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ppp融资模式政策支持

发布时间:2021-12-27 23:10:43

1. 如何改进和完善ppp融资模式

(1)完善法律保障体系,划分清楚政府与企业各自拥有的权利和应该承担的义务;(2)充分展示PPP项目信息,接受政府、企业和社会公众的共同监督;(3)引入第三方评估机构,规范化、程序化和制度化项目评估;(4)加强信用担保,政府提供强有力的支持,完善对PPP项目的信用监督;(5)拓宽融资渠道,创新融资方式,加强社会资本信心

2. 政府在ppp融资模式中应做哪些工作

一般情况下,PPP模式是公私合营各种模式的统称。此处是作为一种独立而具体的模式。就此而言,PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先,政府针对具体项目特许新建一家项目公司,并对其提供扶持措施,然后,项目公司负责进行项目的融资和建设,融资来源包括项目资本金和贷款;项目建成后,由政府特许企业进行项目的开发和运营,而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外,还可获得通过政府扶持所转化的效益。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念,其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

3. PPP融资模式的PPP模式的发展

为了弥补BOT模式的不足,近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式,即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求,可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成,常规招标项目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时,80%的工程耗资均在预算之内,一般传统招标方式只能达到25%;20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验,适于PPP模式的工程包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度,并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目,投资额60亿美元。其中,24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式,首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间,公路里程比原来增加一倍。除公路以外,正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营(PPP)模式”法案,该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称,已经列入2004年-2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目,总投资130.67亿雷亚尔。
在我国社会主义市场经济的当前阶段,过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目,不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此,促进我国基础设施建设项目的民营化。在我国基础设施建设领域引入PPP模式,具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值,并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降,私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中,BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高;投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰;参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍;机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性;在特许期内,政府对项目失去控制权;等等。

4. PPP的融资模式

(1)服务协议(Service contract)。对于一些特殊的基础设施项目,如环保、垃圾处理,政府可以把服务出包给私人企业,政府仍需对设施的运营和维护负责,承担项目的融资风险,这种协议的时间一般比较短,只有一年或几年的时间。

(2)运营和维护协议(Operate--maintenance contract)。在该模式下,政府部门同民营机构签署运营和维护协议,由私人企业负责对基础设施进行运营和维护,获取商业利润。在该协议下,私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任,但不承担资本风险。政府部门对该项目拥有所有权。该模式的目的就是通过引入私人企业,提高基础设施运营效率和服务质量。

(3)扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition)。城市政府与私人企业签订协议,由私人企业负责对已有的基础设施进行扩建,并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定特许期限内负责对整体基础设施进行运营和维护,并获取商业利润。但在此模式下,私人企业可以对扩建的部分拥有所有权,因而会影响到城市基础设施的公共产权问题。

(4)设计和建造DB (Design-Build)。在该模式下,由私人企业或机构为城市政府提供基础设施项目的设计和建造。该合作模式能有效减少工期,节约资金,提供更有效的项目担保以及能将额外的项目风险转嫁给民营机构。通过由唯一的机构负责项目的设计和建造,能避免多方共同参与所可能产生的冲突,在此模式下,政府仍然拥有项目的所有权并负责运营和维护整个项目。

(5)设计一建造一运营(Design-Build-Operate)。在该模式下,某承包商负责设计、建造和运营某项基础设施项目。总承包商会和设计单位签订项目设计合同;和建筑商签订项目建造合同;最后自己来运作项目。通过把设计、建造和运营三个环节统一由某民营机构来运作,可以加快发展速度,保持基础设施项目的连续性,也便于机构融资的进行。

5. PPP融资模式的PPP模式的必要条件

从国外近年来的经验看,以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件:
(1)政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异,但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式,但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下,政府均应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。
(2)健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
(3)专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

