规范政府融资土地

❶ 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知有没有更新

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为

除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

三、加强对融资平台公司注资行为管理

地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

四、进一步规范融资平台公司融资行为

地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。

地方各级政府要从大局出发，充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为。要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。
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❷ 如何加强政府融资平台类客户评级授信管理

2012年底，国家有关部委连续发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），进一步明确了有关政策和具体要求，有利于规范地方政府融资行为，促进地方政府融资平台合规经营及银行贷款风险防控。新规规定：一是不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司及地方政府将土地注入融资平台公司，必须经过法定的出让或划拨程序，有效规范了地方政府对地方政府融资平台公司的注资行为，有助于真实反映和提升地方政府融资平台公司的资产实力和担保能力。二是地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能，各级土地储备机构成为土地储备唯一合规主体，强化了土地储备行为的统一管理，有效防控了同一地域多方办理土地储备的风险。

从影响方面看，一是地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序规定，必然要提高政府注入土地的难度、注入成本，进而使得融资平台公司现金流覆盖的难度剧增。二是对地方政府融资平台公司承贷、项目土地出让收入返还为还款来源的项目，形成了准入禁止。今后注入土地的转让收入作为还款来源的项目，必须要考虑土地取得的合规性、土地转让限制条件、土地增值税上缴等因素，除了取得的成本增加外，由一级市场变为二级、三级市场，市场风险把控的难度更大。三是注入土地为抵押品的，确定土地抵押担保值时必须要考虑补交土地出让收入的因素，无疑将会增大地方政府融资平台公司自身提高抵押品的难度，同时也会增加相应的融资成本。如何处理好新规贯彻执行与信贷风险防控，笔者认为应密切关注政府融资6个方面的问题。

一、承贷主体问题

依据162号文件土地储备贷款借款人须纳入国土部门的土地储备机构名录；借款人新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内；省级财政部门依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后，向土地储备机构核发年度融资规模控制卡。据了解，2012年底前国土部已下发第一批名录，重庆市共4家，很多区县未列其中。建议政府迅速重新组建该县土地储备中心“进圈入围”。同时新增土地储备规模控制和年度融资规模控制卡的相关具体制度正在制定中，建议区县政府不等不靠，及时启动相关项目论证并确定主办银行先行开展评估以抢占先机。鉴于463号文件对地方政府投融资公司承贷项目建设内容中不得包含土地储备建设内容（即征地拆迁补偿、土地报批等与土地收储相关投资），项目还款来源不得为土地出让收入返还的两个限制条件，其过去“包罗万象”的职能及还款来源渠道不复存在。建议政府尽快调整思路，将融资平台公司由“全能型”向“术业有专攻型”转变，以农民集中住房（公共租赁住房）建设、农村土地整治（主要为储备土地的配套基础设施建设项目）及将地方政府的逐年回购资金作为还款来源符合法律或国务院规定的公路项目为重点授权1-2家融资平台公司实施，突出重点，确保影响全局的重大项目的平稳有序推进。

二、对融资平台公司注资行为管理问题

新规之前，存有将政府办公楼等及未按法定的出让或划拨程序的土地注入融资平台公司以壮大“资产实力”及未缴土地款等问题。以某政府融资平台公司为例，某年某月末总资产175207万元，其中：货币资金307万元，应收账款128万元，其他应收款5937万元，存货139650万元，系国资划拨作为出资和资本公积的土地500余亩，固定资产29185万元，总负债4760万元。按表面资产负债率仅为2.7%，但若剔除未缴任何费用注入的土地500余亩价值139650万元及固定资产中的行政审批大楼等23幢政府办公楼价值29165万元外，实际资产仅为6392万元，资产负债率高达74.5%，明显不符合银行贷款条件。建议政府对政府融资平台公司资产进行全面清理规范并整合，本着合法合规、合情合理、实事求是、不打擦边球等原则，真正做大盘强1-2家政府融资平台公司。

三、区域准入控制问题

根据银监会和相关银行的要求，实行“三率一额度”区域准入控制，但在实际工作中，存在理解不同计算结果不一致等问题，具体表现为：在计算政府负债时，有的以财政表列负债数据（存在政府融资平台公司贷款未纳入或部分纳入），有的又将财政报表未列入负债的政府融资平台公司贷款全额或部分纳入政府负债等，导致各类监管部门的质疑。建议各级政府，特别是财政部门及各家金融机构建立起统一的计算标准并由上一级定期公布制度，即财政部与各家银行联合公布各省的“三率一额度”；省分行或直辖市分行联合财政部门公布各区县的“三率一额度”，防止人为操作或信息不对称而将应进入负债的不列入，导致过度授信。

