政府投融资报告2017

『壹』 2017政府经济工作报告解读

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今年其他非量化重点工作：

1.去库存：三四线城市要支持居民自住和进城人员购房需求；房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地。

2.去杠杆：要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束。

3.金融体制改革：深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场。拓宽保险资金支持实体经济渠道。

4.国企改革：基本完成公司制改革。深化混合所有制改革，在电力、石油等领域迈出实质性步伐。

5.农业结构调整：扩大优质水稻、小麦生产，适度调减玉米种植面积，粮改饲试点面积扩大到1000万亩以上。鼓励多渠道消化玉米库存。

6.降成本：扩大小微企业享受减半征收所得税优惠范围，大幅降低企业非税负担。

7.投资：完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元。

8.消费：促进电商、快递进社区进农村；扩大内外销产品“同线同标同质”实施范围。

9.创新：加快新材料、人工智能、第五代移动通信等技术研发和转化。

10.环保：重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度明显下降。

11.外商投资：修订外商投资产业指导目录，进一步放宽服务业、制造业、采矿业外资准入。支持外商投资企业在国内上市、发债，允许参与国家科技计划项目。

今年报告中最大的看点在于再度下调了GDP增速预期，下调至6.5%左右，我们认为这主要是为结构性改革、防风险、降杠杆等其他政策目标留出余地，因为根据我们的预测，在无强政策干扰的情况下，2017年GDP增速能够轻而易举的达到6.5%以上，但显然稳增长为结构性改革让路，经济增速目标设定的主要约束在于就业稳定和十三五规划的完成。

其次下调了社融与M2的增速。2017年的名义GDP增速将远高于去年，但M2的增速却有所下调。我们预计今年名义GDP增速大约在10%左右，而M2增速仅仅高于名义GDP增速2个百分点，是5年来最低值。这意味着今年整体的货币信用环境都是偏紧的，不利于债券市场在内的各个金融市场，但能有效缓解人民币贬值的压力。

就财政政策而言，今年目标赤字率仍然维持在3%，具体来看，我们预计今年预算部门基建支出大约有14万亿，考虑到PPP和PSL后适当上调，则对应全年基建投资增速大约在13%-19%左右；同时发改委对全社会固定资产投资目标增速在9%，考虑到2016年实际投资增速为8.1%，则2017年需要维持的基建增速约为16%，今年的财政赤字足以完成投资和基建目标。

房地产政策与机制改革仍是未来工作的主线。建立房地产的长效机制毫无疑问是指房产税，但房产税作为财产性税种在我国征收难度较大，短期内全面立法开征的可能性较小，但是作为一项长效机制，等待的时间较长也是无妨，具体实施应仍是推进开放房产税试点（主要以一二线城市为主），试点成功后再立法全国实施。今年房地产目标更加清晰：三四线去库存，一二线增供给，比起去年的全面去库存更有针对性，同时这也意味着，短期内热点城市限贷限购的政策不会放松，直到三四线城市房地产库存明显去化后再择机开放。

『贰』 政府投融资模式

法律分析：一、直接融资

这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：

1、财政资本金投入而获得的股权收益。

2、由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入。

3、获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券。

4、向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款。

5、获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款。

6、外国政府援助赠款。

二、间接融资

这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构而获得的用于城市基础设施建设和改造和资金。目前地方政府主要采取此种方式进行大规模融资。具体表现：

1、政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。

2、政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。

三、项目融资

这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。

法律依据：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

第一条 全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

第二条 切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。

第三条 规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

第四条 进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制。

『叁』 2017年中央对地方融资平台政策有哪些变化

几年来，政府财政融资平台虽然有所发展，但已经不能适应现行财政和金融政策，无法继续为城市基础设施建设和经济发展筹集政府投资，政府财政融资平台面临诸多问题和困难，急需改造和完善。据《中国政府投融资平台建设模式与发展战略分析报告》建议，欠发达地区城投公司必须告别传统的发展愿景，回归到“市场经济”，才是各地政府及融资平台公司转型发展的根本。对县级平台而言，要进行资源整合，将政府资源、资本通过市场化模式，以“产业合营、区域合作”的思想，以实实在在的产业为基础，从政府性的投融资主体、投融资平台向市场化的产业发展运营平台转变。

『肆』 2017专项资金使用情况报告(2)

6、强化监督检查。加强科技项目经费全过程监管，特别是对科技重大专项等重大项目实施全过程的专业化、规范化、精细化管理。

一是在科技重大专项任务签订时，核查项目承担单位是否根据预算评审意见进行整改完善，提高资金使用的合理性、科学性、必要性。在区域发展、高校产学合作和科技创新平台等重大项目任务书签订过程中，加强经费使用的审核把关工作，指导项目承担单位按照科技项目经费管理规定，编制任务书经费支出预算，杜绝不合理的开支内容。

