部分规范的国家税收收入即所谓预算内收入，变成了非规范或不甚规范的预算外收入，从而减少了国家的可支配财力，而且使这些“费”或“基金”的使用，在很大程度上游离于财政的运用与监督范围之外，既造成了极大的浪费，也往往给某些财经违规乃至腐败行为开了方便之门。事实和资料显示，当前在中国的不少企业已经出现了“费”大于税的情况，一些地区也出现了非税收入的增长规模和增长速度，大大超过税收收入增长规模与增长速度的不正常现象。这种税收收入“缺位”和非税收入“越位”的状况，不仅已对国家财政收入的正常增长和我国财经状况的好转造成了严重威胁，而且也极大地损害或降低了农民、乡镇企业和其他企业的投资与消费需求能力。其中，特别是在住房建设中，由于各种名目繁杂的附加收费过滥、过多、过高，从而成了抬高房地产价格和抑制消费的一个重要原因。因此，大力整顿和规范预算外收支，改革税费制度，已迫在眉睫。诚然，将预算外资金纳入预算或准预算管理的轨道，在增加国家财政可支配财力的同时，也相应扩大了财政的支出范围，在短期内并不一定有明显的增收减支作用。但从统筹安排、集中运用国家财力、加强财政管理和预算监督以及减少浪费、提高财政资金使用效果等方面来看，则无疑能收到维护国家预算的完整性原则，有效利用有限财政资源，从而有利于缓解财政收支矛盾的良好功效。２．逐步建立适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。这也是增加国家可支配财力的一个重要方面。无论是从亚洲一些新兴工业化国家或地区的历史经验，还是从中国的迫切需要来看，积极建立适合本国国情的财政投融资制度，都是积极开拓财政性投资来源、保证和加大国家财政的基础性建设投入、缓解“瓶颈”产业制约、从而在优化国民经济结构、产业结构和促进技术进步的基础上增强国家财政稳定和发展功能的一条有效途径。在这方面，特别是日本已实行40多年的财政投融资制度与政策，就为我们提供了许多有益的借鉴和经验。无论从我国当前的迫切需要，还是从长远的战略考虑；亦无论是从解决我国财政性建设资金严重短缺的困难，还是从强化国家财政宏观调控与经济稳定功能的角度来看，逐步摸索、推行我国社会主义市场经济条件下的财政投融资政策，都具有特殊的重要意义。３、进一步优化税制结构，切实加强税收征管。财政收入的主渠道是税收，因而不断优化税制，充分挖掘税收潜力，就成了增强国家财政实力的重要环节。1994年的工商税制改革取得了明显成效，在1993年各地竞相扩大税收基数的基础上，1994年增加税收871亿元，1995年增收912亿元，1996年增收1100亿元，1997年又增收1114亿元。连续四年税收的大幅度增加，充分显示了中国的财税体制改革取得了突破性的进展和基本成功。然而，尽管如此，现行税制结构（如个人所得税、消费税、资源税）、税源税率的进一步调整完善，一些新税种（如财产税、遗产税、赠与税、利得税等）的开征，减免税的继续清理整顿等，仍然有着很大的财政增收潜力。至于加强税收征管可能带来的财政增收效应，就更是极其可观、众所周知的了。如果再考虑到我国目前的总体税负水平，无论与经济发达国家还是与大多数发展中国家相比都明显偏低，即存在着提高总体税负可能性的情况，则财政增收的前景就更为明朗。世界银行的一份报告《2020年的中国：新世纪的发展挑战》指出，如中国做好对非国有企业的纳税工作（它们是经济增长中最为迅速的部分），改进对税收征集的激励机制，制订有效的审计程序，采用计算机化信息系统，以及实行对各种逃税行为进行严厉而公平的罚款新制度等综合举措，其所能增加的税收份额，到2000年将达到GDP的6％。在一个较长的时间内，比如到2020年，甚至可能达到GDP的10％。无论世行报告的可靠性如何，我国税收的增收潜力无疑是十分可观的。（二）认真调整、积极优化财政支出结构。调整、优化财政支出结构，就当前的突出矛盾而言，其任务或重点则可概括为三句话，这就是：调整范围，突出重点，强化支出效益约束。所谓调整范围，就是要严格按照社会主义市场经济条件下的各级财政事权，来重新规范和界定支出范围，特别是要彻底从过去那种大包大揽、惯于插入企业生产经营活动的桎梏中解放出来，以免在新形势下重蹈超负荷运转、越位运转的覆辙。通过这种调整，就可用退出某些领域和项目、削减部分财政支出的办法，来达到同时加强那些应该加强的政府投资的目的。这也是调整、规范社会主义市场经济条件下财政职能的客观需要。从当前的实际需要看，这方面的要点：一是配合政府机构改革，大力整顿和压缩近年来增长过速、膨胀过度的行政管理经费；二是配合国企改革和农产品供求关系的改善，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴和价格补贴；三是争取尽快退出国家财政在竞争性加工工业、一般性商业服务领域的相关支出。通过这些“压、减、退”的途径，尽快使国家财政从职能“越位”与“缺位”并存的矛盾与困境中解放出来，面对新的形势和问题，加强其应有的宏观调控和需求管理功能。所谓突出重点，就是要根据现有财力状况，按照一要吃饭、二要建设的原则，以及轻重缓急的优先次序来安排财政的支出重点。