平台公司融资审计

① 股权融资前有必要做审计吗

您好！ 如果投资方确认对您项目有投资意向，一般是会对您项目进行尽职调查，再决定投资的。尽职调查包括业务、财务和法律几个方面。业务方面包括用户历史、商业模式、收入结构和利润、竞争分析、用户调研、财务预测等；财务调查就会聘请专业的会计事务所，但如果您的项目是很早期，轻资产、暂时没有多少营收的化，很多时候就没必要请会计师来做，直接把三个报表和所有单据（理论上）都过一遍，和审计比较类似；法律调查的话都有基本的模板，公司没多少法律风险的话，基本ok。如果您的项目是有股权融资打算，暂时还没有意向投资人的话，其实可以把项目全部理一遍，形成一个逻辑通畅、内容充分的商业计划书，这样投资人对您的项目有一个直观的基本的了解。这个可以找专业的融资信息服务平台来帮忙做的。

② 国有投融资企业效益审计的实务探索和案例分析

政府职能的转变、国有资产经营管理和投融资体制改革催生了国有投融资企业。国有投融资企业承接了原来由政府直接经营的全部经营性资产，通过政企、事企、政资分开，使政府从微观的经济管理活动中解脱，立足宏观的法规政策制定和实施层面去解决问题。

国有投融资企业既代表政府行使出资人职能，保证事关国计民生的重大基础设施建设的基本方向和原则，又作为企业参与市场化运作，成为招商引资的平台和项目公司的发起人，它的存在有力推动城市建设和公益性社会事业建设的快速发展。但目前国有投融资企业还存在资产质量不高，盈利能力不强，偿债机制不健全，持续的投融资能力日渐削弱的问题。针对国有投融资企业运营中存在的问题，我们对某国有投融资企业投融资情况进行了效益审计试点，在效益审计方法、审计的重点和内容等方面进行了一些初步探索，希望效益审计的成果能够为国有投融资企业进一步在规模上做大，在内涵上做优、在竞争力上做强，提供有益的借鉴。

一、国有投融资企业效益审计的内涵

根据审计机关国际组织《关于绩效审计、公营审计、公营企业审计质量控制的总声明》，绩效审计（我国称之为效益审计）是指“对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”。

经济性是指在适当考虑质量的情况下，尽量减少购置或使用资源的成本，即是否能够在不影响工作质量的前提下，节约支出。国有投融资企业投资的经济性体现在：根据初步设计、招投标、合同以及项目控制程序确定投资项目是否符合要求，是否在规定的时间内，用最低的成本或在批准的资金范围内建成，有无损失浪费的现象。国有投融资企业融资的经济性体现在：融资附加条件的可接受性以及是否在规定的时间内，以的融资结构，用最低的成本筹集资金等。

效率性是指提供的商品、劳务或其他成果与其所耗费的资源之间的关系，即如何能在资源投入一定的情况下，得到产出，或在产出一定时使所需投入的资源最少。国有投融资企业投资的效率性体现在：投资项目建成后使用情况如何，其运营、维护和管理系统是否有效。国有投融资企业融资的效率性体现在：根据融资计划、合同以及资金筹措控制程序确定资金来源是否可靠、合法，融资风险是否合理预计；融资偿还能力是否充足。

效果性是指项目、计划或其他活动的实际结果与预期结果之间的关系，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标以及其他预期效果。国有投融资企业投资的效果性体现在：投资项目是否达到了预期目标，比如是否缓解了当地的交通紧张状况，是否有效改善庆尘了当地投资环境,是否促进当地经济发展等。国有投融资企业融资的效果性体现在：是否完成政府下达的年度融资计划,是否根据项目所需的投资总额按不同的来源逐项落实资金保证资金足额到位等。

二、投融资企业效益审计的重点和内容

由于现阶段国家审计还没有实现对所有公共部门和单位的审计，也没有实现对被审计单位会计报表发表意见。同时，我国的经济活手差碰动中违法乱纪行为还大量存在，会计资料的真实性还不能得到保证，效益审计赖以评价的基础可靠性不够。加之政府管理水平还有待提高，政府部门与绩效相关的责任机制尚未建立。因此，现阶段效益审计应“以真实性为基础，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题；应以揭露问题为主，而不是进行全面的效益评估”。

（一）国有投融资企业效益审计重点

国有投融资企业效益审计应重点把握其中心任务是否完成，即是否有效构建推进重大基础设施和社会公益事业实施的投融资平台。重点把握其功能定位是否准确，即是否有效发挥政府政策导向作用和市场化运作的载体作用。重点把握其经营理念是否正确，即是否有效推进国有资产管理体制改革和实现社会效益化。