二是实行科技项目预算执行过程的年度实施情况报告制度。要求项目承担单位每年提交项目年度执行情况表，并对照项目任务书规定的阶段指标，自查确认年度任务完成情况，及时登记取得的阶段成果，提交阶段经费支出情况，汇报执行情况综述与今后打算。同时要求各级主管单位对照任务书逐项检查项目完成情况，我厅和主管单位共同帮助协调解决项目实施中存在的困难和问题，保证项目顺利开展。

三是实施重大科技项目中期监理检查和评估制度。为客观评价重大科技项目的执行情况和取得的经济与社会效益，保证项目顺利实施，我厅对重大专项和重大研发平台等项目实施中期检查。中期检查专家组在听取汇报、现场考察、审查相关材料、质询基础上，客观评价项目阶段任务完成情况，反映存在问题，提出整改建议，形成中期检查报告。省科技厅根据中期检查报告对重大项目执行中存在问题进行落实整改，保证项目的有效执行。

四是联合驻厅纪检监察室，开展大范围的科技项目和经费专项检查工作，检查对象涉及所有科技项目。近年来，共检查科技项目700多项。通过监督检查，严肃了财经纪律，进一步规范科技项目经费运行。同时对科技项目开展电子监察，对超权限、超时限、超标准和少环节、缺要件等违规行为，实施有效预警、核实问责。

五是积极配合省人大财经委、省财政厅和审计厅开展省科技厅各类专项检查和审计工作，对发现的问题及时进行整改。

二、2016年工作成效

2016年，省科技厅抓住中央进一步支持福建加快发展的难得机遇，紧紧围绕省委、省政府工作部署，牢固树立“科技创新：驱动经济，服务民生”宗旨，坚持在全局中谋划、大局下行动，科技工作取得新成绩。

(一)科技体制机制改革扎实推进

1、松绑放权搞活科技成果。联合省有关部门制定出台《关于深化省级事业单位科技成果使用处置和收益管理改革的暂行规定》，省级事业单位可以自主决定实施科技成果转移转化，获得收益全部留归单位，对个人转移转化成果奖励不受事业单位绩效工资总额限制。这一改革极大地调动高校科研单位和科研人员转化科研成果的积极性。

2、落实推广中关村试点政策。现有可在我省推广的中关村试点改革，我省已贯彻落实。截止目前，已制定出台了《福建省企业研究开发费用税前加计扣除实施办法》、《关于改进加强省级财政科研项目和资金管理的若干意见》、《关于深化省级事业单位科技成果使用处置和收益管理改革的暂行规定》、《福建省企业科技创新股权和分红激励试行办法》等贯彻文件。同时启动开展国家自主创新示范区申报创建工作，争取新的财税试点政策支持。

3、激发企业创新内在活力。出台企业研发费用加计扣除实施办法，制定龙头企业研发投入财政资金奖励政策。全省企业研发费用税前加计抵扣额43.6亿元、比增46%，享受企业数834家、比增114%。全省高新技术企业和创新型企业数量分别达到1779家和428家。新上省级科技项目由企业牵头或为主承担的经费比重达76.7%。

(二)科技支撑产业发展成效显著

1、实施数控一代示范工程，推动传统产业突破重围。全省数控机床整机生产企业发展到30多家，各行业使用成套设备超过2000台套，新增产值约200亿元。应用机器换工，相关企业减少劳动力用工20%—30%，国产装备替代进口降低成本30%—50%。

2、集中优势资源，推动战略性新兴产业加快发展。组织实施12个科技重大专项24个专题，支持377项战略性新兴产业和45项海洋高新产业技术创新项目，全省战略性新兴产业增加值2300亿元、增长20.9%。截至2016年底，全省万人发明专利拥有量3.46件，提前超额完成“十二五”规划目标。

3、加强农业科技创新，推动发展特色现代农业。4个国家级、9个省级农业科技园区和45个国家科技富民强县试点建设稳步推进。农业科研攻关成效明显，全年共选育新品种63个，制定标准80项，开发新技术、新产品、新装置253件，推广面积1650万亩，新增产值120亿元。农村科技信息“12396”平台不断完善，派遣383名科技人员支持省扶贫开发工作重点县，年培训农民超过10万人次。

4、突出科技惠民，推动人口健康和生态文明示范。与省内15家三甲医院共同设立卫生行业联合资金，推动重大疾病防治和新药创制，福建省药物非临床安全性评价中心获得国家食药监局GLP认证批件，螺旋体多靶检测技术应用于梅毒确认实验，填补国内空白。推进防灾减灾、水土流失区生态修复和节能环保技术研究，地震预警、纺织印染行业清洁生产、土楼文化遗产保护技术等5个惠民项目获得科技部立项支持。漳平市国家可持续发展实验区通过验收。

(三)科技研发机构和创新资源加快聚集

1、抓共建，推动“国字号”机构加快落地建设。省政府与国家知识产权局共建专利审查协作福建分中心，与中国科学院共建海西研究院、厦门城市环境研究所和泉州装备制造研究所、厦门稀土材料研究所，与机械科学研究总院共建海西分院。市县及有关部门与国家海洋局共建国家海岛研究中心，与清华大学共建龙岩紫荆研究院，与第二军医大学东方肝胆医院共建福建医科大学孟超肝胆医院。