6. PPP项目能享受哪些税收优惠政策

PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部门-私人企业-合作”的模式)指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,共同提供公共产品或服务,是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式(信托周刊章)。PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设,以解决政府的财政困境。
为推动PPP模式的发展,财政部先后出台《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),以上政策的出台,充分证明政府对公共经济领域中公私合作方向的重视与肯定,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,大力推广项目融资的PPP模式。但是,就PPP项目建设能够享受哪些税收优惠政策呢?通过研究,对我国PPP项目的税收优惠政策进行梳理,总结如下:
一、PPP项目经营期的税收优惠政策
(一)企业所得税优惠政策
从事以下PPP项目实现的投资经营所得享受以下企业所得税优惠政策。
1、减免企业所得税政策:享受三免三减半的企业所得税政策
根据《中华人民共和国企业所得税法》(中华人民共和国主席令第63号)第二十七条第二款、第三款、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(中华人民共和国国务院令第512号)第八十七条、《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕46号)和《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》(国税发〔2009〕80号)的规定,投资企业从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目。从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。新办国家重点扶持的公共基础设施项目和从事符合条件的环境保护、节能节水项目享受税收优惠的开始时间为:第一笔生产经营收入。
另外,《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》(财税〔2014〕55号)第一条还规定:企业投资经营符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件和标准的公共基础设施项目,采用一次核准、分批次(如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等)建设的,凡同时符合以下条件的,可按每一批次为单位计算所得,并享受企业所得税“三免三减半”优惠:(1)不同批次在空间上相互独立;(2)每一批次自身具备取得收入的功能;(3)以每一批次为单位进行会计核算,单独计算所得,并合理分摊期间费用。
2、投资抵免企业所得税:专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额
根据《中华人民共和国企业所得税法》(中华人民共和国主席令第63号)第三十四条规定:企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免(信托周刊章)。所谓的税额抵免,是指企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免。其中专用设备投资额,根据财税〔2008〕48号)第二条的规定,是指购买专用设备发票价税合计价格,但不包括按有关规定退还的增值税税款以及设备运输、安装和调试等费用。当年应纳税额,根据财税〔2008〕48号)第三条的规定,是指企业当年的应纳税所得额乘以适用税率,扣除依照企业所得税法和国务院有关税收优惠规定以及税收过渡优惠规定减征、免征税额后的余额。享受投资抵免企业所得税优惠的企业,应当实际购置并自身实际投入使用的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备;企业购置上述专用设备在5年内转让、出租的,应当停止享受企业所得税优惠,并补缴已经抵免的企业所得税税款。根据财税[2008]48号的相关规定,企业利用自筹资金和银行贷款购置专用设备的投资额,可以按企业所得税法的规定抵免企业应纳所得税额;企业利用财政拨款购置专用设备的投资额,不得抵免企业应纳所得税额。企业购置并实际投入适用、已开始享受税收优惠的专用设备,如从购置之日起5个纳税年度内转让、出租的,应在该专用设备停止使用当月停止享受企业所得税优惠,并补缴已经抵免的企业所得税税款。转让的受让方可以按照该专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额;当年应纳税额不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免。
根据《国家税务总局关于环境保护节能节水安全生产等专用设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》(国税函[2010]256号)的规定,纳税人购进并实际使用规定目录范围内的专用设备并取得增值税专用发票的,如增值税进项税额允许抵扣,其专用设备投资额不再包括增值税进项税额;如增值税进项税额不允许抵扣,其专用设备投资额应为增值税专用发票上注明的价税合计金额。企业购买专用设备取得普通发票的,其专用设备投资额为普通发票上注明的金额。
3、经营期间项目公司股利分配的企业所得税政策
根据《中华人民共和国企业所得税法》(中华人民共和国主席令第63号)的规定,经营期间项目公司股利分配享受以下企业所得税优惠政策:
1、经营期间涉及股利分配,如果项目公司是境内居民企业间分配股利,免征企业所得税;境内居民企业分配股利给自然人股东,需代扣代缴20%个人所得税。
2、如果项目公司有境外股东,跨境分配股息给境外非居民企业,一般适用10%的预提所得税,如果境外非居民企业与中国间有签订双边税收协定,在符合一定条件下能够适用税收协定安排下的优惠预提所得税税率。
(二)增值税优惠政策
从事PPP项目中的污水处理、垃圾处理和风力等涉及到资源综合利用和环境保护的项目,可以享受以下增值税优惠政策。
1、销售自产的再生水免增值税
《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)第一条第(一)项规定:销售自产的再生水免增值税。其中所谓的再生水是指对污水处理厂出水、工业排水(矿井水)、生活污水、垃圾处理厂渗透(滤)液等水源进行回收,经适当处理后达到一定水质标准,并在一定范围内重复利用的水资源。再生水应当符合水利部《再生水水质标准》(SL368—2006)的有关规定。
2、污水处理劳务免征增值税
根据《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)第二条规定,对污水处理劳务免征增值税。污水处理是指将污水加工处理后符合GB18918—2002有关规定的水质标准的业务。
3、增值税即征即退的政策
(1)销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退100%的政策
根据财税[2008]156号第三条第(二)的规定,销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退的政策。垃圾用量占发电燃料的比重不低于80%,并且生产排放达到GB13223—2003第1时段标准或者GB18485—2001的有关规定。所称垃圾,是指城市生活垃圾、农作物秸杆、树皮废渣、污泥、医疗垃圾。
(2)销售以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力,实行增值税即征即退50%的政策
根据财税[2008]156号第四第(四)和第(五)项的规定,销售下列自产货物实现的增值税实行即征即退50%的政策:以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%;利用风力生产的电力。
(3)销售自产的电力或热力实行增值税即征即退100%的政策
根据《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号)的规定,对销售下列自产货物实行增值税即征即退100%的政策:即(1)利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力。(2)以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、含油污水、有机废水、污水处理后产生的污泥、油田采油过程中产生的油污泥(浮渣),包括利用上述资源发酵产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料。
4、垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税
《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号),对农林剩余物资源综合利用产品增值税政策进行调整完善,并增加部分资源综合利用产品及劳务适用增值税优惠政策。其中,与垃圾处理有关的PPP项目运营有关的税收优惠是:对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。
二、PPP项目的税务处理:项目期满移交阶段
由于PPP项目中的项目公司获得的是一定期限的政府特许权许可,在特许权期限到后,运营期满,全部资产无偿移交政府,实质上不拥有设施的所有权,由于其无形资产的计税基础已在特许经营期限内摊销完毕,也不作税收处理。