根据多年的经验，在这个问题上，尤其不能用撒胡椒面的办法，为后续财力安排留下窟窿、造成被动；同时也不能再用鼓励各单位、各部门、各地区通过“创收”的途径，去解决财政范围内的支出缺口问题，以免造成分配秩序的混乱和分配规则的破坏。最后，所谓强化支出的效益约束，就是要把支出效益作为财政支出决策的出发点及其归宿，坚持用必有效、有效方用的理财原则，从而在支出到位和尽力避免损失浪费的基础上，促进和保证财政收支的积极平衡。（三）切实减轻农民和各类企业繁重的非税负担，促进消费和投资的增加。即通过切实减轻农民、乡镇企业和其他各类企业沉重的非税负担的途径，以相应增加其有支付能力的消费和投资需求，为开辟我国广大的农村市场，扩大企业可支配的投资来源和技改能力创造条件。特别是为了使房地产开发、住宅建设真正成为我国新的经济增长点，使住宅消费成为新的消费热点，就必须改变当前因房地产开发、住宅建设中所承担的各种名目的收费过滥、过多，房屋成本和售价过高，致使空置房数量与年俱增，住房货币化、商品化及房地产业的发展，都迟迟不能进入良性循环轨道的不正常状态。（四）通过建立政府间规范化的转移支付制度，一方面提高中央财政的宏观调控能力，同时为促进我国区域经济的协调发展，平衡和引导地区投资需求创造基础条件。分税制改革包括两个相互联系的有机组成部分，即各级财政的分级、分权、分税，以及政府间规范化的转移支付制度。前者重在解决与各级财政事权相适应的收入来源的规范化问题，但却解决不了各地的财政能力差异问题，即解决不了某些地区在提供大体均等的公共服务方面所存在的政府财力缺口问题，因而不利于实现这些地区的财政收支平衡。1994年进行分税制改革时所实行的、基本上以照顾各地既得利益格局为特点的“税收返还”办法，尽管是一种现实的选择，但却既不利于公平分配，又不利于某些地方特别是广大中西部地区的财政平衡。近三年实行的过渡性转移支付办法，虽然有利于克服这种不足，但又因中央财力的严重匮乏，用于规范化转移支付的财政资金极为有限（1995年仅为20亿，1996年仅为30亿，1997年计划亦仅为40亿），故对地方财政平衡的调节力度十分微弱。因此，如何逐步消除分税制改革中的旧体制痕迹（按照既得利益格局进行“税收返还”），适当加快政府间规范化转移支付制度的建立和健全的步伐，就不仅成了促进和保证我国地方财政实现稳固平衡的一个必要因素，而且将对改善各地区的投资环境，平衡和引导地区间的投资需求，产生极为重要的影响。（五）制定和实行积极而又审慎的国债对策。国际经验表明，正确、恰当的国债政策，是解决各国财政问题的一个有力手段。而衡量国债规模适度与否，不能只从个别的、单一性的指标出发，而必须进行全面分析，从综合性的指标显示，来作出符合实际、顺应时势、瞻前顾后的判断和结论。为此，根据世界各国衡量国债规模所采用的几个通行，睦看中国在这方面的具体情况。１．债务依存度。它是指当年的债务收入与财政支出的比例关系，其计算公式是，债务依存度＝（当年债务收入额÷当年财政支出额）×100％。这个指标反映了一个国家的财政支出有多少是依靠国家借债来筹措的。这一指标的计算有两种不同的口径：一是用当年的债务收入额去除当年的财政支出额，再乘以100％，习惯上叫作“国家财政的债务依存度”；二是用当年的债务收入额去除当年的中央财政支出额，再乘以100％，称之为“中央财政的债务依存度”。迄今为止，由于中国国债全由中央财政来发行、掌握和使用，并由中央财政负担国债的还本付息支出，故使用后一种口径更具实际意义。对这个指标，国际上有一个公认的控制线经验数据，即国家财政的债务依存度掌握在15~20％为宜，中央财政的债务依存度则控制在25~30％的幅度内为当。我国的资料显示，自1994年开始，国家财政的债务依存度（当年债务收入额÷[当年财政支出额＋债务支出额]）就超过了上述的安全线，达到20.2％，1995年为22.2％，1996年为26.4％，1997年（预计）是28.2％。而中央财政的债务依存度自1994年开始，也超过50％以上，1994~1997年分别是：52.41、53.28、55.61和57.77（预计数）。与国际上的经验数据相比较，如果说我国当前超过20％以上的国家财政债务依存度虽然已属偏高，但还不太为过的话，那么，早已超过50％以上的中央财政债务依存度，则显得大大“离谱”了。日本即使在财政最困难的时期，这一指标的最高值也不过37.5％而已。２．国债偿债率。它是指当年的国债还本付息额占当年财政收入的比重。这一指标说明，国债规模需受到财政收入状况的制约，要把国债规模控制在与当期财政收入状况相适应的水平上。关于这一指标的数量界限，国内外不少学者认为，应控制在8~10％的幅度以内为宜。我国的情况是：1994年前之前，由于国债发行规模较小，故国家财政的债务支出额也不大，1990~1993年的累积额也只不过1000亿元左右，每年的偿债率约在7％上下（1992年除外）。但从1994年起，随着国债发行规模的剧增，这一指标也呈陡然递增之势。1994~1997年分别为：9.6、14.2、17.7、23.3（预计值），每年所借新债中用于归还旧债的比率也不断上升。