地铁项目投融资的特点

1. 深圳地铁4号线二期工程项目融资模式研究

发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金。深圳轨道交通4号线建设项目是中国首例成功运用BOT融资模式建设的非赢利性大型基础设施项目,本文阐述了BOT融资模式在4号线建设中的应用,剖析了每个阶段的具体做法。将土地和物业开发与BOT相结合是4号线融资模式的独到之处,增加了BOT成功的可能性,这对我国类似项目的开发建设有借鉴意义。
发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金[1]。长期以来我国轨道交通发展缓慢主要是受资金困扰。轨道交通投资巨大,仅靠政府投资是不现实的。为了解决资金问题,加快我国轨道交通建设的步伐,国务院办公厅下发了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号),提出“实行投资渠道和投资主体多元化,鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与轨道交通投资、建设和经营”。
目前,我国正在积极探索多种方式拓宽轨道交通建设的筹资渠道,BOT模式是研究的热点[2]。轨道交通是一种非赢利性基础设施,并且当今世界大部分轨道交通是亏损运营,不具备稳定持续的现金流,因此传统的BOT建设模式在实践中往往难以取得成功。深圳轨道交通4号线建设运用了一种新的BOT融资模式,即BDOT(建设-开发-运营-移交)模式,将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。这是我国第一个将BOT付诸实施的轨道交通项目,并在公共设施用地与周边土地开发的结合方面进行了一次有益的尝试。
2项目融资概述
2.1项目概况和融资背景
根据《深圳市城市轨道交通建设规划》[3],深圳市远景规划城市轨道交通网络由15条线路组成,总长365公里。深圳轨道交通一期工程由1号线的东段和4号线的南段组成,正线总长度为21.8公里,总投资115.53亿元,政府投资70%,其余30%由政府担保向银行贷款。在2004年底完成轨道交通一期工程的基础上,近中期(至2010年)即轨道交通二期工程将建设1号线续建工程、2号亏贺线、3号线、4号线续建工程、11号线共五条线路,线路全长120.7公里,总投资370亿元左右。如果仍采用地铁一期工程的投融资模式,在未来的5-8年内,政府每年需要投资60-80亿元,加上地铁线路营运初期的补贴,轨道投资将近100亿元。这不仅不利于轨道交通可持续性的发展,而且将使深圳市背上沉重的财政负担。
按照国办发[2003]81号文件精神,根据原国家计委公布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和原外经贸部制定的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》([1994]外经贸法函字第89号)等政策的规定,2002年8月29日,深圳市政府三届65次常务会议正式做出了引进境内外投资、加快深圳市轨道交通建设的决策。
根据市政府常务会议精神,轨道交通4号线拟采用政府及个人联合的ppp投资机制,与香港地铁公司(简称港铁)联合进行建设。深圳市轨道交通4号线南起皇岗口岸,北至龙华新城中心,穿越深圳中心区,全长约20.5公里,其中二期续建工程长约16公里,计划总投资58亿元。根据国家相关政策和深圳市公用事业特许经营的有关规定,深圳市人民政府通过公开招募投资者以及资质审查和意向谈判,2004年1月15日,深圳市人民政府和和港铁签署了《关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协议》,原则上确定握核了以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年(建设期5年,运营期30年)。在此协议的基础上,深港双方于2004年初开始就土地开发模式、监管、风险防范等重要内容进行了近一年的艰苦谈判,最终签署了《深圳轨道交通4号线特许经营协议》。
