2014年底债务余额后续融资

A. 银行行业：地方债与银行股估值

地方政府债务风险敞口的测算

我们认为当前地方政府性债务主要包含显性债务和隐性债务两类，合计规模约54万亿。其中，显性的地方政府债务余额17.16万亿；隐性的地方政府融资平台债务余额合计37.19万亿。融资平台债务又包括有城投债融资8.91万亿，商业银行平台贷款15.68万亿，非标融资渠道负债12.6万亿。

本轮地方政府债置换的回顾

四万亿经济刺激计划之后，带来了一系列的地方政府债务风险，表现在一方面，银行信贷融资占比过高，非标等新型融资方式占比逐渐增加，导致风险“隐性化”；另一方面体现在资产端与资金端久期不匹配、项目收益率负债成本率倒挂。

2014年，国务院43号文开启了本轮地方政府债务置换周期，对降低地方政府债务有着积极的意义。置换之后，使得各期安排还本付息的财政预算支出压力下降，政府债务期限结构拉长减利息偿付压力。此外也降低了地方政府债务监管压力。

本轮债务置换的对象主要是2014年末地方政府非债券方式举措的存量债务，合计14.34万亿元。根据财政部最新公布的数据，截至7月末，非政府债券形式存量政府债务只有5094万亿，预计在9月底就已经基本置换完毕。

融资平台债务风险或是限制银行估值的主要原因

目前，整个银行板块估值出于历史底部。从PB的决定因素来看，银行低估值的背后，一方面是盈利能力ROE的下降，更重要的是市场对银行风险担忧的加深。2018年2月以来，银行股风险溢价显著上升。

我们测算得到：老16家上市银行2018年PB最低时为0.7倍，其背后蕴含着银行股14.29%的风险溢价，即市场认为银行业隐含不良率为14.29%。而截至6月末，行业不良率为1.86%，关注类贷款占比也只有3.26%。对于这些未暴露的不良资产，我们认为主要是来自于表内外的非标投资，尤其是与地方政府债务相关资产。主要包括融资平台贷款、地方债与城投债投资、表内非标投资、表外非标投资等。从估值倒推的结果来看，这些资产合计不良率要达到35.08%，我们认为显然是过于悲观的。

新一轮地方政府债务置换或将开启，银行估值有望迎来回升

随着本轮地方政府债务置换的结束，存量的地方政府债务的风险将主要转为其或有负债，包括15.68万亿的银行授信贷款和12.6万亿的非标渠道融资负债。我们预计不远的将来还会开启新一轮的债务置换工作，一种可能性是置换部分符合条件的融资平台贷款，另一种可能性是以地方债融资的形式替换平台对非标的融资需求。

我们观察到，在上一轮地方政府债务置换开启之后，银行板块估值明显提升，板块风险溢价和股权融资成本明显下降。因此，我们认为若新一轮地方政府债务置换，同样会带来类似的影响。

此外，我们还观察到地方债收益率与无风险收益率之间存在紧密的联系，两者基本保持同步变动，利差保持在32个BP左右。若地方债风险权重下降至0，地方债名义收益率有望下降37个BP，从而也会降低无风险利率水平，提升A股和银行股的估值。

投资建议

我们对银行板块的观点是：右侧机会。4季度行情将好于3季度；3季度看政策转向，4季度看基本面改善。更看好股份制银行，银行股PB从0.7倍回升到0.9倍。近期银行板块的催化剂主要来自：银行新股上市，富时罗素指数将A股纳入，同时MSCI指数将A股权重从5%提高到20%。

重点推荐：其一、零售业务领先的银行：优质银行股、平安(目标价14元)、宁波(目标价22元)、上海(目标价15元)，其二、经营现拐点的银行：浦发(目标价15元)、民生(目标价8元)，其三、业绩确定增长的银行：南京(目标价10.5元)，工行(目标价6.5元)。

B. 地方债务的偿还会动用政府资源吗

据报道，国际信用评级机构标准普尔21日将中国主权信用评级由AA-下调为A+，展望由负面调整至稳定，并指出中国地方政府融资平台仍在举债支持公共投资，未来债务偿还可能动用政府资源。

在《预算法》实施以后，地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任，地方政府作为出资人，在出资范围内承担责任。