３、国债负担率。它所衡量的是当期的国债累积额占当年GDP的比重。这是度量国债规模最重要、最常用的一个指标。因为它是从国民经济总体或全局来看，而不仅仅是人财政收支角度来考察的国债数量界限。国外的经济学家大都认为，经济发达国家的国债累积额最多不应超过当年GDP的45％，这与经济发达国家财政收入占GDP的平均比重大致相当，即一定时期的国债累积额最多相当于当期的财政收入总额。从这一指标来看，我国的国债负担率又无比经济发达国家低得多。1989年我国的国债发行额占当年GDP的比重只有0.35％，1996年也仅为2.84％；从国债余额占当年GDP的百分比来看，1991~1996年分别为：5.41、5.25、5.50、5.21、5.45和5.60。４．居民的应债力。一般可表述为：国债余额占当年居民储蓄存款余额的比重。这是从居民的国债承受能力来考察的国债规模指标。当然，在居民投资意愿、投资选择、投资渠道多元化的情况下，国债规模与居民储蓄存款状况不存在完全的正相关系，但也能近似地反映居民的应债力。从年度国债发行额占当年居民储蓄存款余额的比重看，1990~1996年分别为：1.32、2.18、3.42、2.06、4.77、5.09、4.79。再从国债余额占居民储蓄存款余额的比重来看，1991~1996年的情况则依次为12.8、12.1、11.8、11.5、10.6、9.87。可见，无论从哪个指标看，当前我国居民的国债应债力，都有很大的弹性或潜力。综观以上几个指标，我们很容易得出一个看似矛盾的结论：从反映国家财政自身“承债”能力的指标来看，政府特别是中央政府的债务压力已经很大，几乎没有进一步扩增国债规模的弹性和空间；另一方面，从国债负担率和国债余额占居民储蓄存款余额的比重来看（目前的GDP是国债余额的20倍，居民储蓄存款也相当于国债余额的17倍），国债规模的进一步扩增又有巨大的潜力。而且，从动态趋势看，如国债的发行规模即使按现在的增长速度扩大，在未来10年内，国债余额占GDP的比重也不会超过14％，即仍旧远低于经济发达国家的国债负担率警戒线。为什么会在中国出现这种极为明显的矛盾现象呢？究其缘由，根本之点就在于，国民收入的分配格局的严重扭曲，GDP的财政贡献率过低，致使国家财政的承债能力十分有限、十分脆弱。从现实情况看，由于国家财力极度分散，预算外资金、非税收入极其庞大，政府特别是中央政府的可支配财力相对萎缩，因而大大制约了偿债能力与发债规模的同步增长，形成了扩增国债规模潜力巨大，而财政承债能力则相形见绌的矛盾结局。根据中国的实际情况，解决这个矛盾的对策有二：１、扩大国债规模必须与集中国家财力、振兴国家财政同时进行，使财政实力的切实增强和国债规模的相应扩大，做到双向协同、相辅相成。在现代市场经济条件下，国家财政的确不必拘泥于仅仅通过税收来取得资金，需要灵活有效地运用国债手段、国债政策来调控经济的运行。然而，国债又是需要还本付息的，故国债的发行规模必须顾及到财政的应变和承受能力，不能只顾需要、不顾可能与可行而盲目扩张。因此，无论从理论还是从我国的实际情况来看，当前进一步扩增国债规模的主要障碍，或者说矛盾的主要方面，就是国家财政收入或其现实的可支配财力的制约。所以，根据十五大精神，如何切实地集中国家财力，增加各级财政特别是中央财政的可支配收入，增强财政的承债能力，就成了问题的关键。如果中国今后能在提高两个“比重”上尽快取得实质性的进展，通过整顿预算外资金、清理规范非税收入、加强税收征管等途径，使国家的可支配财力数量有较大增长，那国债的发行规模就能随之进行“跟进性”的更大扩增。２、国债规模的扩增要建立在国债结构不断优化的基础之上。这是因为，合理的债务的结构，不仅有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，而且也有利于降低国家的筹资成本，减轻财政的未来负担，提高国债的使用效益。根据我国当前在这方面存在的主要矛盾，近期似应研究解决好三个问题：一是调整国债的期限结构，适当增加长期国债比重。长期以来，我国基本上是以3~5年的中期国债为主，很少有10年期以上的长期国债和1年以内的短期国债，国债期限结构缺乏均衡合理的分布。这种结构单一情况，使国债缺乏选择性，很难满足持有者对金融资产期限多元化的要求，同时又使国家财政的还本付息压力过于集中，客观上为国债规模的扩大设置了障碍，因此必须加以调整。二是国债品种结构需进一步 多样化。如财政债券、建设债券、可转换债券、储蓄债券的交叉运用等。这既可满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，有利于使国民的应债能力得以充分释放。同时对于减轻巨额国债的发行压力，充分挖掘国债的经济功能也有很大的意义。三是调整国债的持有者结构。国债的持有者，包括中央银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。当前的问题是，需要改革国债市场主要在财政部、非银行金融机构和居民个人这样一个有限的范围内循环的格局，以利于扩展国债的发行空间。