四、分年还款计划落实的问题

以某县为例，据统计，以2012年为基点，未来3年需偿还银行贷款本金（含信托）分别为91464万元、126676万元、109580万元，尚未考虑利息及新增债务支付。按本级财政收入15%的速度增长，未来3年需偿还债务分别占本级财政收入的31.8%、38.3%和28.8%。即该县要将1/3的本级财政收入用于偿还银行贷款，偿债压力较大。建议政银企三方，提前一个年度对下一年应偿还的债务做到统筹安排，在政府的主持下，签订《四方协议》（政府、财政、银行、企业），落实还款来源，明确时间和金额，共同履行各自职责，确保贷款本息按期收回。

五、自身造血功能不足的问题

仍以某县为例，2012年全口径财政收入61.8亿元，上级转移支付收入就占近60%，税收收入6.4亿元仅占财政支出53.9亿元的1.2%，当地对上级补助收入依赖较重，自身造血功能不足，本级政府性基金收入（主要是土地出让收入）占本级财政收入的53.2%，说明“土地财政”的基本面未得以根本改变。而上级转移支付收入多以“专款专用，不被挪用”为前提，县级调控余地较小，无法与政府融资平台公司受政府委托作为承贷主体实施的相关项目有效对接、直补到位，不仅使政府减少了组织归还银行本息的固定来源渠道，一定程度上也造成资金闲置。建议上级政府按专项资金与专项项目相衔接，适度赋予区县政府的调节余地，允许捆绑综合运用，既可用作项目资本金，也可作为归还贷款本息使用。同时，土地资源终究是有限的，努力增强自身造血功能，全力提高税收收入比重才是根本出路。

❸ 如何全面整改地方政府违规举借融资行为

一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为

除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

三、加强对融资平台公司注资行为管理

地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

四、进一步规范融资平台公司融资行为

地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。

地方各级政府要从大局出发，充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为。要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。

❹ 一文看懂土储专项债：土储融资唯一法定正门

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备大致可以分为土地回收、开发整合、土地储存、土地供应四个环节，其中土地收购过程中的巨额资金需求是制约我国土地储备工作开展的主要问题。

随土储专项债以前，我国土储融资方式主要是通过土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款为主。但是由于土地储备与土地一级开发、平台融资有着千丝万缕的联系，甚至成为地方政府隐性债务的源头，因此近年来我国地方政府土地收储融资体制经历了两个方面重要调整，而土储专项债的出世正是在上述背景下发生。

第一，完善土地收储职能部门管理，名录管理一县一个，城投平台土储职能被剥离。2001年4月我国开始要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，到2007年11月，国土资源部、财政部、人民银行发布《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），正式确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位。不过在制度实行之初，各地土地收储机构从设立到管理都较为混乱，不少地方存在多个土储机构，且土地收储与土地一级开发混为一谈。为规范管理，2010年9月，国土资源部下发“两整治一改革”目标通知，明确要求2011年3月底前土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。2012年国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合下发通知，提出了建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理。2016年2月四部委又发布了《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。4号文后地方融资平台被正式剥离了土地储备职能，各地纷纷成立储备中心作为土地储备机构名录单位，目前全国有2000多个土地储备机构。

第二，规范土地收储融资资金管理，专款专用，不得向金融机构举借贷款。2015年之前，土地储备融资所需要的大量资金主要来源于银行贷款。根据2007年《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构可以向银行等金融机构申请担保贷款，但土地储备贷款必须专款专用、封闭管理，不得挪用。由于土地储备贷款无法直接用于扩张城市基建，地方政府开始通过融资平台绕过土地储备机构，以低成本取得土地后向银行抵押贷款，用于地方各种工程项目，加重了政府隐性债务风险。为了防范地方政府债务风险，2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），严格规范地方政府融资。2015年新《预算法》规定，发债是地方政府举借债务的唯一合法形式。随后2016年，财政部、国土部、央行、银监会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确规定土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，有土地储备融资需求的土地储备机构要通过发行地方政府债券的方式筹集资金。2017年，财政部国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预〔2017〕62号，对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定。此后，专项债券成为土地储备融资的唯一来源，也正式开启了土地储备融资的“前门”。