业内人士分析称，中国政府始终高度重视地方政府债务问题，将继续深化财政体制改革，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，确保财政持续健康运行。

C. 什么是债务再融资

债务再融资：是指之前的债务债权到期后本应还给债权人的，但是确未归还而是按照相应的价格折合成为了债券，再次进行融资。再融资是指上市公司通过配股、增发和发行可转换债券等方式在证券市场上进行的直接融资。
《民法典》第二条
民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。

D. 地方财政风险的加强地方政府性债务管理

为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，财政部按照党中央、国务院部署，切实加强地方政府性债务管理。日前，财政部有关负责人就相关问题回答了记者的提问。 问：目前我国地方政府性债务的基本情况如何？
答：据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。
多年来，地方政府通过举债融资，促进了地方经济社会发展，对应对两次金融危机发挥了一定积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是为保障经济社会的持续发展打基础。截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强经济社会发展后劲。
问：我国地方政府性债务风险是否可控？
答：从审计结果看，我国地方政府性债务风险总体可控。从债务规模看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。从债务结构看，我国政府性债务以内债为主，2010年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主。而且地方政府性债务是多年累积而成的，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。从区域结构看，一些发达地区的经济和财政能力强，负债水平相对适度。有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务，规范当地政府债务融资行为，风险也是可控的。
但也要看到，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。对部分地区和行业存在的风险隐患，需要未雨绸缪，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。
地方政府融资平台公司管理取得阶段性成效
问：近年来中央在加强地方政府性债务管理方面采取了哪些措施？
答：党中央、国务院一直高度重视地方政府性债务管理。国务院领导多次指示要加强地方政府性债务管理，切实防范风险。2010年6月，国务院专门下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。
为积极贯彻落实国发[2010]19号文件，财政部会同有关部门全面部署并督促地方开展规范融资平台公司管理，做了大量工作：一是建立部际协调机制。为加强组织领导和统筹协调，稳步推进加强地方政府融资平台公司管理工作，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、审计署共同成立了“加强地方政府融资平台公司管理部际协调小组”。二是研究制定实施细则。财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，制定了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对国发[2010]19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。三是规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为。为进一步依法规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为，财政部研究出台了《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》，重申《预算法》、《担保法》等有关规定，明确地方各级政府部门要严格遵守《预算法》有关规定，规范举债行为，不得违规举借债务，细化了国发[2010]19号文件坚决制止地方政府违规担保承诺行为的具体情形，并对切实加强管理和监督检查提出了明确要求。四是研究建立融资平台公司债务会计核算制度和管理信息系统。财政部研究下发了《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》，明确融资平台公司要按照企业会计准则、制度的规定，对其全部经济业务和事项进行确认、计量和报告，并就公益性项目债务相关的业务和事项设置辅助账簿体系，进行辅助核算和报告。同时，研究建立全面、系统、规范的债务统计报告制度。
按照中央统一部署，各省（区、市）人民政府积极贯彻落实国务院文件精神，全面清理核实融资平台公司债务，初步摸清债务底数，并采取有效措施，规范管理平台公司，取得了阶段性成效。清理规范后，融资平台公司融资规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行，逐步实现债务风险内部化。银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范，政府违规担保承诺行为基本得到制止。 问：下一步财政部将采取哪些政策措施，进一步加强地方政府性债务管理？
答：按照国务院领导指示精神，财政部正在会同有关部门积极做好加强地方政府性债务管理各项工作：
一是妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。认真落实有关债务人偿债责任，融资平台公司等要抓紧制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他项目，原贷款银行等要认真做好重新审核工作，符合规定和政策要求的，要继续按照协议提供贷款；不符合有关要求的，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
二是继续抓紧清理规范融资平台公司。有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；有的要充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构。加强融资平台公司土地登记与管理的合规性，注入公司的土地必须经过合法划拨或“招、拍、挂”程序。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。银行业金融机构等要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。
三是坚决禁止政府违规担保行为。地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要严格执行《预算法》、《担保法》、《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》等有关规定，不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购（BT）协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。
四是加快研究建立规范的地方政府举债融资机制。按照国发[2010]19号文件要求，抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