这方面可供考虑的举措，包括可考虑逐步取消对商业银行购买和持有国债的某些限制；着力培育和鼓励机构投资者，以及有条件地允许外国投资者进入中国的国债市场等。（六）充分发挥财政经济杠杆在扩大需求中的引导与刺激作用。――运用财政转移性支出手段，诸如灵活运用针对某些社会群体的财政补贴、主要针对城镇职工的社会保障等手段，通过保障低收入者的最低生活、福利水平及其有支付能力的需求，以防止社会购买力的过度萎缩，确保社会、人心的稳定。――充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等经济手段，以充分调动和吸纳社会资金参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投入，收到“四两拨千斤”之效。为此，在社会投资来源、银行可贷资金较为充裕的条件下，可考虑在当前有限的国家财政投资中，拿出相当的比重来起这种杠杆或带动作用，肯定能比财政的直接投资、全额投资收到更好更大的效果。――有选择地充分运用加速折旧、投资抵免、税收支出（税收优惠）等手段，权引导我国的结构调整、产业升级、技术和产品开发、刺激出口需求。等等。

I. 如何发挥财政资金杠杆作用，吸引金融资本积极参与地方经济建设

运用税收杠杆，促进经济平稳较快发展“穿袄提领子，牵牛牵鼻子。”当前，企业是经济发展的主体，也是贯彻落实科学发展观的重要载体，是经济增长的一个主要来源，也是国税部门行政管理的相对人。在金融危机形势下，国税部门应该把为企业服务作为“牛鼻子”，努力在税收政策上进一步扶持，在税收管理上进一步规范，在税收服务上进一步改进，帮助企业解困，促进企业发展，促进经济平稳较快发展。（一）在税收政策上进一步扶持克服当前特殊时期面临的困难，离不开企业自身的努力，也离不开国家的宏观调控政策和各级政府所采取的帮助企业的措施。从国税部门来讲，最重要的是用好用足现有的税收优惠政策。第一，认真落实各项税收调控措施。实施好结构性减税政策，落实好国家支持“三农”发展、促进资源综合利用、扩大消费需求、促进就业再就业、鼓励自主创新、扶持返乡农民工创业等方面的税收政策，支持成长型和就业型企业发展，为地方企业发展壮大和经济结构优化升级提供良好的税收政策环境。重点是落实好四项税收调控措施。一是全面实施增值税转型。2009年1月1日起，允许增值税购进（包括接受捐赠、实物投资）或自制（包括改扩建、安装）固定资产发生的进项税额，凭增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书和运输费用结算单据从销项税额中抵扣，降低设备投资税收负担，支持企业更新技术装备。二是全力落实好成品油消费税改革措施和部分资源综合利用产品增值税调整政策。确保各项改革措施顺利实施，平稳过渡。三是支持中小企业发展。放宽增值税一般纳税人认定标准。对从事货物生产或者提供应税劳务的纳税人，以及以从事货物生产或者提供应税劳务为主，并兼营货物批发或者零售的小规模纳税人，认定为一般纳税人的年应征增值税销售额标准从100万元以上降低为50万元以上；除此之外的纳税人年应征增值税销售额从180万元以上降低为80万元以上。降低小规模纳税人增值税征收率。2009年1月1日起，将增值税小规模纳税人的征收率分别从工业6％和商业4％统一降低为3％，减轻中小企业税收负担。对中小型微利企业所得税实行低税率。对符合条件的小型微利企业，减按20％的税率征收企业所得税，促进中小企业发展和全民创业。四是全面落实国家出口退税政策。简化出口退税管理程序。进一步扩大下放生产企业退税审核权限范围；对于纳税信用等级为A级或B级的出口企业，在申报出口退税时尚未到期结汇的，可先申报退税并在货物报关出口之日起210天内向退税部门提供出口收汇核销单；实行自动核销方式的出口企业，退税部门可依据外管提供的电子数据及核销清单进行审核，不再需要提供出口收汇核销单。加大出口退税力度。争取出口退税计划，切实加快退税审核进度，做到应退尽退，缓解出口企业资金压力；深化远程申报系统应用，完善系统功能，适时开发退税审核结果远程反馈功能，切实减轻出口企业负担；进一步落实重点出口企业联络员制度，支持出口企业做大做强。支持“走出去”企业发展。帮助“走出去”企业充分利用境外税收优惠和双边税收协定的优惠待遇，消除境内外双重征税，保护企业合法权益，降低“走出去”企业整体税负，促进企业发展壮大。第二，积极研究解决企业改革、发展中的税收政策问题。围绕地方经济发展的战略部署，大力开展税收政策调研，深入研究现行税收政策的实施和调整对经济发展和企业经营的影响，提出积极有效的对策建议，在推进经济结构战略性调整、加快工业化进程、促进科技进步、做大做强支柱产业和优势企业等方面发挥积极作用。特别是要认真研究与国家宏观调控政策对接的具体措施，提供有效的税收政策支持。同时，要把促进就业再就业摆在十分突出的位置，特别要关注困难群体、高校毕业生、返乡农民工就业问题，积极研究运用税收政策支持全民自主创业、鼓励企业吸纳安置，最大限度拓展就业空间，切实增加低收入者的实际可支配收入，以创业促就业，以就业促发展，以发展促和谐。