2、抓引进，促进境内外科技资源聚集。新资助5家引进重大研发机构，两年累计安排1、14亿元资助15家重大研发机构引进落地。安排经费4270万元，资助28项重大科技成果企业落地转化。

3、抓培育，提升区域创新平台。新布局建设18个省级产业技术重大研发平台和23个产业技术公共服务平台，新认定省级(企业)工程技术研究中心89家，新增科技企业孵化器28家。2016年我省还新增2个国家级工程技术研究中心，分别是福建安溪铁观音集团股份有限公司承担的国家茶叶质量安全工程技术研究中心、福建农林大学承担的国家甘蔗工程技术研究中心。另外，紫金矿业公司承担的低品位难处理黄金资源综合利用国家重点实验室通过科技部验收。

4、抓资助，培养青年创新人才。新立项资助580个省自然科学基金项目，获得国家基础研究重点计划和国家自然科学基金资助项目736项、经费5.44亿元。新增国家杰出青年基金获得者4人。遴选产生101名省创新创业领军人才，28人、5团队、1高校入选科技部创新人才推进计划，19人入选国家高层次人才特殊支持计划。

(四)科技开放合作与技术转移迈开坚实步伐

1、福建虚拟研究院—海峡技术转移中心加快建设。新增3家国家级技术转移示范机构，签约境内外入驻技术转移机构20家。举办十多场技术转移专场对接会，共展示推介成果与需求项目1594项，促成项目对接418项。

2、闽台科技合作更加紧密。建立惠安绿谷科技创业园等18个闽台科技合作基地;福建鸿博光电科技有限公司等5个对台科技合作项目获科技部立项支持，国家海峡两岸科技产业合作基地成员单位发展到12家;依托海峡科技合作联合基金，2016年立项支持26个两岸合作研发项目，资助经费6600万元，台湾51个单位近200名科学家参与。

3、“一带一路”科技合作不断拓展。签署《以色列经济部与福建省科学技术厅经济合作备忘录》，举办福建与以色列、与德国、与俄罗斯、与白俄罗斯企业技术转移专场和第八届科技外交官跨国技术转移专场，达成40项研发合作协议、3项出口合同。

(五)科技多元投入机制初步形成

1、密切与银行合作。出台科技支行风险补偿金管理办法及虚拟风险池管理办法，建立科技贷款风险补偿机制，投入风险补偿金2240万元，支持5家商业银行在6个设区市设立科技支行或科技金融服务中心、为62家科技型中小企业发放贷款3.3亿元，与建设银行福建分行合作在全省开展中小微企业助保金贷款业务，与政策性银行开展战略合作，10家高企获得进出口银行下浮20~30%优惠利率贷款26.5亿元。

2、打造科技金融创新产品。发展科技保险，累计发放科技保险补贴720万元，带动省内100多家高新技术企业投保科技保险4000多万元，为高新技术企业提供160亿元的风险保障。推动企业专利权质押融资，98家企业质押金额14.02亿元。

3、发展科技创业投资。促成企业和项目融资5亿元。2家创投公司获得国家创业投资引导基金7000万元阶段参股，向12家科技型企业投资1.38亿元。出资5000万元，支持平潭综合实验区设立“台湾创业园孵化基金”。省科技厅牵头组织成立的“福建省生物与新医药创业投资基金”已正式启动，基金总规模达3亿元。

三、建议

(一)加大财政投入。我省科技投入虽逐年增加，但与先进省份相比，仍有较大差距。2015年我省R&D经费投入361亿元，占GDP比重1.44%，低于全国R&D经费投入强度2.09%。2016年预计我省R&D经费投入占GDP比重1.5%，没有完成我省科技“十二五”规划中提出的超过2.2%目标。2016年省科技厅部门科技经费预算5.52亿元，低于浙江(23亿元)、江西(6 .4亿元)等周边省份。党中央、国务院大力支持福建发展，赋予“21世纪海上丝绸之路核心区”定位、设立自贸区等重大举措，我省产业转型升级需要科技支持，加大财政投入。因此，建议落实省人大颁布的《福建省科学技术进步条例》。

(二)完善投入方式。将科技计划项目的资助方式以无偿资助为主调整为无偿资助、风险补偿、创投引导等相结合方式。一是贷款贴息，以财政科技资金为引导，带动银行资本;二是科技与保险合作，通过对高新技术企业产品研发责任保险补助，为高新技术企业提供风险保障;三是科技与创投合作，通过科技出资，向社会公开募集，设立科技创业投资引导基金，投资初创期、成长期的科技型企业。发挥有限的财政科技经费的作用，放大财政科技经费投入的倍增效益，最大限度的驱动全省经济的发展。