2017年，第一批土地储备专项债券由北京市政府发行，各地土地储备专项债券相继出现。土地储备专项债券主要有以下特点：

1.发行主体为省级政府。市县级政府发行土地储备专项债券，需由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。而城投债的发行主体是地方投融资平台，本质上是企业债。

2.发行规模限额管理。土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。相较于地方政府利用融资平台举债等不纳入预算的融资方式，土地储备专项债券更有利于政府债务的控制和显化。

3.专款专户专用。土地储备专项债券的发行和使用严格对应项目，土地储备资金由土地储备机构使用，防止被挪用、滥用。而地方政府通过融资平台发行债券的用途较为广泛，存在脱离预算和监管的的漏洞。

4.项目收益融资自平衡。发行土地储备专项债券的土地储备项目土地出让收入具有稳定的偿债资金来源，实现项目收益和融资自求平衡。而其他政府融资平台的偿还存在政府隐性担保，容易对政府构成较大的财政负担。

5.信用评级均为最高的AAA级。土地储备专项债券的偿债资金来自对应项目的土地出让收入，保障程度高、违约风险低，同时发行主体为省级政府，土地储备专项债券的信用评价均为最高的AAA级；而地方政府利用融资平台发行的城投债，信用评级差别较大，从A-1到AAA不等。

6.政府具有偿付责任。土地储备专项债券统一命名，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，将债券偿还和资金管理责任对应到具体的市县政府。而对于城投债来说，2014年后融资平台新增债务不再属于政府债务，地方政府不得再提供担保或还款承诺。

7.税收优惠。按照2015年《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，地方政府专项债券免征企业所得税和个人所得税。而其他融资平台则无此优惠。

8.试点全生命周期风险管理。6月21日，财政部、自然资源部在《土地储备项目预算管理办法（试行）》中提出，试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。构建地方专项债及项目全生命周期管理制度体系，就要对项目进行全生命周期阶段划分，从专项债券发行前准备、建设管理、运营管理、资产管理、资金管理、信息披露、法律责任等方面全面落实风险管控措施，确保项目整体风险可控。

可见，土地储备专项债券制度能够更加清晰地测算地方政府可承担的债务规模及地方政府土地资产对债务的保障程度，遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资。

对于自2017年7月中旬至2019年6月，全国地方累计发行土地储备专项债券449只，发行总额为12690.08亿元，呈现出以下特点：

第一，发行规模增长较快，成为地方政府专项债主要品种。第一批土地储备专项债券，也是最早的地方政府项目收益专项债，由北京市政府在2017年7月发行，共涉及朝阳区、东城区、石景山区、大兴四个区的五只债券，发行总额为90亿元。此后在中央的政策引导下，地方政府土储专项债发行数量和规模迅速增加。目前，我国地方政府已发行的770只项目收益专项债中，仅土地储备专项债就有449只，占比高达58.31%，其次为棚户区改造专项债186只，占比24.16%。从发行面额来看，土地储备专项债券发行总额为12690.08亿元，占全部项目收益债券的比例为56.02%，是地方政府最主要的项目收益专项债品种。

图表1：土地储备专项债券发行数量占比（截至2019年上半年）

资料来源：Wind，如是金融研究院

图表2：土地储备专项债券发行面额占比（截至2019年上半年）

资料来源：Wind，如是金融研究院

第二，从发行期限来看，以5年期为主。根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》中的规定，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。在实际发行过程中，土地储备专项债券有3年、5年、7年和10年四种期限，发行数量分别为57、383、6、3只。出于土地收储周期的考虑，超过5年的土地储备专项债券较少，如2019年新疆维吾尔自治区（新疆生产建设兵团）土地储备专项债券（一期），对其应项目中新疆生产建设兵团第八师天山路以南片区土地储备项目，项目计算周期10年，建设期1年，土地出让运营期9年，因此债券发行期限也相应调整为10年。大多数土地储备专项债券以5年期为主，占比85.30%，平均发行期限为4.81年，低于其他各类项目收益专项债。