第三，加强税收政策落实情况的检查监督。健全税收政策执行情况反馈评价机制，选定一批重点行业、重点企业作为当前国家出台的宏观税收调控政策落实情况的联系点，跟踪政策执行效果，特别是对铜加工、成品油、资源综合利用、重大技改项目等具有特殊性的产品、企业和行业，重点跟踪调查，定期收集、汇总有关数据，及时分析研究税收政策调整、执行对江西经济、税收的影响，促进各级领导的科学决策；同时，及时掌握政策落实进展情况，解决政策落实过程中存在的问题，确保税收政策落实准确、全面、到位。加大税收监督力度，继续开展重点执法检查和效能监察，重点检查新出台的税法和税收政策的落实情况、规范税务行政处罚自由裁量权的执行情况以及规范行政许可（审批）事项的落实情况，确保政策效应不偏移、不弱化。（二）在税收管理上进一步规范国家扩大内需、促进增长，到2010年底将完成4万亿投资。税收作为财政收入主要来源，在预算支出大幅增加的压力下，对于支撑政府性投资，控制财政赤字，担负重要使命。在金融危机的影响下，国税部门必须进一步依托“四位一体”税源管理机制，为平衡地方财政收支和保持经济平稳较快发展提供资金保障。第一，正确处理经济与税收的关系。一是牢固树立税收为经济发展服务的观念。我们要正确认识税收与经济的关系，强化大局意识、责任意识、服务意识，牢固树立税收服从服务于经济发展的观念，充分发挥税收的职能作用。二是牢固树立依法治税的观念，找准坚持依法治税与促进经济发展的结合点。加快经济发展，需要理顺依法治税与促进经济发展的关系。依法治税是税收工作的基础、灵魂和立足点，是税务机关的基本职责。依法治税与发展经济实质上两者是辩证统一关系，坚持依法治税本身就是对发展经济的促进。国税部门通过依法应收尽收，筹集财政收入保障地区经济建设和社会发展的资金需要；依法禁止收“过头税”，可避免加重企业负担，增强企业的竞争能力；通过不折不扣地落实各项税收政策，可调整产业结构、产品结构，促进经济的持续、健康发展。应当看到，随着我国市场经济体制的不断完善，依法治国、依法治省、依法治税是大势所趋，国税部门促进经济发展的思路不能局限于过去单纯依靠减免税的做法，必须破除单纯通过减免税“放水养鱼”的传统观念，树立新型的税收经济观，立足于为企业营造一个公平法治的税收环境。第二，适度放宽管理措施。在依法治税的前提下，灵活运用税收政策，对税收优惠有幅度规定标准的一律从优执行，对没有明文禁止和未明确的政策从宽掌握，以缓解企业融资困难，减轻企业经营成本。一是延长纳税人申报纳税期限。自2009年1月1日起，将所有纳税人的纳税申报期限由每月10日延长至15日，方便纳税人申报纳税。二是支持困难企业渡过难关。2009年，经国税机关批准，小规模就业型、成长型困难企业缴纳增值税可以实行按季申报；资金周转困难的企业可以申请缓缴税款，并免交滞纳金，缓解纳税人资金周转压力。对成长型、就业型困难企业已批准享受再就业税收优惠政策的，如2008年已满三年，可继续延长一年。三是支持农民工返乡创业。农民工返乡创业免交税务登记工本费。执行增值税起征点国家规定的最高上限，即：销售货物的起征点定为5000元；销售应税劳务的起征点定为3000元；按次纳税的起征点定为200元。四是继续推行依法稽查、文明执法。依法慎重采取强制执行、税收保全措施，确保税收执法行为合法、规范、必要、有效。科学安排检查计划，规范检查计划管理，严格检查计划审批，最大限度减少多头检查、重复检查现象。鼓励企业在限期内开展自查，对自查中发展的一般性税收违法行为，允许企业只补缴税款、滞纳金，免予罚款处罚。改进检查方法，提高检查效率，缩短检查时间，最大限度减少对纳税人正常生产经营的影响。第三，进一步提高机关效能。各级国税机关要从服务地方经济社会发展的大局出发，高度重视，精心组织，扎实开展机关效能建设，推进依法行政工作，进一步提高税收行政效率和税收服务水平。一是严格控制税务行政处罚自由裁量权。减少税务行政处罚的随意性，切实保障纳税人、扣缴义务人及其他税务当事人的合法权益。二是改进税务行政审核审批。坚持合法、合理、高效、便民和权责统一、监督有效的原则，进一步清理和规范税务行政许可（审批）项目，精简审批项目，简化审批流程，压缩审批时限，不断提高审批效能。三是以最快速度依法为纳税人减、免、缓税事项。坚决贯彻国家结构性减税政策，按规定程序以最快速度、最优政策为纳税人减、免、缓税事项，缓解纳税人资金困难，支持纳税人生产经营。（三）在税收服务上进一步改进当前这个特殊时期，对优化税收服务、营造税收环境提出了更高的要求。越是困难的时候，企业对运行环境就越敏感、越依赖，通过这次金融危机，企业更能感受到这一点。税收服务是企业运行环境的重要组成部分，为纳税人营造一个平等竞争的税收环境，既是国税机关的职责，也是国税机关为纳税人提供的最好的服务。在今后的工作中，国税机关要重点以法律法规为依据，以现实需求为导向，以信息化为依托，创新服务内容和手段，营造良好税收政务环境。