2.2建设原则
2.2.1多元化投资原则
投资多元化有利于减轻政府投资负担,提高财政资金的使用效率;符合国家关于进一步开放城市轨道交通市场的改革精神;有助于提高轨道交通经营效益,实现自负盈亏,形成良性循环,是轨道交通经营体制改革的方向。
2.2.2专业化建设原则
专业化的委托建设,采取招标方式选择地铁建设公司,是地铁建设体制发展的方向。从深圳市的实际来看,建设近中期轨道交通网络需要专业化的地铁建设公司,需要坚持培养和引进并重的原则。
2.2.3相对集中运营原则
在多元化的投资体制下,股东要实现投资回报就要选择效率最优的地铁建设、运营方式。一个城市由一家营运公司独家经营会缺少激励和约束机制,营运公司太多则形不成规模效益,运营成本就会提段空掘高。按照深圳市地铁投资建设的规模,参照国内相关经验,培育一家政府参股的运营公司,再引进一家有经验的运营公司(如港铁),二者适度竞争,有利于提高轨道交通网络的运营效率。
2.2.4政府统一管理原则
管理体制既包括监督职能,也包括服务职能。在多元化投资框架下,政府的统一管理主要体现在:第一,统一制定和引导实施轨道交通线网的总体规划、近中期发展规划;第二,统一管理轨道交通网络的共享设施,包括控制中心、线网性大修综合基地、部分供电设施;第三,统一制定和协调轨道交通网络建设和运营技术标准。
3项目融资基本框架
根据深港达成的原则性协议,以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年(建设期5年,运营期30年)。港铁负责4号线续建工程的全额投资,同时为保障4号线的统一运营,4号线一期将租赁给港铁运营。基于轨道交通项目的公益性质及长期运营亏损的特征,深圳市将以BOT融资方式的一种新型模式———BDOT(建设-开发-运营-移交)项目融资模式开发,即整个项目将以资本金投入、银行贷款、轨道交通运营收入及沿线站点部分土地开发的增值收益等作为主要现金流来源,由港铁负责建设、开发、运营4号线前30年。投资主体包括深圳市政府和以港铁为代表的社会投资者,其投融资建设模式如图1所示。
4BDOT融资模式的应用
4.1BDOT融资模式简介
BDOT是“Build,Development,Operate,Transfer”的简称,其与传统BOT的不同之处是多了开发这一环节,将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。该模式与传统的BOT融资建设模式相比,其特点在于政府在特许经营权中向项目承包建设方授予了项目相关产业和区域的开发权,以开发权来支持非赢利性基础设施的建设,确保稳定的资金流[4]。
4号线BDOT运作流程如图2所示。2004年初到2005年初为准备阶段,主要工作为原则性协议和特许经营权协议的签订;2005年到2010年为建设阶段,主要工作为轨道交通4号线的技术研究、设计、招标、施工及项目竣工和试运营工作,由港铁投资的独资项目公司组织实施;2005年到2040年,配合轨道交通4号线的建设和运营,由深圳市政府划拨土地,港铁进行土地开发;2010年到2040年为运营阶段,由港铁负责组织运营;2040年为移交的里程碑。为了保证移交工作的顺利进行,建议深圳市政府将移交准备工作提前,使运营阶段与移交阶段有5年的时间搭接。可见,开发伴随运营的整个过程,为运营的正常进行提供资金保障。
4.2BDOT融资模式的特点和创新
4.2.1优点
采用BDOT项目融资模式建设深圳轨道交通4号线,其优点在于:
第一,引进外资,提高深圳市城市基础设施建设效益。
深圳市轨道交通二期工程总投资数百亿,仅依靠政府财政投资建设和维护城市轨道交通系统,政府财政将不堪重负。港铁承担4号线建设的全部投资,包括前期的土地征用和场地清理费用、设施建设和设备购置费用,并负责前30年的运营工作,这有利于加快二期轨道交通系统的建设,减少政府财政压力,探索轨道交通系统多元化投资的新模式。
第二,引入城市规划新理念,以轨道交通引导城市新区发展。
4号线与1号线有不同的定位:1号线主要沿深圳市深南中路布置,沿线开发程度很高,建设目的是以缓解交通压力为主;4号线将从皇岗口岸起沿皇岗路直至龙华新城中心,沿线尚有较多的土地供进一步开发。引入香港地铁在轨道交通站点周边一定范围内高密度开发的经验,采用“珠链式”城市开发模式,将轨道交通的站点发展成为地区中心和交通枢纽,加快龙华城市次中心区的开发。