(三)探索创新管理。一是加强科技创新统筹协调，建立科技管理联席会议，改变科技资源碎片化和重复分散现象。二是构建我省重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放新机制。科研设施与仪器是国家所有、单位占有和使用的国有资源，具有公用性、稀缺性等特征，只有向社会开放才能释放服务潜能，为实施创新驱动发展战略提供有效支撑;建立财政资金新购的大型科研仪器购置评议制度，解决分散、重复、封闭、低效和专业化服务能力差的问题，促进公共科技资源开放共享。

『伍』 雄安新区投融资论坛邀请了哪些嘉宾

9月14-15日，“雄安新区投融资发展论坛（2017）暨首届中国地方政府投融资平台转型发展评价报告发版布会”在河北权金融学院召开。会议围绕“政府平台·转型发展·服务雄安”的主题，深入探讨雄安新区投融资体制机制创新、政府平台公司转型发展的思路、办法和举措，来自全国各地区相关政府部门、高校、科研机构、城投公司、金融中介机构等单位500余名嘉宾参加论坛。
河北金融学院党委书记、河北省科技金融协同创新中心主任陈尊厚致辞
经济管理出版社社长、总编辑杨世伟致辞
台湾新华劳动党主席、中华政党联谊会荣誉会长韩云洁致辞
河北金融学院胡恒松博士在论坛上发布《中国地方政府投融资平台公司转型发展评价报告》

『陆』 央行的这份报告含金量很高（2021年版）

2021年 9月3日，央行发布《中国金融稳定报告2021》，从宏观经济运行、金融业稳健性评估以及构建系统性金融风险防控体系等三个维度（合计17个专题）对国内外金融体系一系列重大问题进行了讨论。事实上，《中国货币政策执行报告》（季度发布）、《中国区域经济运行报告》（年度发布）和《中国金融稳定报告》（年度发布）等央行对外发布的三大报告，对于观察金融管理部门的思路具有较强的指导意义。其中，始于2005年的《中国金融稳定报告》尤为重要。

一、基本框架对比：《中国金融稳定报告2020》与《中国金融稳定报告2021》

（一）从发布时间上看，2021年的《中国金融稳定报告》要比2019年和2020年提前三个月发布，提前这么早时间发布可能是要表达一些什么。

（二）过去几年的金融稳定报告主要包括宏观经济运行、金融业稳健性评估以及宏观审慎管理三个部分。今年的金融稳定报告在保持前两个部分不变的基础上，将第三部门由之前的“宏观审慎管理”调整为“构建系统性金融风险防控体系”，内涵上更丰富，毕竟宏观审慎管理只是系统性金融风险防控的一部分。

（三）2020年与2021年金融稳定报告分别有20个主题和17个主题，其中有5个主题基本是相同的，即银行业压力测试、公募基金流动性风险压力测试、央行金融机构评级结果分析、防范化解重大金融风险和存款保险。

（四）除以上五个主题外，今年的17个专题还包括宏观杠杆率、跨境资本流动、第三支柱养老保险、国际基准利率、中小银行补充资本、互联网平台存款、逆周期资本缓冲、房地产贷款集中度、包商银行风险处置、违规控制金融机构、最后贷款人机制以及金融消费者权益保护等主题。

二、宏观经济运行情况

（一）理性看待宏观杠杆率的变化

宏观杠杆率是指非金融企业部门、政府部门、住户部门从金融体系（含金融市场和金融机构）获得的债务余额与年度国内生产总值的比例，这是防范化解金融风险的决策依据。中国社科院国家资产负债表研究中心每季度会公布各部门的杠杆率情况，当然央行自身也会对各部门的宏观杠杆率进行测算（通常不会公布）。

1、债务或杠杆推动下的增长模式是常态，期间需要把握的便是其中的度，即债务或杠杆应保持在可承受的范围内。因此宏观杠杆率如果过高，则会导致不可控的债务风险，而如果宏观杠杆率过低，则意味着潜力还未被充分挖掘。

通常情况下“稳增长与防风险”中的“防风险”便主要是指在杠杆率上面做文章，即所谓的稳杠杆或降杠杆。事实上，近年来央行频繁强调的“保持M2、社融增速与名义经济增速基本一致”正是稳杠杆这一政策导向的重要体现。

2、目前所实施的一系列政策便是希望能够用相对较少的债务资金、撬动经济较快恢复，即致力于提升金融体系服务实体经济的效率。这主要体现在提升债务资金的使用效率、压降高成本或不易被观察追踪的表外债务、提高直接融资占比以更便利于实现市场化定价等等。

3、前面可以看出，杠杆率主要取决于两个方面，一是名义经济增长情况，二是债务增长情况。2020年受疫情影响，名义经济总量下滑明显、导致杠杆率大幅抬升，今年名义经济总量反弹较多、导致杠杆率亦有所下降，因此2020-2021年的名义经济总量应该要理性看待。

（二）特别提及“应对跨境资本流动风险”