通过税企双方的共同努力克服金融危机的影响，促进经济平稳较快发展。第一，进一步加大税收政策宣传力度。采取举各类培训班等形式，利用媒体、网络、税服务厅等载体，加强政策宣传和纳税辅导。对外，重点是开展政策宣传和培训，组织国税人员认真学习领会税收政策的具体规定和操作规程，确保全体国税人员准确理解政策、正确把握政策和严格执行政策，确保每一位国税人员都必须熟悉每一条税收优惠政策，每一条税收优惠政策都必须落实到每一户应该享受的企业。对外，重点是抓好政策宣传和辅导，帮助纳税人掌握和运用好各项税收政策；组织对企业法人和财务人员进行业务培训，让企业及时了解、掌握新政策，按政策规定计算、申报纳税；积极与企业沟通，了解企业在在的问题，考虑政策在实际执行中的困难，提出相应的解决法。另外，做好对地方政府的税法宣传，全面分析政策调整可能对当地经济、财政收入带来的影响，提请政府应该按照调整后有关政策的精神，调整经济发展的思路，进一步优化经济结构，尤其要重视环保、节能和高科技产业的发展，积极扶持出口产品企业的生产和竞争能力，充分释放税收在加快发展方式转变、促进经济结构调整方面的政策效应。第二，进一步减轻纳税人不必要的税负担。继续优化流程、整合业务，简化资料、简并报表，凡未经总局发文明确和省局批准，各地自选增设的要求纳税人的涉税事项和报送的涉税资料一律取消。纳税人申请的涉税事项，统一由税服务厅集中受理，做到一次告知；对同一纳税人不同税种的信息采集、调查核实等工作，由税收管理员统筹实施，避免同一事由多头、多次找纳税人。第三，不断创新服务内容和手段。一是创新服务平台。加强税服务厅建设，进一步规范税服务厅窗口设置，有条件的地区可以试行自助税。打造“国税网上税收服务厅”，拓宽税方式和报税渠道，引导纳税人选择使用多元化电子申报缴税方式，使纳税人足不出户地履行纳税义务。继续推广多元化电子申报和增值税发票网上认证系统。积极稳妥地推进财税库银横向联网电子缴税和同城通，方便纳税人税。二是推行分类服务。在通过税服务厅提供一般性纳税服务的同时，按照“一企一策、一户一帮”原则，开展“一对一”服务纳税人活动。对大型企业，继续推行税收服务直通车制度；增值税一般纳税人，大力加强网络税平台建设；对个体工商户，重点关注其发票领购、就近缴税、税法咨询以及停歇业等方面的服务需求；对农村纳税人，提供定期的上门税咨询服务。三是推进国、地税联合。要充分利用好现有政府行政服务中心资源，加强登记信息的交换与共享，为推行联合税务登记工作做好准备。

J. 财政支农资金投入和使用存在的问题及对策

财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。主要表现在以下七个方面：
一是财政支农资金的投入总量不足，投资结构不合理。近几年，财政用于“三农”的投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入的不断增加，中央采取了一系列措施，如《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长的趋势，但相对规模却下降；县级政府缺乏投入增长机制，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。同时财政支农资金分配结构也存在一些问题，表现在对生产性投入低而对非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的县甚至未能安排。
二是财政支农资金使用分散且交叉重复并存，影响资金使用效果。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技、财政和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。如在某县（区）审计调查发现，财政和国债资金1182万元，被投放到167个项目中，平均每个项目资金投入7万元，并且项目还分散在这两县区所有的二十七个乡镇（街道）和十多个农口事业单位，致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致使扶贫资金的整体规模效益不明显。
三是财政管理体制不科学导致的财政支农财力支解，平均分配资金，影响到了财政支农资金的政策支持效果。由于财政分配拨付制度存在缺陷，制约了支农资金发挥最大的效益。表现为县级财政双轨运行，上解基数过高，留用财力减少；县级政府预决算安排财政支农资金的比重均呈下滑趋势，支农支出占一般预算支出的比例低；在一般预算支出中存在虚列支农资金的现象，年终结存资金不实或无资金结转，滞留、占用支农资金问题；另外由于支农资金来源分散，不利于监督管理，尤其是上级农业等主管部门直接拨入资金，脱离财政部门的监管，造成资金使用失控。