图表3：项目收益专项债券平均发行期限对比

资料来源：Wind，如是金融研究院

第三，从发行面额来看，10亿元以下的占比超过一半以上。土地储备专项债券平均发行面额为28.26亿元，中位数为8.67亿元，最小面额0.2亿元，如2017年黑龙江省牡丹江市和山西省运城市的土地储备专项债；最高面额436亿元，为2018年江苏省土地储备专项债（二期）。大多数土地储备专项债券的发行面额在10亿元及以下，占比56.87%；其次为10-30亿元面额，占比22.51%。

图表4：土地储备专项债券发布面额分布

资料来源：Wind，如是金融研究院

第四，从发行利率来看，土地储备专项债券利率偏高但仍具有一定的成本优势。土地储备专项债券的平均发行利率为3.84%，在各类项目收益专项债中处于较高水平，仅次于教育项目和收费公路专项债。但相较于银行贷款等融资方式，土地储备专项债券仍具有一定的成本优势。

图表5：项目收益专项债券平均发行利率对比

资料来源：Wind，如是金融研究院

第五，从发行主体来看，广东、江苏、浙江的发行金额位于前列。截至2019年上半年，三个省份的发行金额之和在发行总量的四分之一以上，占比28.69%；东部沿海地区的发行金额普遍较高，而东北和西部偏远地区发行金额偏低。东北吉林、黑龙江、辽宁三省的发行总额为388.48亿元，仅占发行总量的3.06%，与广西一省的发行总量相当。西藏及西北地区青海、宁夏、新疆、内蒙古五个省、自治区的发行总额为249.65亿元，仅占发行总量的1.97%。除港澳台外，贵州省地方政府目前尚未发行土地储备专项债券。

图表6：土地储备专项债券地区分布（亿元）

资料来源：Wind，如是金融研究院

（一）土地收储模式倒逼城投转型

城投企业作为投融资建设的重要主体，为地方基础设施建设和城市发展做出了巨大贡献。土地资产是地方政府最为便捷可用的优质资产，向城投企业注入土地资产曾是地方政府常采用的支持方式。

土地储备制度确立初期，城投企业和地方土地储备机构的职能划分不明确，地方政府以划拨的名义向城投企业注入各类土地资产，部分城投企业实际承担土地储备职能，并以土地储备的名义向银行等机构借款。自2010年起，监管机构不断出台多项政策法规，厘清城投企业和土地储备机构的关系，明令禁止城投企业从事土地储备工作，并开“正门”允许地方政府发行土地储备专项债券。

在监管政策日趋严格的背景下，城投企业的融资和生存压力明显加大。“各类城投公司不得再从事新增土地储备工作”、“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”、“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”、“不得再举借土地储备贷款”以及“严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目”等各项政策密集出台又极具针对性，城投企业改革转型迫在眉睫。现阶段，通过投融资平台公司的整合、发展，化解地方政府隐性债务风险，转型成为自我经营、自负盈亏、自担风险的市场化经营主体，已成为城投企业未来发展的新定位。

相较于过去的土地财政，土地储备专项债券体系不仅是政府融资模式的改变，更加强了对地方政府土地供应的监管。与原先的平台融资相比，土储债专项债最大的优势就在于其发行和使用严格对应到项目，加上其额度的控制，能够十分有效地加强对土储项目的垂直监控和地方政府举债融资行为的监督，遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资。且专项债的利率一般较低，还可在一定程度上降低项目资金成本，从而在控制债务风险还能优化资金结构。

不过以土地储备专项债券为主的专项债结构依然没有摆脱“土地财政”的影子。2018年全国土地使用权出让收入为65096亿元，同期地方财政收入为97905亿元，两者之比高达66.49%。而土地储备专项债券的偿债资金来源于国有土地使用权出让金收入。

图表7：全国土地使用权出让收入与财政收入比较（亿元）

资料来源：Wind，如是金融研究院

以土地出让收入为主要偿债来源的专项债框架仍存在一定的问题：

一是土地出让收入容易受到房地产市场的影响，尤其国有土地价值比较高，价格也在不断波动，当市场低迷时土地价格下降，土地出让收入无法达到预期收益，反而加剧财政风险。为此，2019年6月21日，财政部、自然资源部在《土地储备项目预算管理办法（试行）》中提出，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%，建立土地储备项目风险动态监测机制实行项目全生命周期管理，防范风险。