第三,将城市轨道交通建设与其沿线土地集约开发结合,实现效益深圳的目的。
在许多城市,由于轨道交通规划落后于城市规划,其土地增值效益往往为沿线土地开发商所有,政府难以得到该部分的效益,而且,有时在建设中还需要向沿线物业所有者和经营者支付不菲的补偿。4号线在策划、投资机会研究和谈判过程中,始终坚持以“效益深圳”为核心,注意并贯彻了“三同步”的思想———城市规划与轨道交通规划同步,引入战略投资者与轨道交通前期准备工作同步,轨道交通建设、运营、移交规划与监管方案同步。将轨道交通建设和城市规划紧密结合,促进二者间内在效益的实现。
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2. 一个城市建造地铁是谁给钱造

当地政府出钱，不过本质上是老百姓的纳税的钱。

3. 轨道交通的城轨项目融资

投融资模式是指投融资活动的运行机制和管理制度，包括投融资管理主体、投融资组织形式等。基于城市轨道交通既具有社会公益性，又有市场经济特性，它的建设运营可以由政府直接提供，也可以在政府给予支持下由私人企业通过市场提供。国内外城市轨道交通建设投融资可以分为政府主导型投融资模式和市场化竞争型投融资模式两类。
1、政府主导投融资模式
政府主导投融资模式，即政府负责全部建设投资与运营补贴，指定一家机构负责城市轨道交通项目投资、建设、运营的具体执行。政府投融资模式有政府财政出资与政府债务融资两种资金筹措途径。
政府主导投融资模式的优点是关系简单，政府决策、执行、协调效率高，并且利用政府信用良好，融资速度快，可以在短时期内集中财力、物力和人力，加快城市轨道交通项目的建设进程。
而政府主导投融资模式的缺点，一是政府财政压力较大，由于政府财力和能提供的信用程度有限，导致融资能力不足，无法满足城市轨道交通建设运营所需大量资金；二是资金使用效率低下，可能滋生腐败，并且责任划分不明确，存在于建设、运营之间的矛盾虽然被掩饰，但不利于提高投资效率。不利于转换企业经营机制而进行投资主体多元化的股份制改制，无法对建设者和经营者建立成本的激励与约束机制。
2、市场化投融资模式
市场化投融资模式是指政府不再作为城市轨道交通项目的投融资主体，而是由企业在市场化规则下，采用商业贷款、发行股票、债券、产业投资基金等商业化融资手段，负责城市轨道交通项目的融资、建设、开发、运营。为了使城市轨道交通项目具有一定的赢利能力以吸引社会资本参与，政府通常给予城市轨道交通项目许多的优惠政策，包括城市轨道交通线路沿线土地的商业、物业开发等，从而改进项目的资金运营状况，创造具有吸引力的项目融资环境，并且降低城市轨道交通项目融资成本。
城市轨道交通市场化投融资模式的优点是可以通过吸引广泛的社会资金来减轻当地政府的财政压力，也有利于城市轨道交通运营企业完成市场化改制，转换企业经营机制，提高企业经营效率，杜绝政企不分而导致的官僚化、腐败化。
该模式最典型的就是香港地铁的建设与经营，它的主要特点是政府将地铁沿线若干规划地块划拨给地铁公司，由香港地铁公司一并进行这些地块的房地产、商业、物业开发，所得资金在很大程度上补贴了香港地铁建设和运营的费用。另外，为保证城市轨道交通建设的外部效益部分能够充分内部化，将外部收益返还给城市轨道交通建设，香港政府给予了项目公司一些土地、物业的特许经营权，并在税收方面给予了一定的优惠。 1、资金需求量巨大
城市轨道交通建设运营的资金需求量巨大。城市轨道交通项目建设投资数额巨大，并且运营后票价受到政府的限制，企业常常处于财务亏损的状态。因此，必须寻找新的融资途径缓解资金匮乏矛盾，从而实现城市轨道交通快速持续发展。下表为中国几个特大城市的城市轨道交通建设资金需求量。
2、投资回报周期长
城市轨道交通建设和投资回报周期长。城市轨道交通投入运营后，出于公益性需要，票价不能定得太高，不会立即产生显著的经营效益。当投资者对城市轨道交通项目投资以后，需要很长的时间收回投资，所以不容易引起普通投资者兴趣。下表列出了一些中国城市轨道交通建设周期。
3、投资决策专业化程度高