四是受地方财力限制，农业项目配套资金难以落实，影响支农效果。现行财政体制规定，中央、省级农业综合开发项、国债项目、扶贫项目的资金安排，均需要地方财政及企业配套资金共同完成。为得到上级财政资金的支持，多数市、县（区）政府在地方财力不堪重负的情况下，仍承诺对涉农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。调查表明近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。
五是支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学。目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，致使部分项目施工单位采用高套单价、多计工程量、偷工减料以及夹带未实施工程等手段虚报冒领工程款；工程建设单位缺少相关专业技术人员和监管机构造成工程监管不到位；以及工程监理不作为或胡作为等，造成部分项目存在高估冒算，据对某市土地整理项目进行审计发现，项目工程高估冒算资金占工程概算达23%，使工程质量得不到保证，造成资源极大浪费，也易滋生腐败现象。
六是支农项目资金监管水平低下。首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序（如财政部门负责的支农项目）实行“四制”管理，即：项目法人制、工程招投标制、项目监理制、财务报帐制，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。
七是财政支农资金效益有待提高。主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余（包括往年结余）竟然占当年度财政拨款的50％。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。
随着我国社会主义新农村建设的深入开展和一系列支农惠农政策的出台，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但在支农资金的管理和使用过程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。
一、财政支农资金管理使用中存在的问题
（一）预算投入少。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。
（二）管理部门多。以县市为例，粗略统计下来，直接管理和分配支农资金的有发改委、财政、科技、水务、林业、国土、农业、交通、民政等十多个农口部门和涉农单位。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金到位难、办事效率低等现象屡屡发生。
（三）地方配套难。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“半拉子”工程。
（四）资金使用散。由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目”。造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资金的整体效益得不到应有的发挥。
（五）投资效益低。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效益也必然大打折扣。
（六）监督力度弱。重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在 2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。
二、加强支农资金管理的对策建议
（一）加大资金投入，建立支农资金的稳定增长机制。
资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。
1、保证财政对“三农”投入的法定增长。农村税费改革在减轻农民负担的同时，短期内不可避免地对县乡造成较大的冲击，地方财政收入大幅下降，负债运转较为普遍，基本保障能力下降。因此必须进一步明确中央、省级财政在欠发达地区财政支农的主体地位，要随着经济的发展和国家财力的增加，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政支出的增长速度，同时，大力发展县域经济完善财税体制，增强地方政府特别是县级政府的财力。形成以中央和省级财政为主、以市县乡为辅的财政支农投入保障机制。
2、调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重；在增量调整方面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债资金用于农业农村的比重。
3、开辟新的资金来源渠道。主要是落实好中央关于新增耕地占用税主要用于“三农”、部分土地出让金收益用于农业土地开发等有关政策规定。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、优惠政策等方式，吸引信贷资金、外资、工商资本投入农业，以进一步拓宽农业投资渠道。