7. PPP融资模式的PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面:
第一,PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,从而很好地解决了这个问题,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

8. 如何应对新常态下的PPP政府融资模式

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)的要求,未来我国地方政府与融资平台之间将“明确政府和企业责任,谁借谁还,风险自担”,同时“剥离政府融资平台政府融资职能,融资平台不得新增政府性债务”。作为我国政府性债务体制改革的重要一环,融资平台公司将逐渐成为地方政府融资的配角。在新经济常态下,“政府债券+PPP”的地方政府举债机制正在建立,并成为政府新型融资模式最为典型的代表。
PPP是政府和社会资本为开展公共设施建设和提供公共服务而建立的一系列合作关系。PPP项目多具有公共品或半公共品属性,投资金额较大、回收期限较长。在地方财政资金受限、管理运营能力不足等背景下,引入社会资本参与建设与运营的PPP项目,能够增加项目出资和融资来源,发挥社会资本项目建设与运营的优势,提高项目建设质量和运营效率。备受推崇的PPP模式市场前景如何?作为重要的融资媒介,商业银行能否找到“惬意”的参与方式?本文尝试对这些问题进行探讨,并提出建设性意见。
PPP 内涵及模式
随着规范PPP发展的政策文件陆续出台,中国PPP的内涵逐步清晰并明确下来。2014年,财政部基于缓解财政收支压力和降低政府债务风险的角度、发改委基于促进地方投资和经济增长的角度,分别提出了PPP的发展模式。2015年,国务院42号文对PPP发展模式达成了初步共识:一是解决了公私合作的法律关系问题,PPP是政府向社会资本购买长期公共服务,是平等的合同关系;二是明确了参与主体职责,在通过PPP提供公共产品的过程中,公共部门与社会资本要实现利益共享和风险共担;同时,PPP不是政府推卸责任的手段,政府仍有责任采取竞争性方式择优选择社会资本以保证供给质量;三是拓宽了社会资本的外延,将部分符合条件的地方政府融资平台也纳入了社会资本范畴,消除了前期部委之间的政策冲突。
当前,PPP主要应用在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,以购买服务、特许经营和股权合作三种方式展开(见表1)。
PPP 与政府融资平台参与公共投资的差异
对于公共设施建设和公共服务提供,PPP项目和地方政府融资平台项目重合度较高,多具有公共品或半公共品属性,甚至部分PPP项目直接由平台项目转化而成,但两者存在着本质性差异:
参与主体不同。PPP模式下,社会资本是公共投资的主体,独自或与政府共同设立SPV,在合同期限内承担项目建设和运营职责,并与政府实现风险共担和利益共享。而平台模式下,平台公司是公共投资的主体,由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,统筹项目建设和运营。
债务主体不同。PPP模式下,社会资本或SPV通过市场化方式举债并承担偿债责任,主要偿债来源是项目本身运营所带来的收入;政府对投资者或SPV仅按约定依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,并不承担偿债责任,即不纳入地方政府性债务范畴。而平台模式下,偿债来源除项目运营收入外,更多的来自政府支出,且政府对债务承担显性的或隐性的负债担保。
当前,全国地方性政府债务风险逐渐积累,为防范地方债务风险,在一系列清理与规范性文件的推动下,融资平台公司的地方政府融资功能将逐渐被地方债与PPP所取代。
PPP 当前发展存在的问题
尽管各级政府在规范、推广PPP方面不遗余力,市场上却出现签约率偏低、叫好不叫座的质疑。财政部PPP信息平台中,截至2016年2月底,已处于执行阶段的项目仅有351个,占到项目库总量的5%;根据发改委统计,截至2015年底,首批329个项目签约金额仅接近1/3。当前PPP发展存在的问题仍不容忽视。
