国外ppp融资模式研究

1. 浅谈什么是ppp模式，及其作用

PPP(Public Private Partnership首字母缩写)模式，PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过签署合同来使得权利和义务明确，从而形成一种合作伙伴关系，彼此能起到监督，最终达到互利共赢的效果。
PPP模式有哪些优势？
1、避免费用超支
私人组织参与到政府基础设施中来，意味着两者共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用。并且PPP模式要当此项目完成并获得政府批准使用了，私人组织才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。
2、减轻财政负担
PPP模式能使得政府避免了繁重的事务，有更多的时间对基础项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算。
3、互利共赢
PPP模式能使得政府与私人组织彼此取长补短，发挥各自的优势，互相弥补不足。双方能形成一个互利共赢的局面。
4、风险分配合理
PPP在项目初期实现风险合理分配,政府分担一部分风险。从而减少了承建商与投资商的风险,也降低了项目的融资难度。意味着PPP项目投资风险有政府帮助分担一点。
对于PPP模式，理财师表示，PPP模式的兴起是近几年的事，但此模式目前还尚未成熟，存在着诸多的不足，尤其是对PPP项目风险的研究还不够，PPP风险究竟有多大，此模式还有哪些劣势等都有待进一步研究。因此，投资者对PPP项目的投资一定要慎重，不能武断购买！

2. PPP融资模式的PPP模式的发展

为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权；等等。

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4. 发达国家的PPP模式主要包括哪些特点

虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家（如1984 年土耳其首先应用BOT于基础设施项目，，但实际上全世界 PPP模式运行比较规范的却是发达国家，根据APEC（Asian Pacific Economic Cooperation，亚太经合组织）的资料显示，运行最好的当属加拿大、澳大利亚等，其成功的特征是政府(public)、企业(private)、百姓(people)三方都满意，政府寻找企业合作伙伴实现物有所值；企业得到投资回报（当然不是暴利）；百姓享受了合理价格的服务‘7）。

归纳起来，发达国家的PPP模式主要有以下十个方面的特征：

(1)发达国家PPP 项目投资主要是金融机构主导（做项目公司股东和牵头人，兼放贷），我国则主要是带施工资质的工程企业主导。这说明我国金融机构与国外金融机构的业务和营利模式、竞争力和创新力以及服务意识等有很大不同，也说明我国工程企业规模的庞大和竞争的激烈．，而我国金融机构和工程企业参与PPP 均有资金结构、人才结构和知识结构等弱势。

(2)发达国家PPP 项目的招投标谈判周期长、前期成本相对高．，但全寿命期成本相对低；而我国PPP 项目招投标谈判周期短、前期成本相对低，但全寿命周期成本相对高。发达国家政府羡慕中国政府想干就能很快干成，而我们似乎没有人羡慕国外的全寿命期高效率和高质量服务。发达国家的PPP更像慢工出细活，而我国PPP是批量生产销售。

(3)发达国家PPP 项目的贷款除了来自银行，还有不少来自养老／社保等基金和保险机构的资金，这些资金的长期性正好匹配于PPP 项目长期的特点，而我国近几年才陆续允许保险金参与投资和放贷，所以国内贷款来源较单一，融资渠道相对单一。

(4)发达国家对PPP项目最小规模有要求（如澳洲应大于5000万澳元），因为PPP项目前期时间长／费用高，若项目太小，前期费占比太高。若单个项目规模小，可把同类项目打包一并招标／谈判。我国尚没有规模方面的规定，导致个别项目投资金额才几千万，前期费就占比很高（达10：《以上）。

(5)因现有政府机构很难适应PPP的复杂性，越来越多的国家（包括发展中国家）已有或开始PPP立法或编写指南，并建立PPP专门机构（赋予规划／比选／评估／指导／咨询／监管／审批项目等不同权力），以规范PPP运作和总结PPP经验（知识管理），而我国尚没有国家层面法规，国家层面PPP中心也刚组建几年，各地各部门做法随意、迥异、低效，导致经常重复交学费。

(6)发达国家的PPP 项目有不少改建项目(brownfield)，如TOT，还有一些企业主动建议项目( unsolicited)；而我国主要是新建项目(greenfield)，多是政府立项招标项目( solicited)，这与中外经济发展／基础设施成熟度处于不同阶段，项目于系人的经验／水平高低，以及政治／法律／金融／社会体系的成熟度等有关。

(7)发达国家PPP 项目的资金和主办入主要来自本国甚至本地，而我国早期(20世纪八九十年代）主要来自境外，现在（2000 年以来）主要来自本国，并存在一定的地方保护主义。

(8)发达国家应用PPP的主要目的是提高服务水平和效率，顺便缓解政府一次性支出资金压力；而我国应用PPP主要是为了解决资金短缺的问题，增加基础设施数量和规模，促进经济发展（包括GDP和政绩）。主要目的的不同造成国外PPP主要用于公用事业（政府分期支付），我国主要用于基础设施（百姓支付）。

(9)发达国家PPP 项目的过程和信息（包括财务信息）基本上是公开的，任何公民都可获得，而国内PPP 项目的信息（特别是财务信息）几乎是不公开的，这造成国内的相关研究只能是定性研究、主观（拍脑袋）研究或假设数据研究，不过国家层面的信息公开政策（财金[2017]1号）已发布，信息公开工作有望得到改进，例如财政部已公布700个PPP示范项目所有信息。最近新发布的《 PPP 条例（征求意见稿）》也提及信息公开。

Cio)因为PPP项目时间长达10一30 年，让政府和企业等任何一方去预测和独自完全风险承担是不现实和不公平的，所以发达国家的PPP 项目很早就应用特许期间的调节机制（如调价），而我国近年来才开始应用这种动态调节机制，由于早期的项目应用较少，造成不公平、不和谐、政府强行干预调整等后果。

本文由黑龙江省PPP项目咨询研究中心发布

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源文地址：hljppp.com

5. PPP的融资模式

（1）服务协议(Service contract)。对于一些特殊的基础设施项目，如环保、垃圾处理，政府可以把服务出包给私人企业，政府仍需对设施的运营和维护负责，承担项目的融资风险，这种协议的时间一般比较短，只有一年或几年的时间。

（2）运营和维护协议(Operate--maintenance contract)。在该模式下，政府部门同民营机构签署运营和维护协议，由私人企业负责对基础设施进行运营和维护，获取商业利润。在该协议下，私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。政府部门对该项目拥有所有权。该模式的目的就是通过引入私人企业，提高基础设施运营效率和服务质量。

(3)扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition)。城市政府与私人企业签订协议，由私人企业负责对已有的基础设施进行扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定特许期限内负责对整体基础设施进行运营和维护，并获取商业利润。但在此模式下，私人企业可以对扩建的部分拥有所有权，因而会影响到城市基础设施的公共产权问题。

(4)设计和建造DB (Design-Build)。在该模式下，由私人企业或机构为城市政府提供基础设施项目的设计和建造。该合作模式能有效减少工期，节约资金，提供更有效的项目担保以及能将额外的项目风险转嫁给民营机构。通过由唯一的机构负责项目的设计和建造，能避免多方共同参与所可能产生的冲突，在此模式下，政府仍然拥有项目的所有权并负责运营和维护整个项目。

（5）设计一建造一运营(Design-Build-Operate)。在该模式下，某承包商负责设计、建造和运营某项基础设施项目。总承包商会和设计单位签订项目设计合同；和建筑商签订项目建造合同；最后自己来运作项目。通过把设计、建造和运营三个环节统一由某民营机构来运作，可以加快发展速度，保持基础设施项目的连续性，也便于机构融资的进行。