二是随着国家对于房地产宏观调控政策的持续和城市建设用地增量规模的缩小，土地出让收入的增长空间有限，如果没有其他替代性的基金收入来源，专项债的未来发展必将面临瓶颈。2019年地方政府专项债限额为2.15亿元，并呈快速扩大趋势，而实际上留给土储发债空间的仍然有限，与未来巨大的土地储备需求将形成矛盾。

土地储备的持续有序供应是地方经济发展重要保障之一，被称为城市建设发展的“开路先锋”，事关民生，事关城市发展、筹集社会资金、保障城市发展用地，更是经营城市最重要的前提条件之一。从2017年第一支土储专项债诞生至今不过两年时间，需要进一步探讨和完善土地储备专项债券制度，更好地与城市规划、国土空间优化相结合，与土地市场规范与调控相匹配，为提高土地节约集约、保障民生用地等发挥更加积极的作用。

❺ 控制土地相关融资的规定

法律分析：土地储备中心在年初将全年的土地储备计划按资金、地块、位置并结合可能参加的项目公司实力等进行项目分组，确定各个项目的开发计划、储备范围等，然后在土地交易中心(市场)挂牌招商，招聘项目公司进行土地的拆迁、收购、储备。土地开发融资：可以分为以政府为主体和以企业为主体的土地开发模式。以政府为损益主体的开发模式，是指政府作为土地开发的主体承担最终的损益。以企业为损益主体的开发模式，是指政府委托(授权)开发公司作为土地开发的主体，并由开发公司承担最终的损益。土地储备基金：是政府部门(土地储备机构)、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。关于融资方面的更多信息，可以上投融界了解，这里汇聚了全国优秀的资本投资方，帮助解决各种投融资难题。

法律依据：《中华人民共和国土地管理法》

第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

❻ 自然资源部：严禁以政府储备土地违规融资

为了防范化解地方政府隐性债务风险，1月15日，自然资源部表示，严禁以政府储备土地违规融资。
  据了解，为了更好实施建设用地“增存挂钩”机制，加快批而未供土地处置，严禁新增以政府储备土地抵押融资行为，加快存量抵押储备土地依法解押并形成合理有效供地，自然资源部研究制定了《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》，并于近日印发实施。
  据了解，2014年以来，国家有关部委陆续出台了一系列规定，明令禁止土地储备违规融资。2018年6月，自然资源部要求各地加快批而未供土地处置。过程中发现部分地方、部分土地因纳入土地储备且用于抵押，难以有效供应。其中涉及部分土地违规融资问题。
  国家自然资源督察机构2018年度例行督察发现，少数地区仍存在违规以储备土地融资问题，违规融资的主要形式包括：一是违规以储备土地抵押。包括储备机构直接用储备土地抵押融资，或政府以储备土地为非储备机构提供担保。二是以储备土地注资国企后用于抵押融资。此外，还有一些地方未依法办理供地手续，直接将储备土地划转并登记到非储备机构名下，由非储备机构办理抵押融资。
  “上述行为均需要进一步予以规范”。自然资源部方面表示，“另一方面是存量土地储备贷款的处置问题。对于存量土地储备贷款，也需要予以妥善处理，依法解除抵押后合理供应”。
  基于上述因素，按照国家关于防范化解地方政府隐性债务风险的精神，自然资源部此次印发的《通知》对涉及土地储备融资的内容进行了强调和重申。根据地方目前存在的违规抵押融资的具体形式进行了细化和明确。
  《通知》的具体内容包括：强调严禁以政府储备土地违规融资。重申各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备机构不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。其次，强调严禁将储备土地作为资产注入国有企业，确保不形成新的地方隐性债务。此外，还要求妥善处理存量土地储备贷款，促进依法解押并合理供应等。
  自然资源部表示，从全国范围来看，存量土地储备贷款涉及的宗地数量不多、风险可控，但仍需督促地方抓紧处置和消化。这既可以避免储备土地因抵押而不能供应，也是防范化解地方政府债务风险的必然要求。
  针对2018年督察发现的相关问题，2018年9月底，各派驻地方的自然资源督察局已经向有关省级政府提出督察意见，督促地方清理整改。在此基础上，《通知》进一步要求各市、县建立台账，加快处置和消化，从而切实化解债务风险、促进批而未供土地处置和开发利用。