（二）国有投融资企业效益审计内容

国有投融资企业效益审计应以“了解现状、规范运作、防范风险”为目的，以效益审计为主导，项目审计为基础。以“摸清家底、分析亏损原因、提出建议”为审计重点内容。

1．项目融资情况效益审计重点内容

项目融资情况的效益审计，应注重对融资总量进行调查及分析：重点审查是否根据项目所需的投资总额足额融资。注重对融资渠道进行调查及分析：重点一是审查资金来源可靠性，如资金供需单位之间的书面协议；二是融资数量的保证性，如是否根据项目所需的投资总额按不同的来源逐项落实资金供应毕谈数量；三是资金渠道合法性；四是融资附加条件的可接受性。注重对融资方式进行调查及分析，即合资合作方式、BOT方式等。注重对融资方案进行调查及分析：一是融资结构的是否合理；二是融资成本是否最低；三是融资风险是否预计；四是融资偿还能力。

2．项目投资情况效益审计重点内容

项目投资情况效益审计，应按公共投资项目寿命周期，将公共投资项目效益审计的重点内容，划分为项目建设前期准备阶段的审计与评价、项目建设过程及执行结果的审计与评价、项目营运效果的审计与评价三个阶段进行审计。

3．案例分析与研究

（1）将融资数量的保证性审计、融资附加条件的可接受性审计与投资的经济性结合在一起

[案例]某建设项目于2003年8月29日正式开工，2005年10月建成。 2004年4月在项目建设过程中采用向社会资本开放，采用市场化筹融资模式，引进社会资本金5.94亿元。

[审计分析]①将融资数量的保证性与投资经济性结合，进行审计和分析发现：该项目资本金2004年6月开始陆续投入，至2004年底才全部到帐。而项目2003年末在银行的贷款为79074.24万元，2004年末在银行的贷款为216454.04万元。在项目的建设期中向社会资本开放，以原始股价格转让权益，不仅政府资源不能在项目转让收益中得到体现，而且使出资额不能在项目开始就投入使用，企业仍需向银行贷款，导致企业多负担利息，直接导致工程建设成本加大。②将融资附加条件的可接受性与投资经济性结合，进行审计和分析发现：2005年12月股东各方按其出资比例抽回资金4900万元，2006年6月股东各方又按其出资比例抽回资金3200万元，如用此资金还贷，该项目两年要少支付利息336.96万元。

[审计建议] ①建立有效的反馈机制，对该项目市场化运作方式进行回顾：是转让股权合资经营，还是争取部、省、市资金独资经营；是在桥梁建设期转让股权还是建成后评估增值再转让。通过对反馈信息的分析，为其他项目的建设和运营提供借鉴。②应以企业可持续发展和项目的优质运转和养护为企业目标,并建立与此目标相一致的会计政策,杜绝在亏损的情况下为股东预支股利，防止股东利益化。

（2）将融资渠道合法性审计、融资方式有效性审计与投资的效益性结合在一起

[案例]集团所属某子公司2005年采用合资方式，从一民营企业引入资金490万元 。合资公司成立当月以进货为由，向该民营企业的关联企业付货款200万元。3个月后，该民营企业又以借款方式借回300万元 。

[审计分析]①将融资渠道合法性与投资的效益性结合，进行审计和分析发现：合资公司成立后，以订立虚假合同支付货款和借款方式，抽回出资，不仅使子公司融资失败，而且违反了《公司法》第三十六条的规定，并导致合资公司资金运转发生困难，业务难以开展。②将融资方式有效性审计与投资的效益性结合，进行审计和分析发现：合资公司成立后，原定的合资公司重要业务一直未开展，却于2005年末，与该子公司签订协议，将子公司将所拥有的部分优质资源授予该合资公司经营。合资公司用子公司的无偿给予的资源尚不能维持日常运转，完全背离了成立合资公司的初宗，更谈不上做强做大和投资回报。

[审计建议] ①该子公司拥有垄断性优质资源, 应充分应用优质资源，使其效益化，以此形成明显的投入产出能力和强劲的还本付息机制，突破资金瓶颈。②在长期投资项目的选择上要关注项目的发展前景,在投资人的选择上要立足有业务的投资人,关注投资效益。建立科学、规范、有效的内控制度和完善的监督体系，加强对外投资的事前、事中、事后的全过程控制。

（3）将融资偿还能力真实性审计和债务风险防范有效性审计与投资的效率性结合在一起

[案例]审计发现某子公司投资的三条路产4.895亿元,全部为银行贷款。2003年至2006年末，投资收益为-4336.34万元。三条路产采用的是非市场化的公路管理模式，企业对路产无实质性的经营、管理和处置权。