在金融双向开放步伐不断加快的背景下，短期跨境资本逐利性、易超调和顺周期性等特点很容易刺激金融机构过度承担风险、加剧金融体系脆弱性、放大宏观经济波动，而央行和外管局近年亦均特别强调突出跨境资本流动可能带来的风险防范问题（详情请参见央行和外管局2021年度会议释放哪些信号？），并于2017年提出了“宏观审慎+微观监管”两位一体的跨境资本流动宏观审慎管理框架。鉴于此，《中国金融稳定报告2021》亦专门讨论“跨境资本流动对金融稳定的影响”。

1、2005年以来，全球跨境资本流动总体呈现出08年金融危机前规模逐年攀升、危机后在大幅缩量基础上反复波动的特点（期间受欧债危机、贸易摩擦和疫情等因素影响而明显波动）。

2、我国跨境资本流动性阶段性特征更为突出，具体看，

（1）2000年至2014年上半年，我国经常账户和非储备性质金融账户呈现双顺差、资金大规模流入的特征。

其中，08年金融危机前，直接投资项下资金净流入规模较大；08年金融危机后，证券投资、外债等其他投资项下资金净流入占比开始提升。

（2）2014下半年至2016年，我国经常账户呈现顺差、非储备性质金融账户出现逆差，外汇储备有所下降（期间经历2015年的8.11汇改）。

（3）2017-2019年，受到贸易摩擦、美联储货币政策变化等因素影响，跨境资本流动总体较为复杂。

（4）2020年以来，跨境资本双向流动特征更为突出，如2020年经常账户顺差2740亿美元、资本和金融账户逆差1058亿美元，外汇储备规模较为平稳。

3、IMF等相关研究表明，跨境资本流动的风险传导可以分为信贷膨胀、资产价格、未对冲外币借款、银行非核心融资、关联性五类渠道，且这五类渠道之间会通过反馈效应相互强化。同时IMF通过《二十国集团基于国家经验得出的资本流动管理一致性结论》（2011年）和《资本流动开放与管理：机构观点》（2012年）等文件构建了针对跨境资本流动的政策框架。

4、我国主要通过宏观审慎管理措施来应对跨境资本流动风险，并于2017年提出了外汇市场“宏观审慎+微观监管”的两位一体管理框架，即不以控制跨境资本流动为目的、而是着眼于应对系统性风险。

具体来看：（1）广泛适用性工具主要包括逆周期资本缓冲、杠杆率要求、宏观审慎压力测试；（2）分部门工具主要包括贷款价值比、债务收入比、分部门资本要求等；（3）流动性工具主要包括流动性覆盖率、净稳定资金比率、外汇存款准备金等；（4）结构性工具主要包括银行间风险敞口上限等。

5、上述工具大多已在实践，下一步的方向包括（1）丰富对银行等各类交易主体全覆盖的宏观审慎管理政策工具箱；（2）研究开展跨境资本流动宏观审慎压力测试；（3）外汇市场微观监管方面从重事前审批转向强调事中事后监管，加强外汇批发和零售市场的行为监管，高度关注货币错配、期限错配等风险；（4）进一步推动金融改革开放（如稳步推进人民币资本项目可兑换、稳步深化人民币汇率市场化改革等），加强跨境资本流动管理的国际合作。

（三）规范发展第三支柱养老保险

第三支柱养老保险近年多次被高层和金融管理部门提及，虽然20世纪90年代以来我国已建立了以第一支柱养老保险为主体、第二支柱职业养老和第三支柱个人养老为补充的多层次体系，但目前第二支柱和第三支柱均还比较薄弱。

1、从国际经验来看，发展第三支柱养老保险主要有五大类举措：（1）在缴费阶段和投资阶段给予财税优惠支持；（2）实施个人账户制（即进入该账户的缴费可享受税收优惠）；（3）个人自愿参加；（4）可投资范围广泛；（5）在一定条件下允许提前领取等。

2、目前个人税收递延型商业养老保险是发展第三支柱养老保险的重要尝试，2018年5月1日我国在上海、福建（含有厦门）和苏州工业园区分别试点实施税延养老险政策，但目前来看存在税收优惠的激励效果较为有限、手续相对繁琐、涉及多个领域、产品同质化等问题。为此后续的改革方向大致包括（1）建立以账户制为基础的个人养老金制度；（2） 探索 多种形式的激励政策；（3）将符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品都纳入第三支柱投资范围；（4）推进商业养老金融改革等。

（四）LIBOR退出，推动国际基准利率改革和中国实践

1、英国银行家协会（BBA）于1986年创办的LIBOR（London Interbank Offered Rate），是国际金融市场上银行之间相互拆放基准利率，被广泛用作参考利率的金融工具。但是08年金融危机期间全球10余家银行涉嫌操控LIBOR，导致美元离在岸市场定价出现较大偏离。2012年6月美国和英国的监管和司法部认定巴克莱银行在2005年至2009年间试图操纵伦敦银行间同业拆借利率，并向市场隐瞒银行经营困境，最终巴克莱银行被英国和美国监管部门罚款4.5亿美元。尽管各国监管部门对LIBOR及与之类似的银行间报价利率进行改革，但效果不佳。