城市轨道交通建设投资决策专业化程度高。由于城市轨道交通工程庞大，技术复杂，涉及诸多专业领域，影响其投资效益的因素非常多，而大多社会民间投资者都无法进行这样专业化程度高的投资，因此也就很难吸引社会民间资本参与到城市轨道交通项目中来。
4、资产保值增值能力强
城市轨道交通资产保值增值能力强。城市轨道交通的网络规模效应使其保值增值潜力较大。此外，城市轨道交通具有独占排他性，这将使其吸引越来越多的客流，票款收入也会稳定的增长。与此同时，城市轨道交通的固定资产利用期很长，可以通过沿线商业、物业开发来增加附加收入。 根据资金的可得性、供应的充足性、融资成本的高低选择资金来源渠道。城市轨道交通资金的来源主要有以下几个方面：
1、政府投资
在政府投资中，中央政府在最高层面上负责全国基础设施的投资与管理，并且制订、实施、协调和管理全国基础设施发展规划。而地方各级政府对本地区基础设施建设项目进行投资和管理。随着近几年投入的加大，政府的财政压力也逐渐加大，所以政府对基础设施项目的投资总额有所限制，且主要投资在一些扶贫项目上，如乡村公路等。公路、城市轨道交通、收费高速公路等基础设施有一定收益能力，因此政府对这些项目的投融资体制进行了改革，以致力于减轻政府财政压力，实现投资主体多元化，融资渠道多样化。
2、发行股票
中国股份制改革于1983年开始试点，经过近20年的探索，已经发展到了一定的规模，并积累了许多经验。这种直接融资方式被实践证明是有效的，而交通基础设施项目具有第一、第二产业的一般经营性项目所没有的优势：收益稳定、准行政性、准垄断性等。通常情况下，由于投资风险相对较小，随着社会经济的发展，其收益逐步提高，对长期持有的投资者有一定的吸引力，这就为城市轨道交通企业股票的发行提供了可能。
3、引进直接投资
改革开发以来，中国加大了引进外商直接投资的力度，但大部分集中在工业领域，在基础设施领域很少。对于部分基础产业领域对外开放来看，不仅开辟了新的融资渠道，而且由此引入了国外相关基础产业先进技术和管理模式，对于提髙中国基础设施产业的整体素质，将比单纯的资金投入更有意义。
4、发行债券
跟向银行贷款类似，向社会公开发行需要还本付息的建设债券。截止目前中国发行了多种的债券，有国家债券、铁路建设债券、金融债券等。期限长的债券最长的有20年期国债，短期的有半年、几个月不等。债券投资比股票投资风险小，收益更加稳定，受到投资大众的青睐。债券的发行方式主要有三种：一是银行、金融机构包销；二是采用向有关部门分摊；三是向社会公开发售。
5、各类贷款
（1）政策性银行贷款
1994年，中国成立了三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。其中只有国家开发银行跟交通基础设施有关，直属国务院的领导。
（2）商业银行贷款
商业银行贷款是指工商银行、建设银行、农业银行、中国银行、交通银行等商业银行利用信贷资金发放的投资性贷款。它具有偿还期灵活，筹资数量大，操作手续更简便、快捷的优点。国家投资重心向基础设施建设倾斜，资金供给环境十分宽松。各大商业银行也响应国家政策的号召，纷纷加大力度投放高速公路、铁路、城市轨道交通这些收益稳定的建设项目的贷款，不断增加信贷规模。
（3）国外贷款
自从中国加入WTO，在引进外资促进国内经济发展方面取得了巨大成就。而中国引进并利用外资的一种重要方法就是向国外贷款。国际金融组织贷款、州政府贷款和国际商业贷款是中国的主要贷款方式。
6、投资基金
基金业务也属于信托业务中的一种，首先发行收益凭证募集资金，然后由专门的基金经营管理机构将募集到的资金用于城市轨道交通等实业进行投资，基金管理者只获得管理费用，其他收益全部归投资人所有。
产业投资基金具有以下优点：由专业的基金管理机构进行专家理财，投资者不参与投资管理，减小投资风险；对城市轨道交通项目进行权益投资，参与运营公司的管理运作，这对于提高城市轨道交通运营企业的效率，降低成本，建立健全的现代企业制度都会产生巨大的推动作用。城市轨道交通项目的收益稳定，投资风险低，保值增值能力强，对产业投资基金具有巨大的吸引力。从上述分析可以得知，中国城市轨道交通建设完全可以通过多元化投融资方式来解决政府财政资金短缺的问题，而产业投资基金正是解决这一问题最有效、最先进的方式。