E. 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见的内容

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见
国发〔2014〕43号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
(二)基本原则。
疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。
分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。
二、加快建立规范的地方政府举债融资机制
(一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
(二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理
(一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。
(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。
四、控制和化解地方政府性债务风险
(一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。
(二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
五、完善配套制度
(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。
(二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。
(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。
六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资
(一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。
(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。
(三)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
(四)确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
七、加强组织领导
各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。
国务院
2014年9月21日

F. 葫芦岛市政府性债务管理暂行办法

第一章总则第一条为规范我市政府性债务管理行为，防范政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》（国发〔2014〕43号）、《辽宁省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（辽政发〔2015〕9号）等法律法规和规定，结合我市实际，制定本办法。第二条本办法所称政府性债务，包括政府债务和或有债务。

政府债务是指各级人民政府为公共交通、公共卫生、文化体育、水利设施、保障性安居工程等公益性事业发展举借，需地方政府承担偿还责任的债务。具体包括：经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务；通过省政府代为发行地方政府债券形成的债务；符合国家规定的在建项目后续融资形成，需地方政府承担偿还责任的债务。

或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务。第三条本办法适用于葫芦岛市政府性债务的举借、使用、偿还或者提供担保以及对政府性债务的监督管理。国家、省对政府性债务管理另有规定的，从其规定。第四条政府性债务管理应遵循以下基本原则：

（一）量力而行、风险可控。政府债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，对政府债务规模实行限额管理。坚决防止发生区域性和系统性风险，防范化解财政金融风险。

（二）分级负责、归口管理。政府性债务实行分级管理，全市各级人民政府是政府性债务的管理责任主体。财政部门是政府性债务的归口管理部门，其他相关部门根据职责分工开展工作。

（三）规范程序、强化约束。建立规范的政府举债融资机制，严格履行债务举借程序。实施政府债务预算管理，严格限定债务资金用途。健全债务风险预警、应急处置、考核问责机制。

（四）明确责任、依法偿债。坚持“谁举借、谁偿还”，落实偿债责任，明确偿债资金来源，按时还本付息，不得单方面改变债权债务关系，不得转嫁债务或逃废债务。市本级不承担县级人民政府（含县级市、区，下同）债务的偿还责任。第五条建立全市政府性债务管理协调机制。

（一）全市各级人民政府负责统筹协调本行政区域政府性债务管理工作，推进政府性债务管理机制建设，审定债务举借方案，研究制定应急处置预案，组织实施债务管理考核。

（二）财政部门负责制定完善政府性债务管理制度，组织开展政府债务规模控制、预算管理、统计分析、风险预警等相关工作。

（三）发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目。

（四）金融监管部门负责对金融机构向政府及其部门（单位）的融资行为实施监管，防止金融机构违法违规提供融资。发现违法违规融资行为，应当及时报告本级人民政府和上一级金融监管部门。

（五）审计部门负责实施政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。

（六）各部门（单位）负责本部门（单位）债务管理工作。第二章政府性债务的举借和担保第六条政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。第七条政府债务举借应经财政部门审核后，报同级人民政府审批，提请同级人大常委会批准。

政府工程拖欠款等需财政部门纳入政府债务管理的，由债务部门（单位）提请本级人民政府常务会议审议通过后，纳入政府债务管理。第八条举借政府债务应当事先落实偿债资金来源和偿债责任，制定债务偿还计划及抵御风险措施。第九条举借政府债务应当报请省政府代为发行地方政府债券。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。第十条政府债务规模实行限额管理，债务限额主要根据政府债务风险和财力状况确定。

（一）债务高风险地区应当严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，并采取措施逐步降低风险。债务规模下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后，准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。

（二）债务风险相对较低地区，应当合理控制政府债务规模和增长速度。一般债务规模增长应与经济发展水平和财政收入增长相协调；专项债务规模增长应与对应的政府性基金和专项收入增长相协调。