2、当然LIBOR本身确实存在一些缺陷：（1）选取的统计样本行主要以十几家大银行为主；（2）未采取集中统一的竞价交易制度，而是采取询价自选交易对手的方式。为此多数经济体相继宣布不再强制或取消LIBOR进行报价，如2017年7月英国金融监管局表明2021年之后不再强制要求LIBOR进行报价，转而培育基于实际交易的基准利率；2014年美联储成立替代参考利率委员会、2017年推出SOFR、2018年4月开始公布SOFR数据。

3、目前主要发达经济体已基本完成了替代基准利率的遴选工作，即它们大多采用基于实际交易、单一隔夜期限的无风险基准利率（RFRs）作为IBOR类基准利率的替代。当然，欧元区、日本等经济体允许多个基准利率同时存在。

4、在基准利率改革方面，中国也在尝试（毕竟中国境内银行也存在一定程度的外币风险）。具体看，2019年9月市场利率定价自律机制成立国际基准利率改革工作组，2020年4月外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心推出新基准利率相关衍生产品，2020年8月31日央行发布《参与国际基准利率改革和健全中国基准利率体系》白皮书，2021年1月财政部发布《企业会计准则解释第14号》对基准利率改革可能导致的会计处理作出明确规范等。

三、金融稳健性评估

（一）银行业压力测试：新增传染性风险压力测试

相较于2020年，今年的银行业压力测试新增了传染性风险压力测试维度。

1、测试对象继续大幅扩容

今年选取了4015家银行进行压力测试，相较于2019年的1171家和2020年1550家大幅扩容。具体来看，主要增加了地方性银行。其中，城商行、民营银行以及直销银行基本实现全覆盖，农商行新增1001家。

2、轻度冲击下，2021-2023年GDP增速分别降至7.28%、4.78%和4.08%

受疫情影响，这两年的压力情景假设有所不同。特别是我们关注到轻度冲击下，央行假设2021-2023年的GDP增速分别降至7.28%、4.78%和4.08%，这就意味着2021-2023年正常情况下的经济增速应分别为8%、6%和5%左右。

3、关注同业交易对手（新增）、债券违约（新增）等9大风险

（1）今年重点关注整体信贷资产风险、房地产贷款风险、中小微企业及个人经营性贷款风险、地方政府债务风险、客户集中度风险、同业交易对手违约风险、投资损失风险、债券违约风险与理财回表资产信用风险等九大类。

（2）和2019年相比，今年重点将同业交易对手风险、债券违约风险、中小微企业及个人经营性贷款风险等单独列出。

（二）专门提及“规范第三方互联网平台存款”

《中国金融稳定报告2021》对“规范第三方互联网平台存款”进行了讨论。

1、2020年底89家银行合计吸收三方互联网平台存款约5500亿元

第三方互联网平台存款已有一定规模，合作银行多以中小银行为主，一方面突破了市场利率定价自律机制的约束，另一方面则突破了中小银行经营的地域限制，不仅流动性风险等隐患较多，且与政策导向明显不符。

根据央行披露的信息，目前平台存款产品均为个人定期存款、以5年期为主，截至2020年底约89家银行（84家为中小银行）通过第三方互联网平台吸收约5500亿元存款（较2019年同比增长127%），其中央行评级8级以上的高风险银行吸收的存款余额占比接近50%，其中某家高风险银行70%的存款为通过第三方互联网平台吸收的异地存款。

2、三方互联网平台吸收存款存在的主要问题

（1）互联网平台变相开展了代办储蓄业务，却没有受到监管。

（2）中小银行借助三方互联网平台突破了经营的区域限制。

（3）加剧了银行竞价揽储的行为，不仅推升了银行资金成本，还在一定程度上扰乱了存款市场秩序。

（4）大多数互联网平台存款为客户存款、客户粘性低，但由于比较容易上量、导致中小银行依赖性较强，一定程度上增加了中小银行流动性隐患。

3、明确限制三方互联网平台存款和异地存款

2021年1月13日，银保监会和央行联合发布《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》（详情参见互联网存款正式被终结，金融产品销售端格局将重塑），叫停了通过第三方互联网平台开展的定期存款和定活两便存款业务。目前第三方互联网平台存款产品已经下架。同时2021年2月央行还明确地方法人银行不得以各种渠道异地揽存（详情参见地方性银行异地存款将受限），2021年第一季度起将地方法人银行吸收异地存款情况纳入宏观审慎评估。

四、构建系统金融风险防控体系

（一）关于防范化解重大金融风险

2021年8月17日，中央 财经 委第十次会议召开（详情参见中央重磅定调防范化解重大金融风险工作），会议上一行两会、发改委和财政部做了《关于防范化解重大金融风险、做好金融稳定发展工作问题的汇报》。《中国金融稳定报告2021》进一步对防范化解重大金融风险进行了讨论。