项目吸引力与可获得性不足。投资体量大、回收周期长、效益不明显是社会资本和金融机构对PPP项目的主要担忧。以发改委第二批PPP项目为例,单个项目平均投资额15.2亿元;其中,交通运输类PPP 项目平均投资额达到57.8亿元,学校、医院等公共服务类、生态环境类PPP 项目平均投资额在5 亿元左右,少量项目投资额也在3000~4000万元以上。模式角度,多以TOT、ROT等特许经营为主,投资周期一般在20~30年。效益角度,从收集到的正在推进或近期签约的PPP项目案例来看,内部收益率IRR多处于7%~8%左右;而当前,水利环境、公用事业等行业上市公司的平均利润率达到15%~20%左右,PPP项目周期内的预期平均收益率处于行业中下游水平。
政府“重融资、轻管理”倾向存在。地方政府债务攀升和经济增长放缓的矛盾是当前政府推广PPP的主要动因,尤其是PPP的融资功能成为地方政府稳增长的救命稻草,这使其存在“重融资、轻管理”的推广倾向。“重融资、轻管理”会对PPP推广产生如下不利影响:一是项目生命周期内论证不足,存在地方政府履约风险。二是延续传统行政管理脉络,缺乏项目风险共担理念。三是管理体制机制不健全,PPP运行的交易成本较高。
金融机构参与仍相对谨慎。在间接融资为主导的中国,金融机构尤其是银行是否积极参与PPP,将决定PPP的成败。而当前,在PPP法律和政府履约能力尚不健全的情况下,银行等金融机构介入则相对谨慎。其主要受制于以下四方面:一是期限长,PPP项目投资回收期长,资金需求规模大,对银行资金占用时间也长;如基础设施类PPP项目投资回收期一般为10年以上,长者30年。二是评估难,通常SPV是PPP项目融资的主体,而SPV项目公司可抵押资产少、现金流取决于未来项目收益,这与银行现行基于历史经营的信贷评估体系相背离;同时,项目参与者间的信息不透明和信息不对称也增加了评估的难度。三是风险高,在项目建设经营周期较长的情况下,来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加,准确预测市场前景的难度增加。且同时,PPP项目受政策影响较大,在PPP法律环境不完善的背景下,政府换届可能会影响社会资本跟原来政府签订的一系列协议的执行。四是退出难,目前资本退出PPP项目的渠道仍较为有限。
商业银行参与PPP的对策建议
PPP业务策略选择建议
随着P P P 相关制度的完善、项目科学性和可操作性的增强,以及平台融资功能的剥离和地方政府稳增长诉求的推动,PPP进入重要发展机遇期,PPP模式将成为公共投资的主要补充方式之一。但考虑到PPP模式走向成熟仍需时日,建议商业银行选择发达区域、重点客户、优质项目积极介入。一是有利于增加综合收益。参与PPP项目除可获取利息收入外,还可以获取资产托管、财务顾问与咨询服务、现金管理等中间业务收入和资金沉淀,提高PPP项目的综合收益水平。二是有利于提升资产质量。现有PPP项目库总,80%左右的资金投向基础设施建设。作为平台融资功能的替代,PPP模式虽弱化或取消了政府信用担保,但项目承担了部分公共产品或服务供给职能,且收益具有稳定性,资产质量相对竞争性行业和民营企业仍相对较好。三是有利于优化资产结构。在制造业、房地产投资增速持续下滑背景下,参与优质PPP项目有利于商业银行调整信贷结构,降低对公信贷风险。此外,参与PPP项目有利于深化与政府及国有企业的合作关系,共同参与项目全流程运作。
总体参与策略及思路建议如下:
一是抢占先机,拓展优质客户。密切关注政策进展,加强与中央级地方政府的沟通协调,充分挖掘PPP市场机遇。加强项目储备,加大营销拓展力度,深挖客户需求,重点营销社会资本具有相关领域经验、项目经营性现金流稳定、回报机制和价格调整机制完备的优质客户和项目。
二是加强创新,降低资本占用。积极研究支持投贷联动模式,选择优质项目通过发放贷款和设立(参与)投资基金相结合,减少大额、长周期贷款带来的风险,并获取高于贷款基准利率的股息收益。完善PPP产品体系,制定配套综合营销指引,探索符合PPP业务特点的抵质押担保、项目管理、业务经营等模式。