G. 为什么说43号文件或将全面改变中国

43号文到底明说了什么？
43号文，首要目标是治理地方债。
媒体报道，这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》已于日前下发至地方财政部门。《办法》规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
其中比较关键的几个点包括：
锁定存量，堰塞湖不能扩大。锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。
纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。
拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。按照规定，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资本经营预算资金偿债——这等于要提前把地方政府各项收入纳入企业一样的财务制度。
分类管理，不兜底。对于公益性(如棚改区)、商业性做了比较彻底的划分，城投债一分为二，商业性的必然要引入BOT、PPP等方式处理——但是，也意味着如果没私营企业参与就必须压缩相关投入，这样才更能接近市场定价。
一言以蔽之，公益的归公益，市场的归市场，谁家孩子谁抱，18万亿地方债(数据来源：审计署截止日期：2013年6月)已经摆上案板等待处置了。
43号文到底暗藏了什么？
弦外之音往往比字面意思更为重要，43号文暗含了什么？
第一，市长们被削权了。过去很多市长也做市场，房地产与卖地收入是第一大资金来源，城投债、地方融资平台是关键经营平台。客观讲，这种市级竞争机制促进各地政府大力招商引资、基建上大干快上，对经济发展起了不小的正面促进作用。
但是，随着大、中、小城市基本建设趋于尾声，各大行业趋于产能过剩，生产力红利日趋减少，未来的发展主要要靠产业升级、科技创富，这是前期劳动力密集、资本密集方式所不能解决的，市长们也无能为力；同时，越来越高的地方债务带来的风险正在日益增大，卖地收入难以为继，市长们为了创造GDP而继续加大资本投入必将导致债务风险爆炸。
当市长搞经济弊大于利的时候，其历史使命必将走向终结。
第二，地方政府“三元化”裂变。过去地方政府的职能可以看作是三个组成部分，部分管理与服务职能，主要是经典的行政职能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事业单位职能，如教育、医疗，也就是中政府；还有部分大政府，如招商引资、城市建设。未来的裂变方向是这三种身份分裂，完善小政府相关职能，事业单位部分企业化、部分政府化，而大政府的智能尽量都市场化。
这种身份的变化影响至深，难度极大，为历朝历代所头疼。因为，中央和地方向来是竞合关系，如果地方尾大不掉终成诸侯，如果地方无利则发展动力不足，精英阶层何必当官？所以经常是一抓就死，一放就乱。
所以，以个人判断，大、中、小政府的职能要划分清晰，是为了科学管理；同时，也必须提升相关官员、国企高管的薪资待遇，并建立类似欧美的“旋转门”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激励措施。
但是，仅就地方行政长官来说，其权利被削除之大，也可能是中国自秦代以来最大的一次(考虑到纪委将有上一级派驻，其权利所剩更少)。最终，市一级政府将形成行政权(市长)、地方国有企业CEO(含原来属于地方政府的新型PPP混合所有制企业)、地方纪委法院、地方国资委(或由省一级管理)等近乎并立的权力结构。这种结构与省、部、央企结构类似，是一种更为现代化的结构。
第三，中央政府收权，或对应发放数万亿特别国债、基金。自分税制改革之后，中央政府已经对财权部分上收，跑部钱进、区域调剂皆需以此为基础；但是，接下来，地方政府失去了地方融资平台的扩张大权，土地出让收入又减少了(相对与经济增速，未必是绝对值)，自然应该管理的事情也不能那么多了——削权与减事要结合。
所以，你看到，近期围绕棚户区建设，以国家信用为之背书，这等于把地方债务、权责一起移交中央，是为乾坤大挪移(所谓公益性支出)；同时，未来教育、医疗等各项支出亦将不同程度由中央垂直管理与地方管理结合(所谓事业型支出)；而社保、环保等可能与当地税收更直接的挂钩，市长由“投资发展城市”变为“运营服务城市”，市长经济体制不复成为主流。
同时，目前诸多存量债务仅靠地方政府也不可能自己消化完成，势必需要重要做统一的制度安排。中央对其中具有公益性的、将来属于中央的债务进行彻底剥离，发行特别国债打包处理，以中央信用偿还可能是最佳选择；而对于那些明确应属于地方属性的，部分通过地方AMC处理掉，部分将来有省一级政府统筹，量力为出。
究其根本就是诸多县市长对于发展经济已经没有太大助力(直辖市、单列市等情况有所不同)，需要新的制度安排。
后续连锁影响有多大？
所以，我们看到，43号文本身的影响或许没那么大，但是背后的连锁反应还会有很多，是窥探后续改革的窗口。我们简单推演后包括：
债务拆弹。中国过去这些年，在快速发展过程中也埋藏了很多炸弹，或者说堰塞湖，地方政府18万亿的债务无疑是最大的，这次改革的直接效果就是要拆弹。拆弹后，公益性部分由中央政府埋单，市场性的由市场承担，剩余部分由地方政府、省政府承担。
财政体制改革与事权转移。地方财权上收，公益性事权上收后，地方小政府化，地方企业公私合营，财政体制亦将配套改革。如资源税、环境税、房地产税等都有鲜明区域特色。
条大于块。以部委、央企为代表的条条，将会日益强于以地方政府为代表的块块，未来央企、地方国企的作用不是要弱化而是要强化。
行政等级缩减。中国的很多问题都是由于国家太大造成的，过往多达16级的管理体制是问题核心，现在，行政等级有望缩减到国家、省部直辖市与央企、县市与地方国企、镇、村等五级，这将近乎于汉唐时期，管理效率有望明显提升。