1、目前防范化解重大金融风险攻坚战取得的成果

防范化解重大风险是十九大报告（2017年10月18日）明确提出的三大攻坚战之一（另外两个是精准脱贫、污染防治），2018年9月金融委牵头一行两会发布《防范化解金融风险攻坚战三年行动方案（2018-2020年）》，中央 财经 委第十次会议对防范化解重大金融风险攻坚战的定性为“取得阶段性成果”。这些阶段性成果主要包括控制宏观杠杆率过快上升势头、各类高风险机构得到有序处置、企业债务和不良资产等重点领域信用风险得到稳妥化解、影子银行和交叉金融业务风险（影子银行规模较 历史 峰值压降约20万亿元）、房地产金融化泡沫化风险、地方政府债务风险、全面治理互联网金融和非法集资等风险、金融业对外开放、强化对金融控股公司以及系统重要性金融机构的监管等方面。

以高风险金融机构处置为例，2021年2月7日北京一中院裁定宣告包商银行破产；2020年7月锦州银行财务重组与增资扩股工作完成；2020年7月监管部门依法接管天安财险等9家金融机构；2020年3月法院宣告合计占华信集团逾95%资产规模的主要核心企业整体合并破产；2020年2月安邦集团接管工作如期结束等。

再以企业债务风险为例，央行发布了金融控股公司和系统重要性金融机构一系列相关政策文件以及监测并处置了大型企业债务风险（如北大方正、清华紫光、华晨 汽车 、海航集团、华夏幸福、河南永煤、恒大集团等）。

2、做好常态化金融风险防范化解工作

中央 财经 委第十次会议亦提出继续做好重大金融风险防范化解工作，并更加强调“处理好稳增长和防风险的关系，以经济高质量发展化解系统性金融风险”、“防止在处置其他领域风险过程中引发次生金融风险”以及“落实地方党政同责，压实各方责任”。因此后续将更突出机制建设，持续遏制各类风险反弹回潮、健全金融风险监测预警体系，增强金融体系自身抗风险能力。

（二）央行金融机构评级

央行自2017年开始对所有金融机构进行评级，2018年开始按季度进行评级、每年度至少开展一次现场评级，并根据评级结果区分各类金融机构的风险隐患程度。具体来看，评级结果分为11级，分别为1-10级和D级，级别越高表示机构的风险越大。其中，评级结果1-5级为“绿区”、评级结构6-7级为“黄区”、评级结果8-D级为“红区”。“绿区”和“黄区”机构可视为在安全边界内。

其中，在评级结果为8级（含）以上的金融机构，为高风险机构，在金融政策支持、业务准入、再贷款授信等方面采取更为严格的约束措施。

1、高风险机构：城商行13家，农村机构271家，四省市无高风险机构

（1）大型银行、外资银行、民营银行的评级结果较好，无高风险机构。

（2）130家参评的城商行中，10%（即13家）为高风险机构。

（3）目前122家村镇银行为高风险机构，271家农村金融机构（含农商行、农合行和农信社）为高风险金融机构。

（4）从区域分布来看，浙江、福建、江西、上海等地区辖内无高风险机构，辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江等地区高风险机构数量较多。

2、推动地方政府和监管部门一起处置高风险金融机构

（1）央行会定期向地方政府发送风险提示函，同时向相关监管部门通报高风险机构情况，推动地方政府和监管部门分类施策、精准拆弹。

（2）央行向评级对象“一对一”通报评级结果、主要的风险和问题，约谈高管、下发风险提示函和评级意见书、提出整改建议，并对症提出诸如补充资本、压降不良资产、控制资产增长、降低杠杆率、限制重大授信和交易、限制股东分红、更换经营管理层、完善公司治理和内部控制等要求。

（三）房地产贷款集中度管理制度：供给侧的宏观审慎政策工具

1、此前我国一直将最低首付比（等效于贷款价值比）等需求侧工具作为主要调控手段，供给侧的工具较为匮乏，而房地产贷款集中度管理（详情参见房地产贷款集中度政策剖析）算是对供给侧宏观审慎政策工具的突破。实际上，根据IMF2018年的统计，全球有至少39个国家将偿债收入比（DSTI）纳入宏观审慎政策工具图书馆，运用贷款价值比（LTV）管理房地产金融风险。此外，一些经济体还通过调整逆周期资本缓冲、房地产贷款风险权重、风险敞口限制等控制房地产贷款增长。

2、房地产贷款集中度管理制度并非一刀期，而是体现出一定灵活性：（1）过渡期根据情况可以适当延长；（2）不同地区可以在第三、四、五档基准上按照2.50个百分点的增减幅度灵活调整；（3）资管新规过渡期内回表的房地产贷款不纳入统计范围。