三是强化能力,防范业务风险。强化能力建设,提升商业银行参与PPP项目评价、评估等环节的专业化能力。加强准入管理,甄选客户和项目,确保PPP项目参与各方符合国家PPP相关制度规定,符合商业银行所属行业授信政策。强化贷后管理,加强资金封闭管理,定期对项目财务状况、抵质押品情况、持续条件落实情况、政府资金管理和支付行为情况等进行跟踪检查。
PPP业务产品配置建议
根据PPP项目的不同环节,商业银行可为政府部门、社会资本和SPV项目公司提供不同金融服务
PPP 业务风险防控建议
项目选择建议
PPP项目资金需求大、项目周期长、不确定性大。在满足商业银行行业授信政策的前提下,应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的城市基础设施和公共服务项目。主要项目选择建议如下:
(1)项目符合财政部关于PPP的相关制度规定,符合行业、地区发展规划、环保等政策,取得相关批准(审批、核准、备案)文件。
(2)项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。优先选择中央或省级示范项目,择优选择通过物有所值评价、财政承受能力论证的执行项目。
(3)项目需有明确还款来源、经营现金流稳定,项目合同中须有明确的回报机制和收费定价调整机制。使用者付费和政府付费获得的收入需全额覆盖贷款本息;且政府付费部门应纳入同级政府预算,并按照预算管理的相关规定执行。
(4)项目资本金比率一般不低于项目总投资的30%。通过产业基金、股权性投资产品等方式进入的项目,对同一项目提供的股权类和债权类资金总额不得超过项目总投资额的80%。
(5)不得介入配套设施不完善及未通过价格听证机制的项目。
客户选择建议
PPP 贷款业务的借款人是满足财政部关于PPP相关制度规定的境内企业法人,包括社会资本或项目公司(SPV)。由于项目公司存续期短、难以满足商业银行贷款客户条件,PPP项目决策时需同时考虑社会资本资质。主要客户选择建议如下:
(1)社会资本至少具有3 年以上公共服务和基础设施项目投资和运营经验,具备行业技术优势,经营稳健。
(2)社会资本和项目公司股权关系清晰,均具有健全的组织架构和财务制度规范。
区域选择建议
区域经济水平和政府信用状况是参与PPP项目的主要决策依据之一。主要区域选择建议如下:
(1)项目位于直辖市、省会城市、计划单列市。
(2) 项目位于地级市,需同时满足以下条件:对还款来源是政府支付为主的,综合考虑地方财政收入、GDP、地方政府负债等因素,地区生产总值在2000亿元以上,且地方财政一般预算内收入需在180亿元以上。
对还款来源是使用者付费为主的,除一般预算内收入、地区生产总值要求外,地方社会商品零售总额需在1000亿元以上。
其他风控建议
PPP 项目从立项、建设、运营、移交是个系统工程,不同环节风险因素存在差异且相互影响。商业银行需综合考虑项目全周期风险点,加强动态管理。
(1)注重贷(投)前管理。除对社会资本资金实力、申报材料的真实性、合法合规性进行调查外,还需重点关注:权利义务,如社会资本承担的责任、政府支付方式、风险分担方式等是否合理;交易条件,如项目回报机制、收费定价调整机制等;调整安排,如合同变更、展期、提前终止,项目新增、改扩建需求等;履约保障等。
(2)寻求充分的风险缓释。PPP模式下,贷款仅依靠自身资产为抵押,银行对项目发起人其他资产基本没有追索权。这要求商业银行在开展PPP业务时,需着重注意落实项目抵押物(如土地和在建工程抵押、收费权和应收账款质押等),并寻求其他风险缓释手段,如参与项目建设运营的社会资本提供完工担保、出具财务支持承诺、落实担保公司担保等。
(3)加强贷(投)后管理。一是实行贷款封闭管理,营销项目公司开立资金监管专户,将项目资本金、其他自筹资金、项目收入、政府支付(政府付费和财政补贴等)等资金归集专户封闭管理。二是建立台账,跟踪检查项目授信使用、还本付息等情况,对敏感信息进行及时预警和报告。如若出现可能会影响正常足额还款的情况,要及时采取提前收贷、追加担保等措施防范和化解贷款风险。

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