同级半径扩大与简政放权。当然，这也会造成一个问题，就是同一级的管理半径太大，难以横向沟通，这就需要：第一，简政放权，把很多市场可以做好的放给市场，仅仅做监管者；第二，成立类似中央的小组制，或者叫参谋长联席会议制，不能只有群策群力但没人负责；第三，要加强群众参政议政，有些地方必须要民众自决，这点可能最难。
省部、县市、村镇智能重新定位。在过去这些年，省一级的职能总体上是在弱化的，因为它财权在上，事权在下，人事权也不够明朗；当省一级直管县之后，且上收市一级发债权之后，省这一级是要做强的，同时弱化市长权力后，部一级向下的通道也应该会打开。同时，县市的权力结构有望下移，走亲民路线，就是要深入到本地村镇；而村镇的权力会集中化，以前多年很多处于废弃状态。
地方企业改革重构。地方政府的权力削弱之后，地方企业的改革应该也会顺承发生，特别是很多地方政府是地方国企改革的障碍，可以想见，央企也好，地方企业自身跨区兼并合作也好，省部级企业的垂直整合也好，将会提速。
中国经济动力重置。在过去中国的经济增长动力，主要是民众自发(特别是教育进步)、中央推动、地方政府经营三力合一；在新形势下，地方政府的权力削弱后，中央政府在微观项目上的弱化之后，仍然会参与到重要的国家资本主义项目，如芯片、新能源、航空等。但是这种动力机制会更加安全，不会扩大国家风险，也更适合未来全球化竞争。
我们预计，在18大三中全会300多项改革清单中，这一环的改革牵扯极广，复杂性很高，可以视为位居前列的重要制度安排。但是，既然反腐、房地产改革等硬骨头也能啃，似乎我们也可以期待该项改革已经箭在弦上——43号文或为引信，发行数万亿特别国债让地方政府一次性减负也是其中必不可少的前置性手段。
这是一次面向未来30年的制度改革，此为预测，以观后效。
相关政策解释
一、分析之前，首先有几个概念要厘清一下：
1、原地方政府性债务范围的界定
因为43号文明确在存量债务处置中：以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。
所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是2013年的审计结果。 按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知(国办发明电【2013】20号)》，2013年地方政府性债务审计范围包括：
(1)地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府(含政府部门和机构，下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中，确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
(2)地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
(3)地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
(4)通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。
2、政府性债务、政府债务和政府或有债务。
43号文中多次出现：政府债务、政府性债务和政府或有债务，因此，我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系。
政府性债务包括：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。如果按照2013年审计结果就是表1所涵盖的内容。
其中，政府负有偿还责任的债务即政府债务，政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。
3、公益性问题
预算法修正案规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。按照43号文规定，地方政府举债融资机制主要针对公益性事业。那么何谓公益性是投资者和金融机构都需要注意的一个问题。 目前已有的相关文件资料中对于公益性的定义有一下几种：
(1)发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：
公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类：
① 城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；
② ②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；
③ ③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；
④ ④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。
⑤ 准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：
⑥ ①公共服务项目：包括供水、供电(电力)、供气、供热等；
⑦ ②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。
⑧ (2)《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文
⑨ “公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目
⑩ (3)《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)
⑪ 公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。