[审计分析]①将融资的偿还能力真实性审计与投资的效率性结合，进行审计和分析发现：两条路产2006年末本息债务比率分别为41.91%和34.90%，另一路产没有还本付息来源。三条路本息偿还完全依赖债务收入，而通行费结余返还不足以付息，实质上已进入“债滚债”的恶性循环。②将债务风险防范有效性审计与投资的效率性结合，进行审计和分析发现：该子公司2006年末对外担保总额为265300万元（其中为三条路担保131000万元），是公司净资产的9倍。债务风险较大，再举债空间狭小。

[审计建议] ①市政府进一步与省政府协调，尽快将YL公路纳入NT高速公路改扩建工程，实行联网收费，实施RC和NM高速公路收费标准提高，使企业尽快走出经营困境。②企业应重视债务风险的防范,降低对外担保数量,使其与净资产保持安全的比例。③企业应将债务的期限结构与通行费收入相匹配,在当前我国存贷款利率多次变动情况下,注意确定合适的债务利率结构,同时要改变目前单一的银行借款债务类型,寻找新的融资方式以降低债务成本。

（4）将项目建设规模和管理情况审计与投融资的效果性结合在一起

[案例] 某项目为争取国家批准，有关部门要求在100天内建成。项目涉及多个管理部门，各主管部门对监管、办公等设施要求意见不统一。项目建成后，运营能力达不到工程可行性报告估算水平。

[审计分析] 仓促开工导致许多项目未履行公开招标手续，工程质量欠佳；多头管理使项目建设规模不断变化，部分工程项目临时增加，工程量计算出入较大，并且在合同管理上不够规范，补充协议缺少施工合同和工程量清单。项目建成后，运营能力不足工程可行性报告估算水平的1%，实际可出租仓库面积为4.84万平方米是工程可行性报告确定面积8.695万平方米的55.66%。

[审计建议] ①积极推动区港联动的方案实行，争取出口退税政策近早批准，限度减低项目仓促上马带来的政策支持滞后、建设规模和运营需求脱节对项目效益的影响，提高效率，降低运作成本；②加强资源整合和利用,充分挖掘该项目的资本化运作能力，使其成为企业新的增长点。

③ 关于地方融资平台公司负债规模：审计署和银监会报告的差别在哪里

1、报告中的融资平台公司数量不同。截至2010年底，根据审计署的报告，全国有6576个地方政府融资平台公司。然而根据银监会的报告，截至2010年底，全国有一万家融资平台公司。

2、报告中的融资平台公司的负债规模不同。截至2010年底，根据审计署的报告，全国所有的融资平台公司的总负债规模为4.97万亿元。然而根据银监会的报告，截至2010年底，全国所有的融资平台公司的总负债规模达到9.1万亿元。

3、统计的口径大小不同。根据审计署的定义，地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

但在银监会的统计口径下，机关、事业、企业三类平台法人均被纳入地方政府融资平台范围，而审计署公布的平台数及其负债仅限于“平台公司”。

审计署的数据和银监会的数据相比，并不存在严重低估地方政府债务的情况。它们之间的差距，是因为银监会关注的角度是银行系统在地方政府总体的贷款风险敞口，从而采用了更宽泛的统计口径。审计署则对地方政府的负债主体有了更为细致的划分。

④ 融资需要的审计报告，主要关注哪些方面

一是分析平台公司给地方政府在债务管理方面可能形成的风险，主要是指平台公司举借债务等行为是否经过政府审批，债务统计是否准确完整。审计人员需要查看批准文件、信贷合同、债务统计报表等资料，查找未经主管部门批准擅自融资、未经批准对外提供担保、债务统计不完整、债务分类不准确、隐瞒政府性债务影响政府决策等问题。二是分析平台公司融资规模过大给地方政府形成的风险，主要是指平台公司的全部债务情况超过地方政府承受能力。审计人员需要仔细梳理平台公司的债务总规模，依据地方政府在其中承担的直接责任、担保责任或兜底责任等不同责任划分债务类型和结构，结合地方政府的可用财力数据，通过债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率等指标分析地方政府的偿债压力，查找负债规模已超过或接近地方承受能力上限的问题，及时进行预警。三是分析平台公司偿还债务资金需求给地方政府形成的风险，主要是指平台公司债务期限不合理形成债务集中清偿，而地方政府未能及时筹集还债资金造成债务违约的风险。审计人员需要认真分析平台公司贷款期限，梳理其近期和远期的还债资金需求，关注其还债高峰期，对比检查其还债资金筹集计划，查找未制定中长期还债计划、还债资金筹集计划与资金需求不匹配等问题。

⑤ 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知的文件内容

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：
一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：
（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；
（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；
（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
二、对融资平台公司进行清理规范
在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理
融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
五、加强组织领导，确保工作落实
各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。
国务院
二○一○年六月十日