（四）对问题金融机构和防范化解金融风险的进一步讨论

《中国金融稳定报告2021》对问题金融机构和防范化解金融风险的讨论散落在多个专题中，如首次披露包商银行的处置过程、对金融机构问题股东以及对最后贷款人机制和存款保险制度进行讨论等。

1、首次披露包商银行的风险成因和处置过程

（1）包商银行拥有员工10171人，自2011年北京分行成立后，包商银行总行高管、核心部门陆续迁至北京，北京成为包商银行实际总部所在地。

（2）自1998年开始，“明天系”陆续通过增资扩股和受让股权等方式不断提高其在包商银行的股权比例，截至2019年5月末有35户“明天系”企业共持有包商银行89.27%的股权，期间“明天系”通过虚构业务，以应收款项投资、对公贷款、理财产品等多种交易形式，共占用包商银行资金逾1500亿元（占当时包商银行总资产的30%左右）。

（3）2017年开始，包商银行风险逐步暴露，2018年开始“明天系”占款基本全部恶化为不良，外部融资条件不断恶化，战略重组受各种因素影响难以推动。

（4）包商银行事件影响面较广，其不仅拥有员工数量达1017人，还拥有约473.16万户（个人客户466.77万户、企业及金融机构客户6.36万户），同业负债规模超3000亿元（涉及全国约7000家交易对手），资不抵债金额达到2200亿元，机构更是遍布于北京、深圳、宁波与成都等地。为此，央行会同银保监会提出了“新设1家银行收购承接业务+包商银行破产清算”的处置方案。其中，未受保障债权及包商银行股东权益留存于包商银行。

2、金融机构问题股东（实控人）的处置启示

（1）金融管理部门在处置高风险金融机构的实践中，也总结了金融机构问题股东或问题实控人的主要问题，如通过构建“隐蔽+分散”的控制结构来规避监管获得控制权、通过代理人等方式刻意规避或架空公司治理和内部控制机制、以关联交易掏空金融机构以及风险长期隐藏导致处置较为困难等。

（2）产生以上问题的根源在于问题股东控制金融机构的动机不纯、金融监管有效性有待提升（如对股东资质的穿透审查力度不足等）、金融管理部门缺乏必要的处置权力（如减记股东股权或责令股东转让股权的强制性等）以及司法实践有待加强（如关联企业合并破产制度规范不够明确）等。因此在具体政策建议上，《中国金融稳定报告2021》也强调要严格股东准入和持续监管、研究 探索 风险处置中的股权减记以及进一步推动实质合并破产的司法实践等。

3、建立更加严格规范的最后贷款人机制

这一部分体现出央行对目前的最后贷款机制还是有点意见，主要体现在央行的最后贷款人职能泛化、权责不对称等方面。

（1）1797年弗朗西斯.巴林在《关于建立英格兰银行的考察》中提出“最后贷款人”这一概念，随后这一实践在各经济体中多次被使用。

2011年FSB发布《金融机构有效处置机制核心要素》，提出处置不应只依赖公共资金，应优先使用事先筹集的存款保险或处置资金，或者事后从行业筹集资金来弥补公共资金损失。2018年FSB在《关于支持全球系统重要性银行有序处置的临时融资原则》中进一步明确优先使用私营部门资金、公共资金仅作为后备融资且需最小化道德风险的原则。

（2）就我国实践来看，最后贷款人职能明显泛化、权责不对称、对使用央行资金的机构缺乏相应的监督权限，金融机构和地方政府在资金使用条件上与央行屡有博弈，因此央行提出应建立更加严格规范的最后贷款人机制：

第一，金融机构应首先以自有资金或通过市场化方式筹集的资金化解风险，股东和实控人等应及时补充资本、承担损失，债权人依法承担风险处置成本。

第二，地方政府应承担风险处置属地责任和维稳第一责任，通过本级财政筹集风险处置资金，维护良好地方金融生态。

第三，存款保险基金、其他行业保障基金必要时以适当方式依法向风险机构提供资金支持或补偿投资者损失。

第四，在以上各方尽最大努力之后，央行再提供资金支持。央行原则上只向陷入流动性风险的金融机构提供资金支持，且央行发放再贷款时、需严格落实担保措施。同时央行作为最后贷款人可以采取限制业务活动、限制分红、限制资产转让、限期补充资本、责令或限制股东转让股权、更换管理层等方式加强对使用央行资金机构的监督。

4、存款保险制度已取得一定成效

2015年5月1日《存款保险条例》正式施行。2016年以来，存款保险对全国投保机构开展风险评价和费率核定，即对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率。事实上近年来，存款保险的风险处置平台作用已有所发挥，如对包商银行520万储户、2.50万家中小企业、5000万元以下机构债权给予全额保障、5000万元以上大额债权部分保障等。

（五）健全金融消费权益保护机制

和资本市场更加重视保护投资者利益一样，前期赶快领域近年来面临的合规风险与声誉风险压力逐步增大，在消费者维权意识日益增强的情况下，金融管理部门亦督促金融机构加大了消费者权益保护的力度，以夯实金融稳定的微观基础。