（二）加大支农资金整合力度，提高资金使用效益。
在努力扩大资金供应的前提下，充分利用好现有的资金资源是当前财政支农工作的重要课题，重点是如何整合财政资源，提高支农资金的使用效益。
1、合理界定政府支农投资方向，奠定资金整合基础。支农资金的使用要体现代表最广大农民的根本利益。要按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的总体要求，适应全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的需要，牢固树立“以人为本”理念，严格把握政府支农投资使用方向，将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设，生态环境建设以及农业科技推广等。
2、强化地方政府责任，下放资金分配权。上级在确定农业建设项目时，应充分考虑项目的数量、规模以及地方财政承受能力，合理确定地方财政配套比例。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，避免脱离实际、盲目立项的现象，有利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。同时，地方政府要量财力办实事，在规划上报投资项目时，更应根据本级财力状况选择急需建设的项目，切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大，把可行性报告搞成可骗性报告。
3、明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力，县（市）区的财政部门在推进支农资金整合时，必须从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传、强化对支农资金整合工作的组织领导。根据财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，当前支农资金整合的范围是：除救灾资金和特殊用途资金外，包括财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于农业项目的支出。同时，根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类：农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。不过，特大防汛抗旱资金、突发动植物疫病防控等救灾资金不宜整合。但是灾情事前防御和灾后重建中适合项目管理的资金也可纳入资金的整合范围。
4、改革支农资金使用和管理机制，实现支农资金整合。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益。近期可通过打造“项目”或“产业”平台，构建整合载体，实现农业资金整合。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用；长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况。
（三）健全落实支农资金管理制度，规范资金使用行为。
1、进一步健全财政支农项目的立项制度。对符合财政支持范围的农业项目，要组织可行性研究和专家评估论证，严格项目立项条件，提高财政支农项目选择的科学性、预见性、准确性。
2、实行重点项目资金财政直拨，县级报帐制度。对投资规模较大、建设期限要求较严的重点项目，资金按项目的隶属级次，由本级财政部门按工程建设进度，直接拨至项目承建单位。县级以下的重点项目，实行县级报帐。即把各级财政投入项目的资金（包括乡镇应负担的资金）汇入县财政专户，县财政落实专人负责，根据工程进度及时将资金拨至承建单位，整个工程的会计帐务在县财政核算，工程竣工验收后，县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。
3、落实项目建设责任制。要实行项目从申报至竣工专人负责的制度，负责者可以是建设单位法人代表，也可以是单位委派的专职人员，总之要明确谁是该建设项目的直接责任人，并明确责任人的权利和职责。有关主管部门要组织和监督工程的招投标工作，并行使相应管理职能，加强项目建设过程的跟踪检查。
4、严格执行财务会计制度。要认真执行新《会计法》，项目建设要配备财务核算机构和合格的财会人员。根据工程的建设特点，采取适用的会计核算方法，完整、准确、及时地反映工程支出，杜绝糊涂帐。要做好会计核算资料的整理、保管及移接交工作，使支农资金的整个使用过程来路清、去向明，投资形成的资产帐务全、管理严。
5、建立实施支农项目绩效评价制度。制定刚性的财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。